POUVOIR JUDICIAIRE
A/2200/2004-IEA ATA/359/2007
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 31 juillet 2007
dans la cause
Messieurs Jean-Pierre et Oscar CHERBUIN représentés par Me Vincent Spira, avocat
contre
SERVICE DE L'AGRICULTURE
EN FAIT
Messieurs Jean-Pierre et Oscar Cherbuin sont copropriétaires des parcelles nos 2158, 2673 et 2693 de la commune de Russin. Cette dernière parcelle, d’une surface totale de 10'856 m2 fait l’objet d’un bail à ferme conclu avec Monsieur Eric Porchet, exploitant agricole.
Le 24 février 2003, MM. Cherbuin, indiquant agir d’entente avec M. Porchet, ont requis du service de l’agriculture (ci-après : le service) une subvention pour l’arrachage définitif de la vigne se trouvant sur 54 ares de la parcelle n° 2693. En fait, ils avaient déjà arraché la vigne sur cette surface à la fin de la récolte 2002.
Si elle leur était accordée, la subvention requise leur permettrait de financer la reconstitution de la vigne en 2005 et 2010 sur les deux autres parcelles précitées, ce qu'ils n'avaient en l'état pas les moyens de faire.
b. Entendu le 2 juillet 2003, M. Porchet a confirmé que la pente et l’exposition de cette parcelle étaient excellentes et que le haut de celle-ci ne pouvait être considéré comme peu propice à la culture de la vigne.
c. A leur demande, MM. Cherbuin ont été auditionnés le 1er octobre 2003.
Ils ont indiqué avoir hérité de cette parcelle en 2000. Depuis trois ans, le fermier ne payait pas le fermage car, selon lui, les rendements obtenus sur cette surface étaient très faibles en raison des problèmes liés au gel et à l’âge de la vigne. De plus, le terrain était instable. Leur requête portait sur 44 ares plantés en Gamay et sur 10 ares, plantés en Chasselas.
MM. Cherbuin priaient le service de reconsidérer sa position.
Le service a sollicité, le 28 novembre 2003, l’avis du service de géologie. Le 8 décembre 2003, ce dernier a confirmé que la parcelle no 2693 était répertoriée sur la carte des zones instables du canton, réactualisée en 2001. Ce secteur appartenait aux zones en glissement superficiel peu actif, ce qui signifiait que les mouvements potentiels n’impliquaient pas les terrains situés à une profondeur supérieure à deux mètres, qu’ils n’excédaient pas cinq centimètres par an et qu’aucun dérangement actif, tel que niches d’arrachement, coulées boueuses etc. n’était visible. En l’état, des aménagements particuliers n’étaient pas nécessaires pour assurer la stabilité immédiate de cette parcelle. Une grande partie des zones viticoles de cette région appartenait d’ailleurs elles aussi à cette même catégorie de zones instables. Si la pente de cette parcelle était effectivement assez raide, d’autres parcelles viticoles de ce secteur présentaient les mêmes caractéristiques au niveau du sous-sol et du potentiel d’instabilité. En règle générale, des mesures constructives adéquates ou un drainage efficace permettait d’éviter une accentuation du degré d’instabilité. Etait jointe une carte des zones instables.
Par décision du 1er octobre 2004, le service a octroyé à MM. Cherbuin une contribution au titre d’arrachage volontaire définitif, mais uniquement pour une surface de 11 ares, située sur le bas de cette parcelle moins escarpée et davantage exposée au gel. Il s’agissait du secteur B sur le plan produit par le service.
La requête était rejetée pour le solde, soit 29 ares, délimités en un secteur A sur le plan produit par le service.
Contrairement aux allégués du service, ils n’avaient jamais considéré leur parcelle no 2693 comme propice à la culture de la vigne même s’ils avaient toujours admis que la pente et l’orientation de celle-ci étaient bonnes. Ils avaient en effet invoqué le caractère instable du terrain, le fait qu'il était gélif, que des dégâts étaient produits par la faune locale et que les conditions d'exploitation étaient rendues difficiles en raison de la forte pente et des problèmes d'érosion de surface. Ils contestaient le préavis de la commission, de même que l’avis du service de géologie, car tous deux méconnaissaient et banalisaient le fait que cette parcelle était en zone instable, dite en solifluxion. Ils concluaient derechef à l’octroi d’une contribution pour l’arrachage définitif des vignes sur les parties A et B de la parcelle no 2693, soit pour un total de 40 ares, en vertu de la loi ouvrant un crédit d'investissement et un crédit de fonctionnement au titre de mesures d'urgence en faveur de l'agriculture du 27 juin 2002 (loi sur les mesures d'urgence en faveur de l'agriculture - M 2 36) et de son règlement d'application du 30 octobre 2002 (règlement sur les mesures d'urgence en faveur de l'agriculture -M 2 36.01).
Le service de géologie s'était fondé sur une carte des zones instables récemment actualisée. Aucun aménagement particulier n'était en l'état nécessaire pour assurer la stabilité de la parcelle en cause.
Retenir le seul critère de l'instabilité comme motif suffisant pour l'octroi d'une prime à l'arrachage reviendrait à permettre à une grande partie des vignes du territoire cantonal de bénéficier de telles primes, notamment dans les communes de Dardagny et Russin. Ainsi qu'il ressortait de la carte des zones instables du canton, de nombreuses surfaces incluses en zone de glissement superficiel correspondaient à une portion du cadastre viticole. Cela découlait du fait qu'en matière viticole, la pente influait sur le rayonnement ainsi que sur la quantité de chaleur reçus par le sol. En effet, une pente prononcée avait une influence positive sur la qualité du raisin, même s'il était vrai qu'une forte inclinaison présentait le risque éventuel d'instabilité d'un terrain.
La qualité viticole de la parcelle n’était nullement contestable puisque cette dernière était intégralement englobée dans le cadastre de l’AOC Premier cru « Côtes de Russin ». A ce sujet, l'article 41 du règlement sur les vins genevois du 28 juin 2000 (M 2 50.04) stipulait expressément qu'en vue de l'obtention d'une AOC Premier cru, le sol devait être favorable à la culture de la vigne, l'alinéa 6 ajoutant que pour une désignation "côte", le vignoble devait présenter une pente moyenne minimale de 10%.
De surcroit, conformément au droit fédéral, seules pouvaient être incluses dans le cadastre viticole les parcelles en pente.
Enfin, les recourants avaient reconnu le 1er octobre 2003 qu’ils avaient décidé de sacrifier une partie de cette parcelle afin de bénéficier d’une prime destinée à la reconstitution d’autres vignes dont ils étaient propriétaires.
Le juge délégué a constaté que sur la partie située dans le bas de la parcelle n° 2693, en dessous du chemin la traversant, la vigne avait été arrachée.
Selon les recourants, l’investissement nécessaire, préconisé par le géologue cantonal pour pallier le problème de solifluxion, s’élèverait à quelque CHF 100'000.-. Il ne serait pas rentable et renchérirait considérablement l’exploitation de cette vigne alors même que suite à l’ouverture des marchés, le prix du vin blanc avait fortement baissé. Aucun des viticulteurs auxquels cette parcelle avait été offerte n’avait souhaité l'acquérir.
Le service intimé a campé sur sa position.
Les recourants ont souligné que s’ils ne percevaient pas la contribution qu’ils sollicitaient pour les secteurs A et B, ils n’auraient pas les moyens d’effectuer l’investissement nécessaire pour les autres parcelles.
En remontant vers Russin, le juge délégué a pu constater que le terrain d’autres parcelles viticoles appartenant à des tiers glissait, raison pour laquelle certains d’entre eux avaient placé des traverses pour retenir la terre.
Par décision du 29 novembre 2005, le Tribunal administratif a confié à Monsieur Stéphane Burgos, professeur à l'école d'ingénieurs de Changins, et Monsieur François Murisier, chef de la section viticulture et œnologie de la station fédérale de Pully, une expertise aux fins de déterminer si le secteur A de la parcelle no 2693 présentait actuellement un phénomène de solifluxion ou s'il risquait d'en présenter un dans un proche avenir. En cas de réponse affirmative, ce phénomène pouvait-il avoir une incidence sur l'exploitation ou sur la rentabilité de la vigne qui serait plantée sur ledit terrain. Enfin, l'expertise devait déterminer si le secteur A de la parcelle considérée était ou non propice à la culture de la vigne (ATA/805/2005).
En date du 29 novembre 2006, M. Burgos a rendu un rapport d'expertise duquel il ressort notamment ce qui suit :
A l'instar de nombreux sols genevois, le sol examiné présentait un déficit hydrique hérité des conditions extrêmes de 2003. La pente favorisait le ruissellement de l'eau et empêchait que toutes les pluies ne s'infiltrent dans le sol. La vigne ayant été arrachée sur cette parcelle, il était difficile de déterminer la profondeur et le taux de colonisation des racines. Le sol possédait une réserve utile potentielle importante. Ainsi, la vigne ne devrait en général pas souffrir de sécheresse sur cette parcelle. Un risque accru de glissement superficiel de terrain consécutif à une humidité excessive n'apparaissait pas.
La parcelle n° 2693 ne semblait pas présenter actuellement un phénomène de solifluxion.
Le risque qu’un tel phénomène survienne à l’avenir n’était pas exclu. L’expert ne disposait toutefois pas d’éléments suffisants pour affirmer ou infirmer cette hypothèse. Ce genre de phénomène était imprévisible et dépendait de nombreux facteurs, en particulier des précipitations. Le service de géologie avait indiqué que ces coteaux pouvaient présenter des mouvements de solifluxion lents, superficiels et peu actifs. Seule une étude biologique de profondeur comportant une analyse des écoulements d’eau pourrait apporter d’autres éléments de réponse. Un suivi du régime hydrique annuel sur plusieurs années était nécessaire pour estimer le risque réel.
Il était évident que si le sol glissait, l’exploitation et la rentabilité de la vigne seraient compromises et nécessiteraient des travaux de remise en culture.
La parcelle ne présentait pas de problème majeur pour la croissance de la vigne. Une réserve pouvait être émise pour le tiers inférieur de la parcelle en raison de la présence d’arbres limitant l’ensoleillement et augmentant le risque de gel potentiel.
Invité à se prononcer sur le rapport d’expertise, l’intimé a déclaré maintenir intégralement ses conclusions. Le 8 janvier 2007, les recourants ont sollicité l’audition de M. Burgos afin de lui poser des questions complémentaires.
Entendu le 9 février 2007, l'expert a indiqué avoir attendu la fin de l’été 2006 pour effectuer sa mission, car c’était la période durant laquelle on voyait le mieux s’il y avait des traces d’humidité dans un tel sol. Il avait procédé à plusieurs sondages, puis à un profil de sol à 1,40 m de profondeur, cette analyse étant déterminante. Jusqu’à cette profondeur, il avait noté la présence de racines de vigne.
Il n’avait pas pris contact avec les propriétaires de parcelles voisines car il ne fallait pas extrapoler les éléments d’une parcelle à une autre. Il avait interrogé M. Porchet, lequel lui avait indiqué qu’il n’y avait pas de résurgence d’eau. On ne trouvait pas davantage de prêle, plante indiquant les excès d’eau. Selon M. Porchet, il n’y avait pas de facteur limitant la croissance de la vigne. Quant à l'expert, il ne constatait pas de problème pour le développement de la vigne au niveau végétal et non au niveau économique, ce dernier n’étant pas de son ressort. Il avait constaté la présence de racines à 1,40 mètre de profondeur. L’expert a encore précisé que le dernier paragraphe de son rapport du 29 novembre 2006 se référait au bas de la parcelle prise dans son ensemble, ce qui correspondait au secteur B.
Le 20 février 2007, le service intimé a déclaré ne pas souhaiter poser de questions complémentaires à l’expert. Quant aux recourants, ils ont déposé le 28 février 2007 une série de questions concernant la solifluxion ainsi que l’aspect gélif du secteur A de la parcelle considérée.
En date du 30 avril 2007, M. Burgos a produit un rapport complémentaire duquel il ressort en particulier les éléments suivants :
Il n’y avait pas de contradiction entre son affirmation selon laquelle la parcelle ne présentait pas, actuellement, de phénomène de solifluxion et le fait que le service cantonal de géologie l'avait classée en zone instable et à côté d'une zone de glissement profond. Les cartes du service de géologie ne différenciaient pas les zones présentant des mouvements de sols visibles des zones à risque. Il fallait en effet distinguer le risque et l'observation sur le terrain.
Les terrains présentant une pente de 45 % étaient évidemment plus sensibles au glissement. D'un point de vue hydrique, la réserve utile du sol était réduite par la présence d'un taux de cailloux moyen qui, sinon, serait excessive. Il convenait de différencier une réserve utile importante en relation avec la croissance de la vigne, des signes d’hydromorphie traduisant un comportement hydrique particulier du sol. La présence d’une nappe d’eau temporaire en profondeur pouvait fragiliser les couches profondes du sol et augmenter le risque de glissement de terrain. Or, il n’y avait pas de signes importants d’excès d’eau dans le profil observé. Une réserve utile en eau trop importante pouvait conférer à la vigne une vigueur trop importante, ce qui ne semblait pas être le cas sur cette parcelle.
L’expert ne pouvait pas exclure qu’il y ait à l’avenir un glissement sur cette parcelle tel que cela s'était produit sur la parcelle voisine. Seule une étude géotechnique conduite sur plusieurs années était susceptible de répondre à cette question. Et même dans cette hypothèse, il n'était pas possible de prévoir des événements climatiques pouvant survenir le jour suivant comme dans cent ans.
Enfin, il était difficile d'estimer le rôle joué par les étangs dans le caractère gélif de la parcelle considérée. Cette question dépassait le cadre de sa mission. La forêt située au bas du terrain augmentait le risque de gel pour sa partie inférieure, car elle limitait l'écoulement d'air froid, provoquant ainsi son accumulation. La forêt située latéralement ne présentait pas cet effet de barrage et n'augmentait donc pas le risque de gel.
L'expert ne pouvait pas exclure un risque de glissement de terrain. L'écroulement progressif d'un muret situé en haut de la parcelle de même que le déplacement de ceps qu'ils avaient signalés n'avaient pas été retenus. Le profil effectué par l'expert ainsi que ses quatre sondages avaient pu passer à côté d'une nappe d'eau temporaire propre à augmenter les risques. La viabilité économique de la parcelle était quasi nulle en raison de son caractère gélif et de l'impossibilité d'avoir recours aux moyens mécaniques usuels pour son exploitation en raison des dangers que faisaient courir la forte déclivité et les glissements de terrain qui l'affectaient. Les principaux viticulteurs voisins avaient tous décliné l'offre des recourants de l'exploiter. Le service avait écarté à tort le paramètre de la rentabilité économique de la parcelle litigieuse. Si les dispositions légales qui règlent les conditions d'application de l'octroi de primes à l'arrachage de la vigne ne mentionnaient pas ce critère, cela était dû au fait qu'elles renvoyaient à l'article 2 alinéa 2 de l'ordonnance fédérale sur la viticulture et l'importation de vin du 7 décembre 1998 (ci-après : l'ordonnance sur le vin - RS 916.140) laquelle parlait des conditions pour les nouvelles plantations et ne pouvait pas exiger que soit démontrée une bonne rentabilité économique future.
Le tracé d'une zone protégée n'était pas immuable, en particulier lorsque comme en l'espèce il s'agissait d'une parcelle de petite taille située en marge de la zone, affectée par des caractéristiques peu propices non seulement à la croissance de la vigne mais également à son exploitation. Tout en réitérant leur offre de vendre leur parcelle au prix de CHF 10.- le mètre carré, les recourants déploraient le refus du service de leur octroyer une subvention qui s'élèverait à environ CHF 14'500.- seulement.
EN DROIT
La recevabilité du recours a déjà été admise dans la décision sur expertise du 29 novembre 2005 (ATA/805/2005).
La seule question qu'il convient de trancher est celle de savoir si le secteur A de la parcelle n° 2963 est ou non propice à la culture de la vigne.
Les recourants soutiennent que le service intimé a refusé à tort de leur octroyer une prime à l'arrachage de leur vigne située sur le secteur A de la parcelle n° 2963. A l'appui de leurs conclusions, ils ont exposé que la viabilité économique de ladite parcelle était nulle en raison du caractère instable du terrain situé en zone de solifluxion, du fait qu'il était gélif, que des dégâts étaient produits par la faune locale et que les conditions d'exploitation étaient difficiles en raison de la forte pente et des problèmes d'érosion de surface. Un investissement de CHF 100'000.- était nécessaire pour pallier les risques de glissements de terrain. Enfin, la subvention sollicitée leur permettrait de reconstituer d'autres vignes dont ils étaient propriétaires.
Conformément à son article premier, la loi sur les mesures d'urgence en faveur de l'agriculture institue des mesures d'urgence transitoires et complémentaires à celles prises par la Confédération, pour préserver l'agriculture genevoise d'une plus grande dégradation de sa situation économique.
Au titre des mesures d'urgence figurent notamment l'instauration d'une prime à l'arrachage volontaire de vignes sises dans le cadastre viticole à destination vinicole commerciale, mais peu propices à la culture de la vigne, moyennant une interdiction de plantation pendant dix ans (art. 3 al. 1 ch. 2 de la loi sur les mesures d'urgence en faveur de l'agriculture).
Lorsque ces mesures ont été adoptées, la viticulture genevoise était confrontée à une crise particulièrement profonde, due à des excédents de stocks de vin et à une concurrence exacerbée sur un marché très ouvert aux produits étrangers. La Confédération était sur le point d'adopter deux mesures visant, l'une le remplacement de vignes de cépage chasselas par d'autres cépages, l'autre l'utilisation d'une partie de la récolte de raisin 2002 pour l'élaboration de produits non alcooliques ou faiblement alcoolisés. Ces mesures, insuffisantes aux yeux du législateur genevois, ont été complétées par des mesures visant une réduction quantitative plus forte de la production. A cet effet, deux actions complémentaires ont ainsi été proposées :
a) Le versement de primes à l'arrachage (concerne les parcelles sises dans le cadastre viticole, mais peu propices à la culture de la vigne) ;
b) Le versement d'une prime d'incitation à une limitation de rendement à la surface pour le chasselas (1,125 à 1 kg/m2). Cette mesure doit permettre non seulement une limitation des volumes de production, mais également une amélioration qualitative (voir dans ce sens MGC 2001-2002 / IX A 4343).
Selon l'article 6 du règlement sur les mesures d'urgence en faveur de l'agriculture, les vignes concernées par les primes à l'arrachage sont définies à l'article 1 de l'ordonnance sur le vin et à l'article 7 alinéa 1 de la loi sur la viticulture, du 17 mars 2000 (ci-après : LVit - M 2 50). Ces vignes doivent être situées sur le territoire du canton de Genève, être incluses dans le cadastre viticole à destination vinicole commerciale et être situées en dehors d'une zone à bâtir (al. 2). Elles doivent être peu propices à la culture de la vigne, soit ne pas répondre aux critères énoncés aux articles 2 alinéa 2 de l'ordonnance sur le vin et 10 du règlement d'application de la loi sur la viticulture, du 25 juillet 2001 (ci-après : RVit - M 2 50.01) (al. 3). Elles doivent être plantées depuis au moins 3 ans et être entretenues (al. 4).
a. Pour déterminer si l'endroit est propice à la viticulture, il faut notamment tenir compte de l'altitude, de la déclivité du terrain et de son exposition, du climat local, de la nature du sol, des conditions hydrologiques de celui-ci et enfin de l'importance de la surface au regard de la protection de la nature (art. 2 al. 2 litt a) à f) de l'ordonnance sur le vin).
b. L' article 10 RVit dispose que les nouvelles plantations, incorporées dans la zone viticole définie à l'article 7 alinéa 3 de la loi, ne peuvent être autorisées que dans les endroits propices à la viticulture, conformément aux critères fédéraux et compte tenu des éléments complémentaires suivants :
a) les conditions pédologiques du sol;
b) la topographie du terrain.
Une autorisation peut également être délivrée en cas de fermeture de zone, soit, notamment, lorsqu'un terrain est adjacent à une vigne existante et qu'il ne peut être rationnellement affecté à une autre culture. Le terrain considéré doit néanmoins présenter des aptitudes à produire du raisin de qualité (al.2). Lors de l'examen des demandes, les critères relatifs à la protection de la nature, des sites et de l'environnement doivent également être examinés (al. 3).
L'article 41 du règlement sur les vins genevois du 28 juin 2000 (M 2 50.04) définit quant à lui les critères justifiant l'inclusion d'une parcelle dans un périmètre AOC Premier cru. Ainsi, en particulier, seules peuvent être prises en considération les parcelles orientées du nord-est au nord-ouest en passant par le sud, à l'exclusion de celles qui sont orientées au nord (al. 2). Le sol doit être favorable à la culture de la vigne (al. 3). La délimitation du périmètre doit tenir compte de la configuration du terrain, des limites parcellaires, ainsi que, si elles existent, des limites naturelles, telles que routes, ruisseaux, haies, bois ou ravins (al. 4). Pour une désignation « côte », le vignoble doit présenter une pente moyenne minimale de 10% (al. 6).
Le service intimé a fondé sa décision sur le préavis négatif de la commission ainsi que sur l'avis du service de géologie.
Les différents actes d'instruction conduits par le Tribunal administratif de même que les deux rapports d'expertise permettent de confirmer l'appréciation du service intimé.
L'instabilité de la zone qui englobe le terrain en question ne suffit pas pour qualifier celui-ci de peu propice à la viticulture. Dans le cas contraire, une grande partie des parcelles viticoles de la zone devrait être déclassée. Malgré sa forte pente, la parcelle considérée ne présente pas de phénomène actuel de solifluxion la rendant impropre à la culture de la vigne. L’expert a au contraire noté la présence d’anciennes racines de vignes jusqu’au fond du profil, soit à 1,40 mètre de profondeur, ce qui atteste de l’ancienneté de cette culture. Si tout risque de glissement de terrain ne peut être exclu pour le futur, ce risque, au demeurant imprévisible, ne remet pas en cause la culture de vignes et n'implique pas d'investissement spécifique. Le risque de gel concerne le secteur B de la parcelle, qui n'est pas litigieux.
Inclus dans un périmètre AOC Premier cru, le secteur A de la parcelle n° 2963 répond aux critères prévus par les articles 2 alinéa 2 de l'ordonnance sur le vin et 10 RVit et doit être qualifié de propice à la viticulture.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal administratif ne peut que constater qu'en refusant la prime sollicitée, le service n'a ni abusé ni excédé son pouvoir d'appréciation. Partant, sa décision sera confirmée et le recours rejeté.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
au fond :
rejette le recours interjeté le 27 octobre 2004 par Messieurs Jean-Pierre et Oscar Cherbuin contre la décision du service de l’agriculture du 1er octobre 2004 ;
met à la charge des recourants pris conjointement et solidairement un émolument de CHF 2'000.- ;
met à la charge des recourants pris conjointement et solidairement les frais d'expertise en CHF 1'435.- ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Vincent Spira, avocat des recourants ainsi qu'au service de l'agriculture et à l'Office fédéral de l'agriculture.
Siégeants : Mme Bovy présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. a.i. :
P. Pensa
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :