POUVOIR JUDICIAIRE
A/3043/2006-DES ATA/275/2007
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 5 juin 2007
dans la cause
Monsieur D_____ représenté par Me Jean-Charles Sommer, avocat
contre
SERVICE DES AUTORISATIONS ET PATENTES
EN FAIT
Domicilié dans le canton de Genève, Monsieur D_____ est titulaire du permis professionnel de transport de personnes depuis le 30 octobre 1995 et de la carte professionnelle de chauffeur indépendant depuis le 20 novembre 1995.
Le 20 mai 2004, le département de justice, police et sécurité (devenu depuis lors le département des institutions) a autorisé M. D_____ à exercer la profession de chauffeur de taxi indépendant sans permis de stationnement ni employé au sens de l’article 58 alinéa premier de la loi sur le service de taxis du 26 mars 1999.
Le 15 mai 2005 est entrée en vigueur la loi sur les taxis et limousines ([transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles] du 21 janvier 2005 - LTaxis - H 1 30).
Le 5 mai 2006, le conseil constitué par M. D_____ a requis le service des autorisations et patentes (ci-après : le SAP) de délivrer à son mandant une autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant au sens de l’article 58 LTaxis. M. D_____ était endetté, notamment parce qu’il n’avait pas pu rembourser au service cantonal d’avance et de recouvrement des pensions alimentaires les sommes qu’il lui devait ; il n’avait cependant pas de dettes liées à l’exercice de la profession de chauffeur de taxi. Il était père de trois enfants, de telle sorte que l’autorisation sollicitée lui était indispensable.
Le 26 mai 2006, le SAP, qui dépend du département de l’économie et de la santé (ci-après : le DES), a répondu à la lettre du 5. Il appartenait à M. D_____ de fournir une attestation d’un établissement financier confirmant qu’il disposait de la somme nécessaire pour s’acquitter de 50 % du montant de la « taxe unique », soit CHF 12'500.- pour un début d’activité fixé au 24 novembre 1995. M. D_____ devait en outre fournir un extrait individuel de son compte « AVS », attestant qu’il avait exercé de manière ininterrompue la profession de chauffeur de taxi du 1er juin 1999 au 15 mai 2005.
Le 21 juin 2006, le conseil de M. D_____ a déposé de nouvelles pièces, autres que celles demandées par le SAP.
Par arrêté du 27 juillet 2006, le DES a refusé de délivrer à M. D_____ une autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant, car l’intéressé n’avait fourni ni attestation d’un établissement financier démontrant qu’il était en mesure de s’acquitter de la taxe prévue par l’article 21 alinéa 4 LTaxis, ni un extrait de compte individuel AVS prouvant qu’il avait exercé de manière ininterrompue le métier de chauffeur de taxi dès le 1er juin 1999 au 15 mai 2005.
Le 24 août 2006, M. D_____ a recouru au Tribunal administratif contre l’arrêté du 27 juillet 2006. Il conclut à son annulation ainsi qu’à l’octroi d’une autorisation d’exploiter un service de taxi public en qualité d’indépendant, le tout avec suite de frais et dépens.
Il déposait avec son recours un extrait de son compte individuel, établi par la caisse de compensation pour la période du mois de juin 1987 à la fin de l’année 1999, de même qu’une attestation d’affiliation en qualité d’indépendant depuis le 1er janvier 2001, émise le 22 août 2006 par la caisse cantonale genevoise de compensation.
Il ressort des pièces déposées que le recourant a été employé comme chauffeur de taxi par une entreprise de la place pendant les mois de novembre et décembre 1995, ainsi que durant toute l’année 1996 et les mois de janvier et pour février 1997, de même que trois mois, d’avril à juin 1999. Du mois de mars au mois de décembre 1997, puis du 1er janvier 1998 au 31 décembre 1998, il a été enregistré comme personne de condition indépendante, ainsi que pour le premier semestre 1999, puis de manière continue dès le 1er janvier 2001.
a. Le 26 mai 2006, le SAP avait demandé au recourant de fournir une attestation selon laquelle il disposait de la somme de CHF 12'500.-, soit la moitié de la taxe unique prévue par les articles 21 alinéa 4 ainsi que 58 alinéas 2 et 3 LTaxis. M. D_____ devait en outre être en mesure d’établir de manière satisfaisante qu’il avait exercé de façon ininterrompue l’activité de chauffeur de taxi pour la période du 1er juin 1999 au 15 mai 2005.
b. La LTaxis n’avait aucun effet rétroactif et prévoyait un régime transitoire au profit des personnes ayant exercé l’activité de chauffeur de taxi avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. Le recourant ne pouvait se prévaloir d’une garantie d’immutabilité de l’autorisation de police qui lui avait été octroyée antérieurement, de sorte qu’il devait se soumettre aux conditions de la nouvelle législation.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1er let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
La liberté économique est garantie par l’article 27 alinéa premier de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Toute restriction de la liberté économique doit être fondée sur une base légale, de nature formelle lorsque ces restrictions sont graves. Elles doivent en outre être justifiées par l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.).
a. Le Tribunal fédéral a toujours reconnu aux chauffeurs de taxi indépendants le droit de se prévaloir de la liberté du commerce et de l’industrie, garantie par l’article 31 de l’ancienne Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874. Il a admis notamment que la collectivité publique concernée pouvait limiter le nombre de place de stationnement et l’accès à une telle autorisation (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.167/1999 du 25 mai 2000). Selon un autre arrêt du même jour (SJ 2001 I 56 consid. 2b p. 59), l’Etat pouvait prélever une taxe auprès des détenteurs d’un permis de stationnement pour autant qu’une telle mesure ne constitue pas une distorsion de la compétition entre concurrents directs.
b. Examinant la constitutionnalité de l’actuelle LTaxis, contestée par voie d’action sous la forme d’un recours de droit public (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.83/2005 du 26 janvier 2006), il a été jugé que l’instauration d’une taxe unique d’un montant qui pourrait s’élever jusqu’à CHF 200'000.- n’était pas contraire aux articles 27 et 36 Cst.
En application de l’article 68 LPA, le recourant peut invoquer notamment des moyens de preuves nouveaux.
A teneur de l’article 58 alinéa 2 lettre d LTaxis, les chauffeurs de taxi employés, qui exercent sans interruption cette activité depuis le 31 mai 1999, ont droit à bénéficier d’un permis de service public contre paiement de la taxe unique prévue à l’article 21 LTaxis.
Les pièces déposées par l’intéressé à l’appui de son acte de recours tendent à démontrer qu’il a déployé une activité professionnelle de chauffeur de taxi employés durant les périodes suivantes :
mois de novembre et décembre 1995 ;
mois de janvier à décembre 1996 ;
mois de janvier et de février 1997 ;
mois d’avril à septembre 1999.
Il a cotisé par ailleurs en tant qu’indépendant :
du mois de mars au mois de décembre 1997,
du mois de janvier 1998 au mois de décembre 1998 ;
durant le premier semestre 1999 ;
de manière continue dès le 1er janvier 2001.
En l’espèce, les pièces nouvelles déposées par le recourant permettent donc d’établir qu’il a été tout d’abord chauffeur de taxi employé, puis indépendant, mais sans permis de stationnement, sauf pour la période du 1er juillet 1999 au 31 décembre 2000, pour laquelle l’intéressé ne dépose aucune pièce probante. Le recourant n’a donc pas démontré avoir exercé une activité ininterrompue de chauffeur de taxi employé à compter du 1er juin 1999 comme le lui demandait l’autorité intimée dans sa lettre du 26 mai 2006 pour le calcul de la taxe et tel que cela ressort de l’article 58 alinéa 2 lettres a à d LTaxis.
a. La constitutionnalité de cette taxe a été admise par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 26 janvier 2006, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’y revenir.
b. A teneur de l’article 5 alinéa 6 du règlement d’exécution de la loi sur les taxi et limousines du 4 mai 2006 (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles - RTaxis - H 1 30.01), le requérant doit fournir la preuve qu’il est en mesure de payer la taxe exigible soit en déposant une attestation d’un établissement financier, soit la somme qu’il doit. La pratique administrative du département consistant à n’exiger qu’une attestation portant sur la moitié de la somme due et à accorder des facilités de paiement en application de l’article 81 alinéa 3 RTaxis ne constitue pas une obligation supplémentaire à la charge du recourant, qui exigerait, par hypothèse, une base légale formelle au sens de l’article 36 alinéa premier 2ème phrase Cst. Au contraire, elle tend à assouplir le régime légal.
a. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les droits acquis ne peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif ou un contrat de droit administratif ; ils se caractérisent par le fait que l’autorité a voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure de ses droits par une modification législative. En règle générale, une autorisation de police ne créée pas un droit acquis ; si les conditions d’octroi en sont modifiées, ou si le nouveau droit introduit une autorisation pour une activité qui était libre auparavant, les administrés ne pourront donc invoquer le bénéfice de la situation antérieure (RJJ 1997 23 consid. 3c/aa p. 30 et l’arrêt cité ; ATA/240/2007 du 15 mai 2007).
b. Selon la doctrine, la notion de droit acquis est inutile (P. MOOR, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. II, Berne 2002, p. 22 ss). Dans le cas des engagements bilatéraux, il y a lieu d’examiner le litige sous l’angle de l’adage « pacta sunt servanda » ; s’agissant de domaines dans lesquels l’autorité agit par voie de décision, il suffit de recourir au régime de la balance des intérêts.
En l’espèce, le recourant était au bénéfice d’une autorisation d’exercer l’activité de chauffeur de taxi en qualité d’indépendant, qui lui a été délivrée le 24 mai 2004 sous l’empire d’une loi aujourd’hui abolie. Il s’agit-là manifestement d’une autorisation de police, qui ne saurait créer de droits acquis. De surcroît, l’intérêt à la restauration d’un service public de taxi de qualité, comme l’a admis le Tribunal fédéral dans son arrêt du 26 janvier 2006, l’emporte sur celui, privé, du recourant à poursuivre cette activité professionnelle, ce d’autant plus qu’un régime transitoire lui permettait de passer du système de l’ancienne loi à celui de la loi actuelle.
Le recourant ne saurait donc se plaindre d’une violation d’un droit acquis, voire d’une inobservation du principe de la non-rétroactivité des lois.
En lui demandant de prouver qu’il était en mesure de s’acquitter du montant minimum prévu par l’article 58 alinéa 3 LTaxis, l’autorité intimée n’a violé ni la législation cantonale, ni les droits du recourant.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 24 août 2006 par Monsieur D_____ contre la décision du service des autorisations et patentes du 27 juillet 2006 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 750.- ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jean-Charles Sommer, avocat du recourant ainsi qu'au service des autorisations et patentes.
Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Hurni et Bovy, M. Thélin et Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
le président :
F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :