POUVOIR JUDICIAIRE
A/3822/2006-DCTI ATA/595/2007
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 20 novembre 2007
dans la cause
COMMUNE DE COLLONGE-BELLERIVE représentée par Me François Membrez, avocat
et
Monsieur Roman BARES
Madame Irma CASCIOLI
Madame Jeannine DE SAUSSURE
Monsieur Omar DEIRI
Madame Marie-José EKSTRÖM
Madame Florence et Monsieur Michel FAVRE
Monsieur Pierre FAYOLLE
Madame Dany GERARD
Madame Sylvie HACCO GRIMBERG
Madame Zakia et Monsieur Jean HAJJAR
Madame Claire KELLER
Madame Bernadette et Monsieur Ernst KLOSSNER
Madame Catherine LUYET DEIRI
Madame Janine SCHAERLIG SANTINELLO
Madame Marie-Thérèse TROXLER GUYOT représentés par Me Pascal Aeby, avocat
contre
ORANGE COMMUNICATIONS S.A.
et
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION
et
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS
EN FAIT
L'installation projetée se composait de deux antennes fixées sur un mât, l’une à 17,20 m du sol (azimut 30°), l’autre à 14,20 m du sol (azimut 200°). Le mât d'une hauteur de 19 mètres, à son point d'ancrage, et d'un diamètre de 30 cm, devait être fixé contre le bâtiment existant. La puissance était de 3240W par antenne à 1800 Mhz. Orange serait le seul utilisateur des deux antennes, le mât ne permettant pas d'accueillir celles des deux autres opérateurs de téléphonie mobile intéressés qu'étaient Swisscom Mobile S. A. (ci-après : Swisscom) et TDC Switzerland S. A., connu sous le nom de Sunrise (ci-après : Sunrise).
Dans le cadre de l'instruction de la demande, le département a recueilli les préavis des services concernés, lesquels étaient soit favorables, soit sans observations. Celui de la commission d'architecture du 5 juin 2001 ne présentait pas d'objection dans la mesure où cette opération permettait de regrouper des éléments et installations techniques. Seule la commune de Collonge-Bellerive (ci-après : la commune) a émis un préavis défavorable.
Le département a traité la demande par voie de procédure accélérée (APA) et accordé l’autorisation sollicitée par décision du 26 juillet 2001, publiée dans la Feuille d’Avis Officielle (ci-après : FAO) le 3 août 2001. Sur recours des voisins auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : CCRC) puis auprès du Tribunal administratif, cette autorisation a été annulée, le tribunal de céans ayant considéré qu’une requête en procédure ordinaire aurait dû être déposée, car une dérogation quant à la nature des constructions dans la zone à bâtir considérée était nécessaire (ATA/40/2003 du 21 janvier 2003).
Suite à cet arrêt, Orange a déposé le 4 juillet 2003, auprès du département, une demande définitive en autorisation de construire (DD 98'617-1) portant sur le même objet, avec les caractéristiques précitées.
Alors que la demande précitée était soumise pour préavis aux commissions et services compétents, Orange, Swisscom et Sunrise ont déposé auprès du département une nouvelle demande définitive en autorisation de construire (DD 100'110) le 17 septembre 2005. Elle portait sur l'édification, toujours sur la même parcelle, d'un mât de 30 mètres regroupant les trois opérateurs. Le préavis négatif de la commission d'architecture a conduit le DCTI à refuser l'autorisation de construire pour ce nouveau projet par décision du 23 novembre 2005, en force.
Le département a donc persisté dans l’instruction du dossier DD 98'617-1 et a recueilli les préavis nécessaires.
a. La commune de Collonge-Bellerive a émis le 5 novembre 2003 un préavis défavorable. Elle s’est référée à celui qu’elle avait formulé le 13 février 2001 dans le cadre de l’APA 18’065 dans lequel elle faisait valoir qu'une dérogation avait déjà été admise en faveur d'Orange au 61 route d'Hermance sur la parcelle no 6376. En conséquence, une dérogation pour une antenne située au 58, route d'Hermance ne pouvait pas être accordée et elle était inacceptable d'un point de vue esthétique. De plus, d'autres sites (La Pallanterie, la Gabiule et Vésenaz centre) avaient été retenus d'entente avec les trois opérateurs précités.
b. Le 28 juillet 2003, l’aéroport international de Genève (ci-après : AIG) a émis un préavis favorable, l’installation projetée n’étant pas soumise à l’obligation d’annonce auprès de l’office fédéral de l’aviation civile, car elle se situait en dehors du plan des zones de sécurité de l’aéroport et que sa hauteur était par ailleurs inférieure à 60 mètres.
c. Le service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants a émis le 13 août 2003 un préavis favorable, après avoir décrit l’installation qui se composerait de deux antennes sur un mât situé contre un bâtiment des services électriques des SIG ayant les caractéristiques suivantes:
une antenne combinée GSM 1800/UMTS d’azimut 30°, à 17,40 m du sol ;
une antenne combinée GSM 1800/UMTS d’azimut 200°, à 14,40 m du sol.
La puissance par antenne était de 1280W pour le GSM 1800 et de 880W pour l’UMTS.
Vu la position des antennes au sommet du mât, il n’y avait pas de lieu accessible où la valeur limite serait dépassée. De plus, selon les immissions sur les bâtiments voisins et sur ceux qui pourraient être édifiés sur les parcelles voisines actuellement non bâties, la valeur limite de l’installation (ci-après : VLINST) était respectée.
L’installation projetée était conforme à l’ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI - RS 814.710) ainsi qu’au règlement sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 1999 (K 1 70.07).
d. La commission d’architecture a émis le 8 novembre 2005 un préavis favorable, revenant ainsi sur ses précédents préavis défavorables des 13 janvier 2004 et 2 décembre 2003.
En effet, après avoir émis ces deux préavis négatifs, elle s'était opposée au nouveau projet portant sur la construction d'un mât de 30 m de hauteur regroupant les trois opérateurs, ce qui avait provoqué le refus de cette dernière possibilité . En raison de la difficulté de trouver des solutions alternatives, la commission d'architecture avait changé d'avis et émis un préavis favorable quant à l'édification du mât de 19 m de hauteur, objet de la présente procédure.
Le 30 novembre 2005, le département a délivré l’autorisation sollicitée, qui a été publiée dans la FAO le 5 décembre 2005.
Par acte posté le 29 décembre 2005, Monsieur Roman Bares, Madame Irma Cascioli, Madame Jeannine De Saussure, Monsieur Omar Deiri, Madame Marie-José Ekström, Madame Florence et Monsieur Michel Favre, Monsieur Pierre Fayolle, Madame Dany Gérard, Madame Sylvie Hacco Grimberg, Madame Zakia et Monsieur Jean Hajjar, Madame Claire Keller, Madame Bernadette et Monsieur Ernst Klossner, Madame Catherine Luyet Deiri, Madame Janine Schaerlig Santinello et Madame Marie-Thérèse Troxler Guyot (ci-après : les consorts), ont recouru contre cette décision auprès de la CCRC.
Les ondes émises présentaient un danger concret pour leur santé. Dans l'examen de la pesée des intérêts pour l'octroi d'une dérogation quant à l'affectation de la zone, ces inconvénients graves devaient peser plus lourd que les autres considérations et conduire au rejet de la dérogation et, par conséquent, à l'annulation de l'autorisation. Les consorts fondaient leur argumentation sur des recherches en matière de nuisances causées par les installations de téléphonie mobile, effectuées en rapport avec des sites en France et en Espagne. Les consorts citaient divers documents scientifiques à propos de l'augmentation des risques de cancers en relation avec des installations de téléphonie mobile afin de remettre en question les préavis positifs délivrés par les autorités genevoises.
Enfin, ils invoquaient des questions esthétiques ayant trait à la hauteur de l'antenne et aux distances aux limites de propriété.
Par acte déposé le 4 janvier 2006, la commune de Collonge-Bellerive a également interjeté recours auprès de la CCRC à l'encontre de l'autorisation précitée en faisant valoir essentiellement le caractère inesthétique de l'installation.
Orange a conclu au rejet des recours en considérant que l'installation était conforme à la réglementation en vigueur.
A propos d'un photomontage produit par les parties, elle indiquait qu'il ne correspondait pas à l'installation projetée puisqu'il concernait une antenne d'une hauteur de 30 mètres et d'un diamètre de 1,20 m.
Au cours de l'audience de comparution personnelle des parties du 7 avril 2006, celles-ci ont également évoqué le projet de mât de téléphonie mobile du stade de la Californie, sis chemin de la Californie. Ce mât permettrait de regrouper les trois opérateurs et serait destiné uniquement aux habitations sises aux alentours à une distance de 400 à 500 m. L'antenne de la route d'Hermance, qui faisait l'objet du litige, était destinée à desservir la Pallanterie et Vésenaz. La couverture des deux antennes était donc différente.
La CCRC a procédé à un transport sur place en date du 16 juin 2006. Elle a constaté qu'à l'arrière du transformateur sur lequel devait être posée l'antenne à l'adresse 58 route d'Hermance se trouvait une nature abondante, des arbres d'une douzaine de mètres le séparant d'un terrain où se trouvait une maison d'habitation. Un peuplier d'une hauteur comprise entre 15 et 20 mètres était proche de la centrale des SIG. Depuis le jardin de M. Hajjar, sis chemin de Mancy 25c, on apercevait le transformateur depuis une trouée, la végétation étant abondante bien que plus basse.
Sunrise avait demandé à se greffer sur l'antenne litigieuse. Orange n'avait pas accepté la requête en raison de la procédure en cours.
Les conditions pour l’octroi d’une dérogation selon l’article 26 alinéa 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) étaient réalisées, dès lors que l’installation projetée respectait les conditions de l’ORNI, ainsi que cela résultait du préavis favorable du service compétent. Par ailleurs, la commission d’architecture avait en dernier lieu émis un préavis positif.
Les conditions de la délivrance de l’autorisation étant réunies, le département ne pouvait que rendre une décision positive, le regroupement évoqué par la commune de Collonge-Bellerive sur les mâts du stade de la Californie n’étant pas une circonstance de nature à différer la délivrance de l’autorisation requise d’une part, et les besoins en matière de couverture entre la route d’Hermance et le stade de la Californie étant différents, comme Orange l’avait fait valoir, d’autre part.
Quant à l’esthétique de l’installation, le DCTI avait suivi sur ce point également le préavis favorable de la commission d’architecture. La CCRC avait elle-même procédé à un transport sur place. Elle avait pu constater que l’installation prendrait place aux côtés d’une station électrique des SIG, située en bordure de la route cantonale, et que l’antenne serait peu visible à cause de la végétation, raison pour laquelle l’installation projetée ne causerait aucune nuisance sur le plan visuel. Par ailleurs, le grief relatif à l'esthétique de l'installation ne pouvait être valablement soulevé que par la commune, les personnes physiques n'ayant pas qualité pour le faire.
Quant au non respect des gabarits de hauteur et des distances aux limites de propriétés allégué par les consorts, il était inapplicable à une installation de ce type.
La recourante invoquait principalement la clause d’esthétique prévue par l’article 15 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Le préavis qu’elle avait émis à plusieurs reprises, avait toujours été négatif car l’impact de cette antenne à l’entrée du village, visible de toute personne entrant ou sortant de celui-ci, était malheureux. De plus, ce mât de 19 mètres se trouvait dans une zone résidentielle destinée aux villas. Compte tenu de sa hauteur, il ne s’intégrerait pas dans le site et compromettrait l’harmonie du paysage.
Les constatations de la CCRC, effectuées lors du transport sur place, selon lesquelles une abondante végétation constituerait un écran presque total, étaient erronées, car seul un peuplier d’une vingtaine de mètres environ se trouvait à proximité de l’actuelle station des SIG. L’implantation de ce mât aggraverait l’impact visuel de cette dernière. La hauteur de celui-ci serait d'ailleurs deux fois plus élevée que celle autorisée pour les constructions dans cette zone.
Enfin, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les autorités devaient s’efforcer de regrouper plusieurs réseaux indépendants, conformément aux principes de l’aménagement du territoire. Le département venait de refuser le regroupement de trois opérateurs sur une antenne de 30 mètres au chemin de la Californie. Le regroupement de trois opérateurs à la route d’Hermance sur cette antenne-ci ne devait pas davantage être admis.
Pour que cela soit possible, il devait exister un intérêt prépondérant à ce que la région concernée soit raccordée au réseau de téléphonie mobile.
A l’origine, la commune avait d’ailleurs proposé un autre emplacement pour l'installation litigieuse, de l’autre côté de la route d’Hermance, à proximité du cycle de Bois-Caran mais cet endroit n'avait pas été retenu. L’implantation de cette antenne, telle qu'elle était prévue, était contraire aux recommandations en matière de coordination entre aménagement du territoire et téléphonie mobile.
Ils ont réitéré leurs objections quant à l’octroi d’une dérogation, celle-ci n’étant pas justifiée par les circonstances. L’autorisation délivrée par le département à Orange à la route d’Hermance empêcherait les autres opérateurs de profiter de ce mât, au vu de sa taille, créant ainsi une dispersion et une prolifération inutile d'antennes. L’emplacement proposé par la commune au stade de la Californie était à quelques encablures du 58, de la route d’Hermance et permettrait de couvrir de manière optimale les utilisateurs de cette zone. Cette possibilité de regroupement des antennes au stade de la Californie rendait impossible l’octroi d’une dérogation fondée sur l’article 26 alinéa 1 LaLAT.
Enfin, l’implantation de cette antenne occasionnerait des inconvénients graves pour les voisins car de nombreuses études, notamment en Espagne et au Pays-Bas, démontraient que les normes fixées par l’ORNI n’étaient pas suffisantes.
La nécessité de deux antennes supplémentaires était contestable car la qualité du réseau d'Orange était excellente sur la commune de Collonge-Bellerive. L’intérêt d’Orange à l'améliorer n’était pas exceptionnel ni suffisamment important pour justifier que l’intérêt public au respect de l’affectation de la zone et à la protection de la santé publique soit éludé. Enfin, cette autorisation contrevenait à la clause d’esthétique.
Invités à se prononcer sur le recours interjeté par la commune, les consorts n'ont pas formulé d'observations dans leur courrier du 30 novembre 2006. En revanche ils ont sollicité une audience de comparution personnelle afin de permettre aux parties de s’exprimer "sur la coordination des sites et le regroupement d’antennes", conditions nécessaires à l’octroi d’une dérogation au sens de l’article 26 LaLAT. Ils ont également sollicité la jonction des causes.
Dans ses observations du 30 novembre 2006, Orange a conclu au rejet des deux recours. Comme le service compétent l’avait relevé, le projet était conforme à l’ORNI et au règlement cantonal. Quant à la coordination des installations de téléphonie mobile, elle ne résultait pas du droit fédéral. Le Tribunal fédéral avait au contraire rappelé qu’une concentration des antennes de téléphonie mobile n’était pas souhaitable, car elle risquait de conduire à une augmentation de la charge de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des valeurs limites d’immissions fixées par l’ORNI (arrêt du Tribunal fédéral 1A.162/2004 consid. 4 du 3 mai 2005).
Par ailleurs, la délivrance de l’autorisation respectait les préavis favorables de la commission d’architecture et du service compétent. Contrairement aux allégués des consorts, le projet n’entraînerait pas d’inconvénients graves pour le voisinage.
La décision attaquée ne violait ni l’article 26 LaLAT, ni l’article 15 LCI ou encore l’ORNI.
Par plis des 17 janvier et 6 février 2007, le juge délégué a requis du département la production de certains documents relatifs à l’APA n°18'065, comme les préavis délivrés par les autorités compétentes, ainsi que la demande d'autorisation déposée à l'époque par Orange.
Le département a transmis les documents requis par courriers des 25 janvier et 13 février 2007.
Un transport sur place en présence de toutes les parties a eu lieu le 15 juin 2007.
Le juge délégué s'est rendu sur la parcelle de Mmes Hacco Grimberg et Gérard, jouxtant la parcelle en cause. En raison de l'état de la végétation, l'antenne dépasserait de 3 à 4 mètres au plus les arbres situés alentours qui étaient tous des feuillus. Seul un peuplier se trouvant à proximité était d'une hauteur supérieure à vingt mètres. De cette parcelle, l'antenne serait visible en totalité.
Les parties se sont ensuite transportées sur les parcelles de M. Hajjar et de Mme Schaerlig, situées quelques mètres au-dessus des parcelles précitées. L'intégralité de l'antenne était visible depuis la parcelle de Mme Schaerlig. Enfin, les parties se sont rendues sur les parcelles sises de l'autre côté de la route d'Hermance, exactement en face du bâtiment des SIG. De là également, l'antenne serait soit visible en totalité soit pour partie, au-dessus du bâtiment des SIG, dont la tourelle mesure quelques 9 mètres de haut.
L'antenne serait également visible en empruntant la route d'Hermance, tant en circulant en direction de Genève qu'en venant de Genève en direction de Collonge-Bellerive.
Le représentant d'Orange a précisé que l'implantation de cette antenne était nécessaire tant pour la téléphonie mobile que pour le développement de nouvelles technologies, telle que UMTS.
Le représentant de la commune a indiqué que, dans sa séance du 7 juin 2007, le conseil administratif avait renoncé à mettre à disposition d'opérateurs de téléphonie mobile les mâts du stade de la Californie, de sorte que cette solution alternative n'était plus d'actualité.
La commission d'architecture avait opéré un revirement pour préaviser favorablement l'antenne de 19 mètres à l'emplacement querellé, car il était apparu qu'une concentration de plusieurs opérateurs sur une antenne de 30 mètres n'était pas souhaitable. L'emplacement envisagé était apparu comme le moins dommageable.
En conclusion, l'un des consorts, M. Favre, a déclaré que si les autorités avaient estimé qu'il n'était pas souhaitable qu'une antenne de téléphonie mobile soit posée à proximité d'un cycle, les propriétaires des parcelles concernées par cette nouvelle implantation méritaient la même protection que celle accordée aux collégiens.
Par pli du 11 juillet 2007, la commune a fait parvenir au tribunal de céans copie du procès-verbal de la séance du conseil administratif du 7 juin 2007, dont ressortaient les éléments précités, indiqués lors du transport sur place ainsi que le fait que pour le futur les petits dispositifs seraient préférés au vu de leur moindre puissance d'émission.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Lorsque différentes affaires se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune, l'autorité peut d'office les joindre en une même procédure (art. 70 al. 1 LPA). Tant les consorts que la commune ont recouru à l'encontre de la décision de la CCRC du 1er septembre 2006. Celle-ci concerne une seule autorisation de construire relative à un mât de téléphonie mobile. S'agissant d'une cause juridique commune, le tribunal de céans joindra donc les deux causes en une procédure unique, sous le numéro de cause A/3822/2006.
La commune a qualité pour recourir en application de l'article 145 alinéa 2 LCI, l'installation projetée se trouvant sur son territoire. Parmi les consorts, certains, tels Mmes Hacco Grimberg et Gérard ainsi que Mme et M. Hajjar sont voisins immédiats de l'installation. D'autres habitent de toute manière dans le périmètre défini par la distance maximale de 542 m ressortant de la fiche de données spécifiques au site du 20 juin 2003. La qualité pour recourir de la plupart d'entre eux doit ainsi être admise. Elle souffre de demeurer indécise pour ceux qui sont le plus éloignés de l'installation prévue
Dans son premier arrêt concernant l'édification de l'antenne de téléphonie mobile faisant l'objet de la présente procédure, le Tribunal administratif a rappelé que, selon l'article 19 alinéa 3 LaLAT, la 5ème zone est une zone résidentielle destinée aux villas. L'installation précitée n'étant pas une villa, son édification présupposait l'octroi d'une dérogation au sens de l'article 26 alinéa 1 LaLAT (ATA/40/2003 du 21 janvier 2003 consid. 4 et 5). Tant les consorts que la commune considèrent que les conditions posées à l'octroi d'une dérogation par l'article précité ne sont pas remplies.
a. Selon l'article 26 alinéa 1 LaLAT, lorsque les circonstances le justifient et s'il n'en résulte pas d'inconvénients graves pour le voisinage, le département peut déroger aux dispositions des articles 18 à 19 quant à la nature des constructions.
b. La notion de circonstances particulières au sens de l'article 26 alinéa 1 LaLAT est un concept juridique indéterminé laissant une certaine latitude à l'autorité administrative. Une dérogation ne peut être ni accordée, ni refusée de manière arbitraire (SJ 1987 397-398; ATA/377/2002 du 25 juin 2002 ; ATA/255/1997 du 22 avril 1997 consid. 7b et les références citées). Tel est le cas lorsque la décision repose sur une appréciation insoutenable des circonstances et inconciliable avec les règles du droit et de l'équité et qu'elle se fonde sur des éléments dépourvus de pertinence ou néglige des facteurs décisifs (ATA/554/2006 du 17 octobre 2006 ; ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/377/2002 du 25 juin 2002 ; ATA/439/1996 du 27 août 1996).
c. Les autorités de recours doivent examiner avec retenue les décisions par lesquelles l'administration accorde ou refuse une dérogation. L'intervention des autorités de recours n'est admissible que dans les cas où le département s'est laissé guider par des considérations non fondées objectivement, étrangères au but prévu par la loi ou en contradiction avec elle (ATA A. et consorts du 31 août 1988 et la jurisprudence citée). Les autorités de recours sont toutefois tenues de contrôler si une situation exceptionnelle, de nature à entraîner une dérogation, est réalisée ou non (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/377/2002 du 25 juin 2002 consid. 7).
d. Conformément aux principes rappelés ci-dessus, le juge doit vérifier si l'administration n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Le principe de proportionnalité prend une place majeure. Or, il impose une pesée des intérêts (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; T. TANQUEREL, La pesée des intérêts vue par le juge administratif in : La pesée globale des intérêts, Droit de l'environnement et de l'aménagement du territoire, 1996, pp. 189 et ss, notamment 192/193).
e. Dans l'appréciation des circonstances justifiant une dérogation, l'autorité doit prendre en considération le caractère ou l'évolution d'un quartier, le genre et la destination du projet qui, sans être immédiatement compatibles avec les normes de la zone, se révèlent admissibles compte tenu des circonstances (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006).
f. Par nature, une installation de téléphonie mobile relève de l'infrastructure, au même titre qu'un mât d'éclairage, un transformateur électrique, une conduite de transport de fluides, etc. Elle est donc admissible, s'agissant de sa destination, dans n'importe quelle zone constructible, donc également dans la zone villa (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.280/2004 du 27 octobre 2005, consid. 3.7.1.).
g. L'argument selon lequel il aurait fallu se livrer à une planification des antennes et évaluer les besoins en couverture du secteur méconnaît le principe posé par le droit fédéral et la jurisprudence du Tribunal Fédéral selon lequel, dans la zone à bâtir, il incombe à l'opérateur seul, de choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile. Le droit fédéral n'impose aucune obligation de coordination entre les opérateurs. Il s'ensuit que l'opérateur a droit à l'octroi d'une autorisation de construire lorsque l'installation est conforme à la zone et respecte les exigences légales et réglementaires (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4).
Pour le surplus, il ressort du procès-verbal de la séance du conseil administratif de la commune de Collonge-Bellerive du 7 juin 2007 que la mise à disposition des opérateurs de téléphonie mobile des mâts du stade de la Californie n'est plus d'actualité. Au vu de l'instruction de la cause, il apparaît que l'installation d'une antenne de téléphonie mobile à l'endroit choisi par Orange réponde à l'intérêt public d'établir un réseau de communication adéquat. L'appréciation du département n'apparaît ni guidée par des considérations non fondées objectivement, ni étrangère au but poursuivi par la loi. La dérogation est donc justifiée par les circonstances et conforme à la jurisprudence du Tribunal administratif en matière d'implantation d'antennes de téléphonie mobile en 5ème zone de construction (ATA/243/2006 du 2 mai 2006, consid 7c in fine).
Reste encore à déterminer si l'octroi de la dérogation est propre à occasionner au voisinage des inconvénients graves au sens de l'article 26 alinéa 1er LaLAT.
Les consorts invoquent essentiellement des dangers pour la santé, liés aux rayonnements non ionisants, en se fondant notamment sur des études effectuées à l'étranger. Ce faisant, ils ne contestent pas la conformité de l'installation projetée à l'ORNI ni le préavis favorable délivré par le service compétent, mais remettent en question le bien fondé de l'ordonnance elle-même ainsi que les valeurs limites qu'elle fixe.
a. L'ORNI a pour but de protéger l’homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (art. 1er ORNI). Elle régit la limitation des émissions des champs électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), la détermination et l’évaluation des immissions de rayonnement, ainsi que les exigences posées à la définition des zones à bâtir (art. 2 ORNI).
La valeur limite de l’installation est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI). S’agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fils, la valeur limite de l’installation pour la valeur efficace de l’intensité de champ électrique est de 4.0 volts/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 900 MHz environ, 6.0 volts/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 1800 MHz environ ou dans une gamme de fréquence plus élevée et 5.0 volts/m pour les installations qui émettent à la fois dans la gamme de fréquence selon la lettre a et dans la gamme de fréquence selon la lettre b (Chiffre 64 Annexe I ORNI).
Les valeurs limites d’immissions au sens de l’annexe II doivent être respectées partout où des gens peuvent séjourner (art. 13 al. 1er ORNI).
b. Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur la question de l’implantation d’un pylône d’antenne de téléphonie mobile (ATF 129 II 420 ; ATF 126 II 399 = JdT 2001 I 704).
Le concept de l’ORNI se fonde sur l’état actuel, encore lacunaire, des connaissances relatives à l’effet des rayonnements non ionisants sur la santé humaine. Seuls les effets thermiques paraissent être scientifiquement établis ; en revanche, il n’existe nulle connaissance scientifique confirmée – mais uniquement certaines expériences dans des cas concrets en ce qui concerne les effets non thermiques (biologiques). La protection contre les effets thermiques est assurée par les valeurs limites d’immissions, fixées à l’annexe II ORNI. Ces valeurs ont été reprises de celles fixées par la Commission internationale de protection contre les radiations non ionisantes (CIPRNI). En édictant l’ordonnance, le Conseil fédéral s’est aperçu que reprendre purement et simplement les valeurs limites de la CIPRNI, aurait pour conséquence que la protection contre les rayonnements non ionisants pouvait être lacunaire en ce qui concernait les effets non thermiques. C’est pourquoi, il a de surcroît édicté des valeurs limites d’émissions préventives, fixées à l’article 4 ORNI. Avec ces limitations supplémentaires, l’ORNI tient compte du principe de prévention, ancré aux articles 1er alinéa 2 et 11 alinéa 2 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) (ibidem, consid. 3b. p. 402).
L’ORNI règle exhaustivement la limitation préventive des émissions ; les autorités d’exécution ne peuvent exiger des limitations encore plus restrictives pour un cas particulier en se fondant sur l’article 12 alinéa 2 LPE (ibidem, consid. 3c p. 403).
L’ORNI a considéré l’éventualité des effets non thermiques du rayonnement non ionisant au travers des valeurs limites de l’installation (ibidem, consid. 3d p. 404).
Il n’y a pas lieu de prendre en considération les effets non thermiques lors de la fixation des valeurs limites d’immissions, d’une part car l’état actuel des connaissances ne permet pas de délimiter les atteintes nuisibles des atteintes insignifiantes et, d’autre part, parce que la marge de manœuvre est suffisamment grande pour en tenir compte en lien avec la limitation préventive des émissions sur la base de l’article 11 alinéa 2 LPE. Le concept de l’ORNI est conforme au droit fédéral (ibidem, consid. 4b p. 405).
On ne saurait déduire de l’article 11 alinéa 2 LPE que les personnes touchées par l’installation n’auraient par principe pas à tolérer d’atteinte. La prévention n’a pas forcément pour effet de supprimer les atteintes, mais sert avant tout à les limiter plus fortement dans le cas où les valeurs limites d’immissions sont respectées (cf. ATF 124 II 517 consid. 4a p. 520 = JdT 1999 I 568). Les valeurs limites de l’installation prévues par le droit fédéral sont sensiblement plus basses que les valeurs limites d’immissions (ibidem, consid. 4c p. 406).
c. Dans une jurisprudence plus récente qui reprend les principes rappelés ci-dessus, le Tribunal fédéral a jugé qu'il incombait en priorité aux autorités fédérales de suivre l'état de la science et d'adapter en conséquence les valeurs limites d'immissions (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 3.2 in fine). Dans l'intervalle, le Tribunal fédéral ne saurait suspendre l'octroi du permis de construire jusqu'à la publication des résultats de cette évaluation ou imposer d'office une limitation plus sévère des immissions en application du principe de prévention (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.162/2004 précité, consid. 3.2).
Au vu des jurisprudences précitées il n'y a pas de raison de s'écarter du préavis favorable émis par le service compétent, soit le service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants. C'est ainsi à juste titre que le département a considéré que l'installation n'occasionnait pas d'inconvénients graves pour le voisinage et a accordé la dérogation.
Tant la commune que les consorts invoquent par ailleurs l'article 15 alinéas 1 et 2 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) en faisant valoir que l'installation prévue est inesthétique et qu'il n'y avait pas lieu d'accorder d'autorisation de construire.
Se fondant sur une jurisprudence du Tribunal fédéral, la CCRC a jugé que les consorts, personnes physiques, ne pouvaient invoquer le caractère inesthétique de l'installation puisque l'article 15 LCI tendait principalement à la protection des intérêts de la collectivité et n'avait pas de fonction de protection pour les voisins, à l'instar de la disposition de droit cantonal zurichois examinée dans la jurisprudence précitée (ATF 118 Ia 232 consid. 1b p.235/JdT 1994 I 511, consid 1b p. 512).
Ce faisant, la CCRC a perdu de vue que la qualité pour recourir était définie de manière plus restrictive dans le cadre de l'ancien recours de droit public fédéral qu'en droit cantonal genevois. En effet, selon l'article 88 de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ - RS 173.110, abrogée depuis le 1er janvier 2007 par la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 LTF - RS 173.110) ainsi que la jurisprudence rendue à ce sujet, le recours de droit public n'était ouvert qu'à la personne qui était atteinte par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés, le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou visant à préserver de simples intérêts de fait étant irrecevable (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.247/2003 du 30 juillet 2003 consid. 1).
En revanche, selon la jurisprudence constante rendue par le Tribunal administratif en rapport avec l'article 60 let b LPA et la qualité pour recourir des voisins, seuls ceux dont les intérêts sont lésés de façon directe et spéciale ont l’intérêt particulier requis. Cette lésion directe et spéciale suppose qu’il existe une communauté de faits entre les intérêts du destinataire de la décision et ceux des tiers. Les voisins peuvent ainsi recourir en invoquant des règles qui ne leur donnent aucun droit et qui ne sont pas directement destinées à protéger leurs intérêts (ATF 110 Ib 398 consid. 1b p. 400 ; ATA/214/2007 du 8 mai 2007 consid. 3e ; ATA/101/2006 du 7 mars 2006 ; ATA/653/2002 du 5 novembre 2002 ; ATA/35/2002 du 15 janvier 2002 et les références citées). Un simple intérêt de fait suffit (ATA/21/2006 du 17 janvier 2006 consid 4a).
En conséquence, des voisins à l'instar des consorts, peuvent valablement invoquer l'article 15 LCI devant le Tribunal administratif (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 consid. 10 en matière de téléphonie mobile) alors qu'ils ne pouvaient pas s'en prévaloir devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit public.
Au vu de ce qui précède, l'article 15 LCI peut être invoqué tant par la commune que par les consorts.
b. Cette disposition légale renferme une clause d’esthétique, qui constitue une notion juridique indéterminée, laissant un certain pouvoir d’appréciation à l’administration, celle-ci n’étant limitée que par l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (ATA/59/2004 du 20 janvier 2004 ; ATA/646/1997 du 23 octobre 1997 ; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 332-333 ; B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1991, p. 34-36, n° 160-169). Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi. Lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/253/1997 du 22 avril 1997).
c. Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des commissions consultatives, l'autorité de recours doit s'imposer une certaine retenue, fonction de son aptitude à trancher le litige (ATA/129/2003 du 11 mars 2003 ; T. TANQUEREL, La pesée des intérêts vue par le juge administratif in C. A. MORAND, La pesée globale des intérêts, Droit de l’environnement et aménagement du territoire, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1996, p. 201). Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/646/1997du 23 octobre 1997). S’agissant de la commission de recours en matière de constructions, celle-ci se compose de personnes ayant des compétences spéciales en matière de construction, d’urbanisme et d’hygiène publique (art. 143 al. 1 et 4 LCI). Formée pour partie de spécialistes, la commission peut ainsi exercer un contrôle plus technique que le Tribunal administratif (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/609/2004 du 5 août 2004 consid. 5b).
d. Lorsque la commission de recours s'écarte des préavis, le Tribunal administratif peut revoir librement l'interprétation des notions juridiques indéterminées et contrôler sous l'angle de l'excès et de l'abus de pouvoir, l'exercice de la liberté d'appréciation (ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 ; ATA/609/2004 du 5 août 2004 ; ATA/177/1998 du 31 mars 1998 ; ATA/255/1996 du 7 mai 1996).
En l'espèce, la commission d'architecture, composée de spécialistes, a d'abord préconisé le regroupement d'antennes (préavis négatif du 13 janvier 2004). Puis, confrontée à un projet concret de regroupement d'antennes sur un mât de 30 mètres sur le même emplacement, elle a rendu un préavis négatif, jugeant en définitive préférable l'édification d'une installation moins haute, ce qui l'a conduite à émettre un préavis favorable en date du 8 novembre 2005. L'un de ses représentants, entendu au cours du transport sur place effectué par le tribunal de céans, a expliqué ces revirements par le fait que l'emplacement choisi apparaissait comme le moins dommageable.
La CCRC, composée elle aussi de spécialistes, a constaté sur place que l'installation prenait place au côté d'un bâtiment qui était une station électrique des SIG, situé en bordure de la route cantonale, et que l'antenne était très peu perceptible en raison de la végétation, ne causant ainsi aucune nuisance sur le plan visuel.
Le tribunal de céans a pu se rendre compte sur place que l'antenne serait visible en partie ou en totalité tant depuis la route que depuis les parcelles de certains consorts, seul un peuplier se trouvant à proximité ayant une hauteur supérieure à 20 mètres. Cependant, les feuillus situés alentours masqueraient en partie l'installation dont l'impact était également atténué par le fait qu'elle prendrait place à côté d'un bâtiment technique déjà existant, quoique nettement plus bas.
Certes, le préavis de la commune était négatif. Cependant celui-ci n'ayant qu'un caractère consultatif, il ne lie pas l'autorité de décision (art. 3 al. 3 LCI). De plus, le 7 juin 2007, le nouveau conseil administratif de la commune a marqué une nette préférence pour les petits dispositifs vu leur moindre puissance d'émission et a renoncé à mettre à disposition des opérateurs les mâts du stade de la Californie sis près de la Pallanterie. Il apparaît ainsi que la commune s'est résignée à une certaine "prolifération " d'antennes sur son territoire et qu'il lui est difficile de proposer des endroits de substitution pour l'emplacement de celles-ci.
Quant au respect des gabarits, le Tribunal fédéral a considéré qu'une antenne de téléphonie mobile composée de trois mâts n'a pas la qualité de construction indépendante. En conséquence, elle ne doit pas respecter les normes de construction comme la hauteur du gabarit d'un immeuble (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.18/2004 du 15 mars 2005, consid. 6.1 ; ATA/554/2006 du 17 octobre 2006 consid. 4b). Ce raisonnement s'applique à fortiori pour une antenne composée d'un seul mât.
Au vu des considération qui précèdent, le département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en accordant l'autorisation requise et la CCRC n'a pas erré en confirmant l'octroi de ladite autorisation.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
préalablement :
ordonne la jonction des causes n° A/3822/2006 et n° A/3842/2006 sous le n° A/3822/2006 ;
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 20 octobre 2006 par la commune de Collonge-Bellerive ainsi que le recours interjeté le 23 octobre 2006 par Monsieur Roman Bares, Madame Irma Cascioli, Madame Jeannine De Saussure, Monsieur Omar Deiri, Madame Marie-José Ekström, Madame Florence et Monsieur Michel Favre, Monsieur Pierre Fayolle, Madame Dany Gérard, Madame Sylvie Hacco Grimberg, Madame Zakia et Monsieur Jean Hajjar, Madame Claire Keller, Madame Bernadette et Monsieur Ernst Klossner, Madame Catherine Luyet Deiri, Madame Janine Schaerlig Santinello, Madame Marie-Thérèse Troxler Guyot contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 1er septembre 2006 ;
au fond :
les rejette ;
met à la charge de la commune de Collonge-Bellerive et de M. Roman Bares et consorts, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 4'000.-, comprenant les frais de transport sur place, à hauteur de CHF 25.- ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me François Membrez, avocat de la commune de Collonge-Bellerive, à Me Pascal Aeby, avocat des consorts, à Orange Communications S.A., au département des constructions et des technologie de l'information, à la commission cantonale de recours en matière de constructions ainsi qu’à l'office fédéral de l'environnement.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, juges, M. Torello, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. a. i. :
P. Pensa
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :