POUVOIR JUDICIAIRE
A/2703/2007-DCTI ATA/235/2008
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 20 mai 2008
dans la cause
COMMUNE DE MEYRIN Monsieur Francis MINKOFF représentés par Me Christian Luscher, avocat
contre
TÉLÉ 2, TÉLÉCOMMUNICATION SERVICES SA représentée par Focusplus S.A. et assistée de Me Leila Roussianos, avocate
et
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS
et
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION
EN FAIT
La société Rehmco S.A. est propriétaire de la parcelle n° 11'604, feuille 5, de la commune de Meyrin, sise au n° 25 avenue de Vaudagne, en zone de développement 3.
Par requête enregistrée le 14 septembre 2006 sous le n° DD 100’806, Télé 2, télécommunication services S.A (ci-après : Télé 2), a, par l'intermédiaire de Focusplus S.A. (ci-après : Focusplus), sollicité du département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : DCTI ou le département) la délivrance d’une autorisation définitive de construire une station de téléphonie mobile.
Le projet visait l'édification d’un mât de sept mètres de hauteur avec trois antennes GSM 1800 sur le toit de l’immeuble situé sur la parcelle de Rehmco S.A. Selon la fiche de données spécifiques, annexée à la demande, la valeur de rayonnement dans le lieu de séjour momentané le plus chargé, soit le pied du mât, était de 17.39 V/m. S'agissant des trois lieux à utilisation sensible les plus chargés, la valeur de rayonnement était de 4.48 V/m pour un appartement au 5e étage, de 3.27 V/m et de 2.84 V/m pour deux fenêtres sises au 5e étage.
a. Dans le cadre de l'examen de la demande, différents services se sont prononcés. En particulier :
le 18 septembre 2006, la direction du patrimoine et des sites a déclaré n’être concernée ni par le projet ni par les travaux projetés ;
le 19 septembre 2006, la direction de l'aménagement du territoire, département du territoire (ci-après : DT) a rendu un préavis favorable ;
le 4 octobre 2006, le service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après : SPBR) a préavisé favorablement la requête. L’installation sise sur le site Télé 2 GE 826.1 était conforme à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) et au règlement sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 1999 (RPRNI - K 1 70.07) ;
le 13 octobre 2006, le service des monuments et des sites (ci-après : SMS) et la commission d'architecture ont tous deux indiqués ne pas être concernés par le projet.
b. Appelée également à se déterminer, la commune de Meyrin a, le 3 octobre 2006, rendu un préavis défavorable. L’installation proposée, tant dans le modèle retenu que dans sa taille, contribuait à défigurer le paysage caractéristique de Meyrin, côté vallon du Nant-d’Avril et Jura. Par ailleurs, compte tenu de la multiplication des installations de téléphonie mobile, l'établissement d'un principe directeur et l'optimisation de celles-ci étaient nécessaires.
Au cours de l’enquête publique qui a eu lieu du 2 octobre au 2 novembre 2006, Monsieur Francis Minkoff, propriétaire de l’immeuble sis au n° 27 avenue de Vaudagne, a formé opposition au projet.
Le département a accordé l’autorisation sollicitée le 28 novembre 2006. Les conditions figurant dans le préavis du SPBR du 4 octobre 2006 devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de l’autorisation.
Par acte séparé, la commune de Meyrin et M. Minkoff ont recouru contre l'autorisation précitée auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : CCRC ou la commission).
Après avoir entendu les parties, la commission a rejeté les deux recours par décision du 29 mai 2007.
Le dossier du DCTI contenait tous les préavis nécessaires à l’établissement complet des faits et il n'y avait pas lieu de douter que le préavis du SPBR ait été émis après une analyse effective et conforme à la loi. La parcelle était située dans une zone à bâtir. Les valeurs de l’ORNI, calculées par la requérante et dûment contrôlées par le service compétent, étaient respectées. De même, l’autorisation querellée ne violait aucune disposition de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01). Par conséquent, en l’absence d’obligation de coordination, le DCTI devait délivrer l’autorisation sollicitée. Le principe de précaution étant épuisé par les normes de l'ORNI, il n'existait pas de nuisances graves au sens de l’article 14 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Enfin, il ressortait de la procédure et notamment des photographies produites que l’on ne voyait quel serait le caractère ou l’intérêt du quartier qui devrait être protégé contre la pose d’un mât sur le toit d’un immeuble qui en comportait déjà. L'installation litigieuse n'altérerait pas les vues entre les immeubles. Il n’y avait dès lors pas violation de l’article 15 LCI. A cet égard, la parcelle considérée n’étant pas située en zone protégée et le bâtiment en question n’étant ni classé ni soumis à l’inventaire, le DCTI n’avait pas à soumettre le projet à la commission consultative des monuments de la nature et des sites (ci-après : CMNS).
Le 10 juillet 2007, la commune de Meyrin et M. Minkoff ont recouru contre la décision de la commission auprès du Tribunal administratif. Ils concluent à l'annulation de cette dernière.
La qualité des préavis rendus dans le cadre de l’instruction de la requête était insuffisante, aucun élément du dossier ne démontrant une analyse attentive du projet proposé. Seul le préavis du SPBR examinait le projet mais d’une manière très sommaire, sans aucune analyse critique des données. Il n’avait également pas été tenu compte des autres antennes de téléphonie mobile dans les environs de l’installation projetée et du préavis négatif de la commune. Le département avait ainsi instruit le dossier de manière insuffisante en se limitant à autoriser l’installation sur la base du seul préavis positif du SPBR. La décision de la commission qui méconnaissait que les faits avaient été établis de manière incomplète, n’était dès lors pas conforme aux exigences découlant des articles 20 alinéa 1 et 61 alinéa 1 lettre b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). En ne se prononçant pas sur la qualité des préavis, la commission avait violé son obligation de motivation.
Le département n’avait pas démontré de manière satisfaisante que les valeurs de l’ORNI seraient respectées par l’installation planifiée. Il s’était fondé sur le préavis du SPBR qui, lui-même, avait uniquement tenu compte des données remises par Focusplus. Ces informations n’avaient pas été évaluées, ni vérifiées. Or, les résultats obtenus méritaient un examen complémentaire. Le département avait ainsi violé les articles 11 et 12 ORNI en n’effectuant pas les contrôles nécessaires exigés par le droit fédéral et la commission avait conclu à tort que les dispositions en matière de protection de l’environnement étaient respectées. Le département avait également excédé son pouvoir d’appréciation en ignorant l’article 14 lettre a LCI.
Le Tribunal fédéral avait reconnu que la Confédération et les cantons devaient garantir la coordination et l’optimisation des sites de téléphonie mobile et veiller à ce que les intérêts de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement, de la nature et du paysage soient dûment pris en compte dans les procédures de concession et d’autorisation. Ils devaient porter le soin nécessaire pour éviter que la création du réseau ne conduise à une forêt d’antennes qui nuirait aux intérêts de protection de l’environnement, du paysage et du patrimoine. Le Conseil d’Etat genevois avait adopté le RPRNI qui prévoyait que des modalités particulières pouvaient être déterminées entre les départements et les opérateurs concernés pour la coordination des emplacements et que les informations fournies par le détenteur ou l'exploitant étaient consignées dans un cadastre des installations. Le canton de Genève avait ainsi souhaité permettre une utilisation optimale des installations de téléphonie mobile. Or, il ressortait du cadastre établi par l’office fédéral des communications et du constat de l’huissier judiciaire qu’il y avait une quinzaine d’antennes dans un rayon de 1,2 kilomètre autour de l’emplacement souhaité. Dès lors que plusieurs mâts de téléphonie mobile étaient disponibles à proximité immédiate de l'installation souhaitée, il convenait que l’autorité refuse l’autorisation de construire.
S’agissant de l’article 15 LCI, la commission d’architecture ainsi que le service des monuments et des sites ne s’étaient pas prononcés. Quant au SPBR, son préavis ne devait pas être pris en considération pour l’application de cet article. En revanche, la commune avait formulé un préavis négatif. En ignorant le préavis communal et en ne motivant pas sa décision divergente, le département avait excédé son pouvoir d’appréciation. Cette violation avait été perpétuée par la décision de la commission qui avait refusé d’ordonner un transport sur place.
Télé 2 s’est déterminée le 21 août 2007. Elle conclut au rejet du recours.
La commission avait traité les problèmes pertinents en examinant la manière dont le DCTI avait constitué son dossier et en constatant que ledit dossier comprenait tous les avis pertinents pour rendre une décision conforme au droit. La fiche de données techniques comprenait le calcul détaillé des valeurs d'immissions projetées de l’installation litigieuse. Par ailleurs, même si les calculs effectués par l’opérateur étaient conformes aux valeurs limites prescrites par la réglementation fédérale, l’autorité avait l’obligation, à titre préventif, d’exiger de l’opérateur qu’il procède à une mesure de réception du rayonnement non ionisant après la mise en service de l’installation, et ce en application de la recommandation de l’office fédéral de l’environnement. Ainsi, la manière de procéder du SPBR ne prêtait nullement flan à la critique. Il avait vérifié les calculs établis par l’intimée et vérifiera, une fois l’antenne mise en service, si les valeurs effectives de l’installation respectent les valeurs annoncées lors de la procédure d’octroi du permis de construire.
En sa qualité de concessionnaire de service de télécommunication, Télé 2 exerçait une mission d’intérêt public. En milieu urbain, il était difficile d’éviter l’installation de plusieurs antennes à quelques kilomètres de distance. La configuration y était telle qu’une couverture optimale et conforme aux exigences posées par l’autorité concédante nécessitait plusieurs antennes relais. On ne saurait dès lors refuser la construction d’une antenne de téléphonie mobile au seul motif qu’il y en aurait d’autres dans un rayon de 1,2 kilomètres.
Enfin, le lieu retenu pour l’implantation de l’antenne n’était pas d’une beauté particulière ou ne témoignait pas d’un intérêt culturel spécial. Télé 2 relevait encore que la configuration des lieux, singulièrement des bâtiments environnant et leur hauteur importante, nécessitait une antenne qui puisse émettre des ondes dans un rayon suffisamment important. La hauteur de l’antenne projetée permettait précisément d’éviter la multiplication des antennes pour couvrir le même rayon.
Le 20 août 2007 le département s’est opposé au recours.
Le préavis du SPBR avait été émis sur la base d’un dossier complet. Rien indiquait que la fiche de données spécifiques du 13 août 2006 reposait sur des données erronées ou incomplètes qui auraient dû amener le SPBR à s’en écarter. C’était donc à juste titre que la commission avait considéré que le préavis du SPBR était fiable quant aux résultats obtenus. Forte de ce constat, la commission avait conclu sans aucun arbitraire que le principe de prévention était respecté, du fait du respect des valeurs posées par l’ORNI. Quant à l’article 14 LCI, il n’avait pas de portée juridique propre, s’agissant d’un grief ayant trait à un type de nuisance tombant également sous le coup de LPE.
La parcelle concernée, située en zone de développement 3 de construction, ne bénéficiait pas d’une protection particulière. Le bâtiment sur lequel l’installation était projetée n’était pas digne de protection et ne faisait l’objet d’aucune mesure dans ce sens. Partant, il ne saurait être reproché au département de n’avoir pas soumis de dossier à la CMNS ou à la commission d’architecture. Il convenait toutefois de relever que, dans son rapport d’entrée du 18 septembre 2006, la direction du patrimoine et des sites n’avait pas émis d’observation particulière à propos de la zone sur laquelle l’installation litigieuse serait implantée. En outre, la commission de recours, composée de spécialistes, avait également estimé que ce quartier n’avait aucun caractère ou intérêt particulier à préserver.
a. Le 20 septembre 2007, Télé 2 a requis le retrait de l’effet suspensif accordé au recours.
b. Le président du Tribunal administratif a rejeté cette demande dans une décision du 11 décembre 2007.
Un transport sur place a eu lieu le 1er février 2008 lors duquel le juge délégué et les parties se sont rendues sur le toit de l’immeuble.
La commune a expliqué s’opposer systématiquement à toute demande d’antenne. Elle considérait que l’innocuité des installations n’était pas prouvée et déplorait que les demandes ne soient pas concertées. De plus, l’antenne litigieuse était d’une très grande taille, correspondant à deux étages et demi. Or, les barres d’immeubles de l’avenue de Vaudagne étaient disposées perpendiculairement au Nant-d’Avril. Il s’agissait d’une volonté des planificateurs de l’époque afin d’aménager des ouvertures sur la campagne. L’antenne troublerait la perception visuelle existante de l’échappée sur le Nant-d’Avril. Elle considérait que le site avait une valeur indépendamment de la protection de tel ou tel objet et serait disposée à laisser installer une antenne dans les zones industrielles disponibles sur son territoire. La commune a encore indiqué que le bâtiment en construction côté Jura était une patinoire qui serait partiellement enterrée.
M. Minkoff a persisté dans sa position, en particulier s’agissant des griefs formulés quant aux calculs techniques opérés par les autorités cantonales.
Pour le département, le bâtiment n’était pas classé et la zone de développement 3 n’était pas protégée. Il n’y avait donc aucun motif d’esthétique qui s’opposait à la construction.
Les parties ont été informées le 21 février 2008 que la cause est gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable à cet égard (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. La commune a qualité pour recourir en application de l'article 145 alinéa 2 LCI, l'installation projetée se trouvant sur son territoire.
b. En matière d'installation de téléphonie mobile, ont qualité pour recourir toutes les personnes qui habitent dans un rayon en dehors duquel est produit un rayonnement assurément inférieur à 10 % de la valeur limite de l'installation. Elles ne sont pas uniquement habilitées à se plaindre d'un dépassement des immissions ou des valeurs limites de l'installation sur leur propriété mais peuvent en général également remettre en question la légalité du projet de construction (Arrêt du Tribunal fédéral 1C.112/2007 du 29 août 2007, consid. 2 ; M. KOLZ, La loi fédérale sur la protection de l'environnement, jurisprudence de 2000 à 2005, DEP 2007, p. 247ss, 321-322).
En l'espèce, M. Minkoff est propriétaire de la parcelle voisine de celle sur laquelle est prévue l'installation de l'antenne litigieuse. Il a dès lors qualité pour recourir.
Tel qu’il est garanti par l’article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend le droit d’obtenir une décision motivée (ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 237 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1P.729/2003 du 25 mars 2004 consid. 2 et 1P.531/2002 du 27 mars 2003 consid. 2.1 et les arrêts cités). L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives. Il suffit, de ce point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 237 ; ATF 126 I 97 consid. 2 p. 102 ; Arrêts du Tribunal fédéral précités ; ATA/362/2007 du 31 juillet 2007 ; ATA/360/2007 du 31 juillet 2007 ; P. TSCHANNEN/U. ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2ème éd., Berne 2005, p. 239 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. 2, 2ème éd., Berne 2002, p. 299ss, n. 2.2.8.2).
En l'espèce, la commission s'est prononcée sur les allégués des recourants. En particulier, elle s'est déterminée sur les préavis rendus par les différents services au cours de l'instruction de la requête en autorisation et a considéré que le préavis du SPBR avait été rendu après une analyse effective et conforme à la loi de la demande. La motivation de la CCRC est suffisante pour permettre aux recourants d'en comprendre la portée. Le grief tiré d'un défaut de motivation sera dès lors être rejeté.
Les recourants remettent en cause la qualité des préavis, en particulier celui délivré par le SPBR.
a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (art. 1 al. 1 let. a LCI).
b. Les installations stationnaires de téléphonie mobile sont soumises à l’ORNI ainsi qu’au règlement sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 1999 (RPRNI – K 1 70.07).
Elles doivent être construites et exploitées de façon à ce que les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1 ne soient pas dépassées (art. 4 al. 1 ORNI). S’il est établi ou à prévoir qu’une installation entraîne, à elle seule ou associée à d’autres installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d’immissions fixées dans l'annexe 2, l’autorité impose une limitation d’émission complémentaire ou plus sévère, cela jusqu’à retour à un niveau admissible (art. 5 al. 1 et 2 ORNI).
c. Dans le cadre de la procédure d’octroi d'autorisation, le détenteur doit remettre à l’autorité une fiche de données contenant, notamment, les données actuelles et planifiées relatives à la technique et à l’exploitation de l’installation, dans la mesure où elles sont déterminantes pour l’émission du rayonnement, des informations concernant le rayonnement émis par l’installation sur le lieu accessible et sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est le plus fort ainsi que sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de l’installation est dépassée (art. 11 ORNI). Il s’agit de données établies par calcul.
Par lieu à utilisation sensible, on entend un lieu destiné au séjour prolongé des personnes, notamment les logements (y compris les balcons et terrasses privatives), les locaux de travail, les bâtiments scolaires, les établissements médicaux ou les places de jeux (art. 3 al. 2 RPRNI).
d. La procédure d’autorisation est régie par la LCI et ses dispositions d’application, le département devant consulter le DT, autorité compétente pour effectuer les contrôles et imposer les limitations (art. 7 et 10 RPRNI). Le DCTI tient un cadastre, consignant l’ensemble des informations fournies par les détenteurs ou exploitants de celles-ci lors des procédures d’octroi d’autorisations (art. 14 al. 1 et 2 et 5 RPRNI). Ce cadastre est public, pour autant que le secret de fabrication et des affaires soit assuré et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 14 al. 3 RPRNI).
En l'espèce, dans le cadre de la demande d'autorisation, Télé 2 a remis une fiche de données spécifiques au site où a notamment été calculé le rayonnement dans le lieu de séjour momentané le plus chargé et dans les trois lieux à utilisation sensible les plus chargés. Le SPBR a avalisé les calculs effectués par Télé 2 et a rendu un préavis favorable. Pour cela, il s'est fondé sur la fiche de données spécifiques qui contient les données requises par l'ORNI. Le SPBR, service spécialisé, était ainsi à même de contrôler les calculs permettant de déterminer si la construction projetée respectait les prescriptions de droit fédéral. Son préavis est ainsi exempt de toute critique.
Il convient de déterminer si le département a, à juste titre, délivré l'autorisation pour l'installation litigieuse.
Une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 - LAT - RS 700).
b. Les trois premières zones sont destinées aux grandes maisons affectées à l'habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. La troisième zone comprend les régions dont la transformation en quartiers urbains est fortement avancée (art. 19 al. 1 LaLAT).
Selon l'article 26 alinéa 1 LaLAT, lorsque les circonstances le justifient et s'il n'en résulte pas d'inconvénients graves pour le voisinage, le département peut déroger aux dispositions des articles 18 et 19 quant à la nature des constructions.
a. La notion de circonstances particulières au sens de l'article 26 alinéa 1 LaLAT est un concept juridique indéterminé laissant une certaine latitude à l'autorité administrative. Une dérogation ne peut être ni accordée, ni refusée de manière arbitraire. Tel est le cas lorsque la décision repose sur une appréciation insoutenable des circonstances et inconciliable avec les règles du droit et de l'équité et qu'elle se fonde sur des éléments dépourvus de pertinence ou néglige des facteurs décisifs (ATA/554/2006 du 17 octobre 2006 et les réf. citées).
b. Les autorités de recours doivent examiner avec retenue les décisions par lesquelles l'administration accorde ou refuse une dérogation. L'intervention des autorités de recours n'est admissible que dans les cas où le département s'est laissé guider par des considérations non fondées objectivement, étrangères au but prévu par la loi ou en contradiction avec elle (ATA A. et consorts du 31 août 1988 et la jurisprudence citée). Les autorités de recours sont toutefois tenues de contrôler si une situation exceptionnelle, de nature à entraîner une dérogation, est réalisée ou non (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/377/2002 du 25 juin 2002).
c. Conformément aux principes rappelés ci-dessus, le juge doit vérifier si l'administration n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Le principe de proportionnalité prend une place majeure et impose une pesée des intérêts militant pour et contre la mesure en cause (ATA/51/2006 précité ; T. TANQUEREL, La pesée des intérêts vue par le juge administratif in : La pesée globale des intérêts, Droit de l'environnement et de l'aménagement du territoire, 1996, pp. 189 et ss, notamment 192-193).
d. Dans l'appréciation des circonstances justifiant une dérogation, l'autorité doit prendre en considération le caractère ou l'évolution d'un quartier, le genre et la destination du projet qui, sans être immédiatement compatibles avec les normes de la zone, se révèlent admissibles compte tenu des circonstances (ATA/595/2007 du 20 novembre 2007).
Par nature, une installation de téléphonie mobile relève de l'infrastructure, au même titre qu'un mât d'éclairage, un transformateur électrique, une conduite de transport de fluides, etc. Elle est donc admissible, s'agissant de sa destination, dans n'importe quelle zone constructible (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.280/2004 du 27 octobre 2005, consid. 3.7.1 ; ATA/595/2007 précité).
Selon le Tribunal fédéral, dans la zone à bâtir, l'opérateur n'a aucune obligation fondée sur le droit fédéral d'établir un besoin et une pesée des intérêts n'entre pas en considération ; c'est à lui seul qu'il incombe de choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.140/2003 du 18 mars 2004, consid. 3.1, 3.2). Il appartient ainsi à chaque opérateur de décider du déploiement de son réseau et de choisir les sites appropriés en zone à bâtir. Le devoir de la Confédération et des cantons se limite donc à garantir la coordination et l'optimisation nécessaire des sites de téléphonie mobile et à veiller à ce que les intérêts de l'aménagement du territoire, de l'environnement, de la nature et du paysage soient dûment pris en compte dans les procédures de concession et d'autorisation (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.162/2004 du 3 mai 2005, consid. 4).
En l'espèce, le projet litigieux porte sur l'installation, en zone de développement 3, d'un mât de sept mètres de hauteur avec trois antennes sur le toit d'un immeuble. Il a fait l'objet de préavis favorables, à l'exception de celui de la commune. Le site choisi n'apparaît pas saturé même si plusieurs antennes sont déjà implantées dans la commune. S'agissant de la nécessité de procéder à une planification des antennes et à une évaluation des besoins en couverture du secteur, cet argument se heurte à la jurisprudence susmentionnée qui donne à chaque opérateur le choix de l'emplacement adéquat. Il convient dès lors d'admettre que l'installation d'une antenne à cet endroit répond à l'intérêt public d'établir un réseau de télécommunication performant. L'appréciation du département n'apparaît ainsi ni guidée par des considérations non fondées objectivement, ni étrangère au but poursuivi par la loi. La dérogation est donc justifiée par les circonstances.
Reste à examiner si l'octroi de la dérogation est propre à occasionner au voisinage des inconvénients graves au sens de l'article 26 alinéa 1 LaLAT.
a. L’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) a pour but de protéger l’homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (art. 1 ORNI). Elle régit la limitation des émissions des champs électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), la détermination et l’évaluation des immissions de rayonnement, ainsi que les exigences posées à la définition des zones à bâtir (art. 2 ORNI).
La valeur limite de l’installation est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI). S’agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fils, la valeur limite de l’installation pour la valeur efficace de l’intensité de champ électrique est de 6.0 volts/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 1800 MHz environ ou dans une gamme de fréquence plus élevée (Chiffre 64 let. b Annexe 1 ORNI).
b. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a été amené à se prononcer sur la question de l’implantation d’un pylône d’antenne de téléphonie mobile (ATF 129 II 420 ; ATF 126 II 399 = JdT 2001 I 704).
Le concept de l’ORNI se fonde sur l’état actuel, encore lacunaire, des connaissances relatives à l’effet des rayonnements non ionisants sur la santé humaine. Seuls les effets thermiques paraissent être scientifiquement établis ; en revanche, il n’existe nulle connaissance scientifique confirmée – mais uniquement certaines expériences dans des cas concrets en ce qui concerne les effets non thermiques (biologiques). La protection contre les effets thermiques est assurée par les valeurs limites d’immissions, fixées à l’annexe 2 ORNI. Ces valeurs ont été reprises de celles fixées par la Commission internationale de protection contre les radiations non ionisantes (CIPRNI). En édictant l’ordonnance, le Conseil fédéral s’est aperçu que reprendre purement et simplement les valeurs limites de la CIPRNI, aurait pour conséquence que la protection contre les rayonnements non ionisants pouvait être lacunaire en ce qui concerne les effets non thermiques. C’est pourquoi, il a de surcroît édicté des valeurs limites d’émissions préventives, fixées à l’article 4 ORNI. Avec ces limitations supplémentaires, l’ORNI tient compte du principe de prévention, ancré aux articles 1er alinéa 2 et 11 alinéa 2 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) (ibidem, consid. 3b. p. 402).
L’ORNI règle exhaustivement la limitation préventive des émissions ; les autorités d’exécution ne peuvent exiger des limitations encore plus restrictives pour un cas particulier en se fondant sur l’article 12 alinéa 2 LPE (ibidem, consid. 3c p. 403).
L’ORNI a considéré l’éventualité des effets non thermiques du rayonnement non ionisant au travers des valeurs limites de l’installation (ibidem, consid. 3d p. 404).
Il n’y a pas lieu de prendre en considération les effets non thermiques lors de la fixation des valeurs limites d’immissions, d’une part car l’état actuel des connaissances ne permet pas de délimiter les atteintes nuisibles des atteintes insignifiantes et, d’autre part, parce que la marge de manœuvre est suffisamment grande pour en tenir compte en lien avec la limitation préventive des émissions sur la base de l’article 11 alinéa 2 LPE. Le concept de l’ORNI est conforme au droit fédéral (ibidem, consid. 4b p. 405).
On ne saurait déduire de l’article 11 alinéa 2 LPE que les personnes touchées par l’installation n’auraient par principe pas à tolérer d’atteinte. La prévention n’a pas forcément pour effet de supprimer les atteintes, mais sert avant tout à les limiter plus fortement dans le cas où les valeurs limites d’immissions sont respectées (cf. ATF 124 II 517 consid. 4a p. 520 = JdT 1999 I 568). Les valeurs limites de l’installation prévues par le droit fédéral sont sensiblement plus basses que les valeurs limites d’immissions (ibidem, consid. 4c p. 406).
En l'espèce, l'installation comprenant trois antennes émettant à 1800 MHz, la valeurs limite de celle-ci est de 6 volts/m. L'intensité du champ électrique dans les trois lieux à utilisation sensible se monte à 4.48 V/m pour un appartement sis au 5e étage, à 3.27 V/m et à 2.84 V/m pour deux fenêtres situées au 5e étage. La valeur limite est ainsi respectée en ces trois lieux. L'installation étant conforme à l'ORNI, c'est à juste titre que le département a considéré qu'elle n'est pas source d'inconvénients graves pour le voisinage.
Les recourants invoquent encore l'article 15 LCI.
a. Aux termes de l'article 15 LCI, le département peut interdire ou n'autoriser que sous réserve de modification, toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou son aspect extérieur, nuirait au caractère ou à l'intérêt du quartier, d'une rue ou d'un chemin, d'un site naturel ou de points de vue accessibles au public (al. 1). La décision du département se fonde notamment sur le préavis de la commission d'architecture ou, pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de la commission des monuments de la nature et des sites. Elle tient compte également, le cas échéant, de ceux émis par la commune ou les services compétents du département (al. 2).
b. Cette disposition légale renferme une clause d’esthétique, qui constitue une notion juridique indéterminée, laissant un certain pouvoir d’appréciation à l’administration, celle-ci n’étant limitée que par l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (ATA/59/2004 du 20 janvier 2004 ; ATA/646/1997 du 23 octobre 1997 ; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 332-333 ; B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1991, p. 34-36, n° 160-169). Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi. Lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/253/1997 du 22 avril 1997).
c. Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des commissions consultatives, l'autorité de recours doit s'imposer une certaine retenue, fonction de son aptitude à trancher le litige (ATA/129/2003 du 11 mars 2003 ; T. TANQUEREL, La pesée des intérêts vue par le juge administratif in C. A. MORAND, La pesée globale des intérêts, Droit de l’environnement et aménagement du territoire, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1996, p. 201). Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/646/1997du 23 octobre 1997). S’agissant de la commission de recours en matière de constructions, celle-ci se compose de personnes ayant des compétences spéciales en matière de construction, d’urbanisme et d’hygiène publique (art. 143 al. 1 et 4 LCI). Formée pour partie de spécialistes, la commission peut ainsi exercer un contrôle plus technique que le Tribunal administratif (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/609/2004 du 5 août 2004).
d. Lorsque la commission de recours s'écarte des préavis, le Tribunal administratif peut revoir librement l'interprétation des notions juridiques indéterminées et contrôler sous l'angle de l'excès et de l'abus de pouvoir, l'exercice de la liberté d'appréciation (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/609/2004 du 5 août 2004 ; ATA/177/1998 du 31 mars 1998 ; ATA/255/1996 du 7 mai 1996).
Dans le cas d'espèce, la direction de l'aménagement du territoire a rendu un préavis favorable. Quant à la direction du patrimoine et des sites, au service des monuments et des sites et à la commission d'architecture, ils ont déclaré ne pas être concernés par le projet. De son côté, la commune a préavisé défavorablement la demande. Au vu des préavis divergents et du transport sur place effectué par le tribunal de céans, celui-ci jouit d'un large pouvoir d'appréciation.
Le préavis communal, selon lequel, de par sa taille, l'antenne troublerait la perception visuelle sur l'échappée du Nant-d'Avril, ne revêt qu'un caractère consultatif et ne lie pas l'autorité de décision (art. 3 al. 3 LCI). De plus, lors du transport sur place, la commune a expliqué s'opposer systématiquement à toute demande d'antenne sur son territoire. Le tribunal de céans, après avoir observé les lieux et au vu des éléments du dossier, relève que le site ne mérite pas une protection particulière. Ainsi, en s'écartant du préavis de la commune et en accordant l'autorisation sollicitée, le département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation.
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge conjointe et solidaire des recourants qui succombent (art. 87 LPA). Une indemnité de procédure du même montant sera allouée à Télé 2, à charge conjointe et solidaire des recourants.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 10 juillet 2007 par la commune de Meyrin et Monsieur Francis Minkoff contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 29 mai 2007 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge des recourants pris conjointement et solidairement un émolument de CHF 2'000.- ;
alloue une indemnité de procédure à Télé 2 de CHF 2'000.- à la charge des recourants pris conjointement et solidairement ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Christian Luscher, avocat des recourants, à Me Leila Roussianos, avocate de Télé 2, Télécommunication services SA, à la commission cantonale de recours en matière de constructions et au département des constructions et des technologies de l'information ainsi qu'à l'office fédéral de l'environnement.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :