POUVOIR JUDICIAIRE
A/1813/2008-CM ATA/103/2009
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 3 mars 2009
dans la cause
Madame Adriana SCHWEIZER et Madame Rosalba HAYES représentées par Me Jacques Pagan, avocat
contre
COMMUNE DE MEYRIN représentée par Me François Bellanger, avocat
EN FAIT
Madame Rosalba Hayes a été élue au conseil municipal de la commune de Meyrin (ci-après : la commune) le 25 mars 2007, sur la liste radicale.
Madame Adriana Schweizer, candidate ayant obtenu le plus de suffrages après le dernier élu de la liste radicale, est entrée au conseil municipal le 29 avril 2007, à la suite de la vacance générée par l'élection des conseillers municipaux radicaux au conseil administratif de la commune.
Mmes Hayes et Schweizer ont été nommées membres de plusieurs commissions permanentes : « Aide au développement » ; « Action sociale et jeunesse » ; « Petite enfance et école » ; « Culture » et « Information et communication » pour la première ; « Finance » ; « Sports » ; « Aide au développement » ; « Action sociale et jeunesse » et « Petite enfance et écoles » pour la seconde.
Dans le courant du mois d'avril 2008, les intéressées ont démissionné du parti radical et adhéré à l'union démocratique du centre (ci-après : UDC).
Le 29 avril 2008, Mme Schweizer s’est vu refuser de participer à la commission permanente des finances par le président de celle-ci. Il en a été de même le 7 mai 2008.
Interpellé par le secrétaire général de la commune sur la conséquence du changement d'appartenance politique d'un conseiller municipal pour la répartition des sièges au sein des commissions permanentes du conseil municipal, le service de surveillance des communes (ci-après : le service), rattaché au département du territoire, a estimé le 8 mai 2008 que, conformément à l'article 61 du règlement du conseil municipal de la commune (LC 30 111 ; ci-après : le règlement) les sièges en commission étaient attribués pour la durée de la législature lors de la séance d'installation, au prorata du nombre de sièges obtenus lors des élections. Le passage de conseillers municipaux d'un groupe politique à un autre ne remettait pas en cause cette répartition et ne permettait pas d'augmenter respectivement de diminuer le nombre de sièges des représentants des divers partis dans les commissions.
Le 20 mai 2008, le conseil municipal a adopté la résolution n° 2008-19 "relative à l'interprétation du règlement du conseil municipal concernant le nombre de sièges attribués par parti en commissions". Se référant au courrier susmentionné, cette résolution se terminait ainsi :
"Le Conseil municipal
DECIDE
de confirmer que le nombre de sièges en commission permanente attribués par groupe politique au prorata du nombre de sièges obtenus lors des élections est lié à une liste et non à une personne ;
de confirmer que le départ de conseillers municipaux d'un groupe politique ne remet pas en cause cette répartition et ne permet pas d'augmenter ou de diminuer le nombre de sièges des représentants des divers partis dans les commissions permanentes ;
de demander au groupe UDC de respecter le règlement en renonçant à se faire représenter dans les commissions permanentes par plus d'un représentant en violation de la répartition effectuée lors de la séance d'installation de conseil municipal du 4 juin 2007".
Par acte du 26 mai 2008, Mmes Hayes et Schweizer ont saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la résolution susmentionnée, concluant à son annulation. Le tribunal de céans devait : "dire et statuer en conséquence [qu'elles] demeurent membres de plein droit des commissions permanentes où elles ont été nommées par le conseil municipal lors de sa première séance de la législature 2007-2011 et qu'elles y jouissent des pleines et entières attributions attachées à cette qualité, notamment en matière de vote".
Le recours avait été formé dans le délai applicable en matière d'opérations électorales communales, au cas où il serait retenu que l'on était dans une telle hypothèse.
La résolution était une décision individuelle et concrète, puisqu'elle visait le groupe UDC et ses membres concernés par la désignation à une commission permanente. Elle violait l'article 61 du règlement du conseil municipal (ci-après : le règlement), qui prévoyait que les membres des commissions permanentes étaient nommés pour la durée de la législature.
Le 30 juin 2008, la commune s'est opposée au recours, concluant, principalement, à son irrecevabilité et, subsidiairement, à son rejet.
Une résolution entrait dans les fonctions consultatives d'un conseil municipal. Elle exprimait un avis, une opinion, une volonté politique ou un souhait et ne pouvait déployer aucun effet obligatoire. Ce n'était donc pas une décision au sens de l'article 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) et elle n'était dès lors pas susceptible de recours. Pour le surplus, la résolution ne faisait que confirmer la teneur de l'article 61 du règlement.
Le même jour, invité par le juge délégué à présenter ses observations en qualité d'autorité de surveillance des communes (art. 61 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 - LAC - B 6 05), le Conseil d'Etat a conclu, principalement, à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet, pour des motifs identiques à ceux de la commune.
Les parties ont persisté dans leur argumentation et leurs conclusions respectives à l'occasion d'un second échange d'écritures intervenu entre le 15 août et le 8 septembre 2008.
EN DROIT
En l’espèce, la qualification juridique de l’acte adopté le 20 mai 2008 par le conseil municipal est contestée, les recourantes soutenant qu’il s’agit d’une décision sujette à recours, la commune et le Conseil d’Etat estimant qu’il s’agit d’un simple avis échappant au contrôle du tribunal de céans.
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (ATA/42/2007 du 30 janvier 2007 consid. 4 ; ATA/602/2006 du 14 novembre 2006 consid. 3 ; ATA/836/2005 du 6 décembre 2005 consid. 2 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. 2, Berne 2002, p. 214, n. 2.2.3.3 ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 334-344).
Les premières s'exercent par l'adoption de délibérations soumises à référendum conformément aux articles 59 à 63 de la constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst-GE - A 200), à l'exception des délibérations sur les naturalisations, sur la validité des initiatives municipales et sur les demandes de levée du secret dans les cas où la loi impose une obligation de secret aux conseillers municipaux (art. 29 al. 2 LAC). Elles sont transmises au Conseil d'Etat en sa qualité d'autorité de surveillance (art. 61 et 66 al. 1 LAC), qui a la compétence de les annuler lorsqu'elles sont adoptées en violation du droit et doit, par ailleurs, approuver - directement ou par délégation au département du territoire - certaines d'entre elles pour qu'elles soient exécutoires (art. 68 à 70 LAC).
Les fonctions consultatives revêtent la forme de résolutions, d'avis ou de propositions non soumis à référendum. (art. 29 al. 3 LAC). Ces actes ne font pas l'objet d'une transmission au Conseil d'Etat. Ils ne déploient pas d'effets juridiques obligatoires et ne peuvent constituer une décision au sens de l’article 4 LPA (F. BELLANGER, Le contentieux communal genevois, in "L'avenir juridique des communes", Genève 2007, p. 128).
Il résulte du texte clair de cette disposition que les membres des commissions permanentes sont désignés en début de législature et pour la durée de celle-ci par le conseil municipal. A rigueur de texte, ce dernier ne peut remplacer un membre ainsi désigné qu’en cas d’empêchement durable (art. 65 al. 2 règlement). Contrairement à d’autres règlements communaux - article 9.2 alinéas 3 et 4 du règlement du Conseil municipal de la Ville de Lancy (LC 28.111) ; article 87 du règlement du conseil municipal de la commune de Vernier (LC 43.111) ; article 66 alinéa 5 du règlement du conseil municipal de la commune de Thônex (LC 40.111), par exemple - celui-ci ne prévoit ni l’hypothèse ni les conséquences du changement en cours de législature de l’appartenance politique d’un membre d’une commission permanente. En l’état actuel du règlement, l’acte litigieux ne peut donc avoir aucun impact sur la composition des commissions permanentes. Dépourvu de toute force obligatoire, il est une simple invite à un groupe politique et aucune conséquence juridique ne peut en être tirée. Ce n’est donc pas une décision au sens de l’article 4 LPA.
Le conseil municipal n’ayant pas adopté le texte du 20 mai 2008 dans le cadre de ses attributions délibératives, le Conseil d’Etat sera mis hors de cause.
Les recourantes évoquent la possibilité d’une violation des opérations électorales en matière communale tout en indiquant qu'elles ne soutiennent pas cette hypothèse, à l'appui de laquelle elles n'apportent aucun argument et par rapport à laquelle elles ne font valoir aucun grief spécifique. Le recours est donc également irrecevable sur ce point (art. 65 al. 2 LPA).
Au vu de ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable.
Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge des recourantes, prises conjointement et solidairement (art. 87 LPA). Aucune indemnité ne sera allouée à la commune, qui au vu de sa taille, est réputée disposer des compétences nécessaires pour se défendre elle-même (ATA/628/2008 du 16 décembre 2008 ; ATA/144/2005 du 15 mars 2005).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
met hors de cause le Conseil d’Etat ;
déclare irrecevable le recours interjeté le 26 mai 2008 par Mesdames Adriana Schweizer et Rosalba Hayes contre la résolution du conseil municipal de la commune de Meyrin du 20 mai 2008 ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge des recourantes, prises conjointement et solidairement ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jacques Pagan, avocat des recourantes, à Me François Bellanger, avocat de la commune de Meyrin ainsi qu'au Conseil d'Etat, pour information.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :