POUVOIR JUDICIAIRE
A/3883/2006-DES ATA/212/2007
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 8 mai 2007
dans la cause
MINISTÈRE PUBLIC et
JUGE D’INSTRUCTION
DU CANTON DE NEUCHÂTEL
et
A_______ S.A.
contre
COMMISSION DU SECRET PROFESSIONNEL
et
Monsieur F______
EN FAIT
Le 29 août 2006, le juge d’instruction compétent du canton de Neuchâtel a ordonné à la police cantonale de recueillir auprès du Dr F______, interniste FMH, exerçant à P______, toute information permettant d’identifier la personne qui avait rendez-vous chez ce praticien le 26 août 2005, selon une carte de rendez-vous trouvée sur les lieux d’un brigandage, commis le 17 août 2006 aux Hauts-Geneveys, dans le canton de Neuchâtel.
Le 8 septembre 2006, le Dr F______ s’est adressé à la commission de surveillance des professions de la santé ; il avait reçu la visite de deux inspecteurs de police genevois qui lui avaient demandé de se faire délier de son secret professionnel « dans le cadre d’un brigandage sur les lieux duquel une carte de rendez-vous venant de [son cabinet] avait été retrouvée ». Il n’avait rien contre le principe d’aider à la résolution d’une affaire de brigandage, mais se sentait peu disposé à laisser tous ses patients de la journée être éventuellement interrogés par la police.
Le 11 septembre 2006, le Dr F______ a été informé que sa demande avait été réacheminée à la nouvelle autorité compétente en la matière, soit la commission du secret professionnel.
Le 19 septembre 2006, le juge d’instruction s’est adressé par écrit au Dr F______. Le brigandage commis aux Hauts-Geneveys portait sur un butin de plus de six millions de francs suisses. Les auteurs de celui-ci avaient mis en péril la vie et la liberté de deux convoyeurs. Un fichet de renseignements partiellement déchiré avait été retrouvé avec une partie des emballages du butin dérobé dans le district du Locle ; or, le fourgon attaqué chargeait les marchandises à Plan-les-Ouates et revenait également le soir dans cette localité. Sur le vu de la manière d’agir des convoyeurs, il était possible que les délinquants aient bénéficié de complicités internes soit au sein de la société A______ S.A. (ci-après : A______), dont le siège se trouvait également à Plan-les-Ouates. Afin de préserver les intérêts des patients du Dr F______, leurs coordonnées ainsi que toute autre information les concernant ne seraient pas versées au dossier ; le juge d’instruction envisageait même que le praticien effectue lui-même un tri préalable, si des personnes âgées ou des personnes dont la maladie leur empêchait tout déplacement n’étaient pas susceptibles d’être concernées par l’enquête.
Le 12 octobre 2006, la commission du secret professionnel (ci-après : la commission) a entendu le Dr F______. Le nombre de patients reçus à la consultation le 26 août 2005 était de vingt-deux. Aucun d’entre eux n’était suspect à première vue. Le médecin a encore déclaré qu’il n’était pas opposé à prendre contact avec chacun des patients concernés pour leur demander s'ils acceptaient la levée du secret médical. Le juge d’instruction en charge du dossier avait toutefois formellement interdit une telle démarche. Le Dr F______ a indiqué à la commission qu’il souhaitait être relevé de son secret pour transmettre au magistrat neuchâtelois la liste de ses vingt-deux patients du 26 août 2005, sans divulguer pour autant aucun renseignement d’ordre médical. Il redoutait toutefois que d’autres renseignements lui soient demandés comme le nom de personnes qui auraient annulé un rendez-vous ce jour-là.
Le 16 octobre 2006, la commission a rendu une décision refusant la levée du secret professionnel de l’intéressé.
Une levée du secret professionnel ne pouvait intervenir qu'après qu'on ait tenté d'obtenir le consentement des patients concernés par la demande. En l'espèce, la recherche du consentement des vingt-deux patients du Dr F______ visés par la requête était matériellement possible. L'interdiction faite par le juge d'instruction d'informer lesdits patients de cette requête empêchait le respect de ces règles. La demande de levée ne pouvait donc qu'être refusée. Cela étant, si après accord du juge d’instruction, le Dr F______ prenait contact lui-même avec ses patients, la commission pourrait alors entrer en matière sur une nouvelle requête en levée du secret professionnel de patients introuvables ou qui auraient refusé leur consentement.
Remis à un office postal le 24 octobre 2006, le recours avait été intenté dans les 10 jours dès la communication au Dr F______ le 17 octobre 2006 de la décision rendue la veille par la commission.
Le Ministère public devait veiller à l’application de la loi en vertu de l’article 48 du code de procédure pénale neuchâtelois ; il avait ainsi en charge la sauvegarde de l’intérêt public et notamment celui de la société de voir réprimées les infractions commises. Le brigandage commis le 17 août 2006 aux G______ avait porté sur plus de six millions de francs suisses. La carte de rendez-vous au nom du Dr F______ avait été retrouvée à proximité de l'un des véhicules ayant servi au brigandage. Les convoyeurs avaient été menacés par deux ou trois personnes, munies d’armes à feu. Ils avaient été menottés et leurs têtes recouvertes de force d’une cagoule. Les enquêtes menées jusqu’au jour du dépôt du recours n’avaient pas conduit à l'identification des auteurs du cambriolage. Les actes d’instruction menés jusque là n’avaient pas permis de rattacher le fichet au nom du Dr F______ à l’une des personnes chargée du chargement du fourgon attaqué. Il n’était donc pas exclu que cette carte concerne une personne liée au brigandage, voire une personne qui l’aurait exécuté. Or, l’entreprise de convoyage comportait environ trois cents personnes et l’entreprise A______ environ mille personnes de manière fixe, ainsi que des sous-traitants à Genève, dans l’arc jurassien et dans la vallée de Joux.
En suggérant au magistrat instructeur de lever l’interdiction faite au médecin de prendre contact avec ses patients, la commission méconnaissait le principe de la proportionnalité, l’intérêt public à l’enquête étant supérieur à l’intérêt privé du patient concerné, dès lors que les informations requises à leur sujet ne touchaient pas directement leur santé, mais uniquement le fait qu’ils l'avaient consulté.
Il était également inconcevable de laisser le Dr F______ avertir ses patients, dès lors que l’intérêt public constitué par la découverte des auteurs du brigandage serait mis en danger par une telle démarche.
Le 25 octobre 2006, l’entreprise a déclaré s’associer au recours du Ministère public et du juge d’instruction, car la société était directement touchée par la décision litigieuse, qui freinait le cours de l’enquête.
Le 25 octobre 2006, le juge d’instruction chargé de la poursuite pénale a également recouru contre la décision de la commission, en son nom propre et au nom du canton de Neuchâtel.
Déposé ce jour-là contre une décision communiquée au juge d’instruction par l’intermédiaire du médecin concerné le 17 du même mois, le recours était recevable. Tant le juge d’instruction que le canton de Neuchâtel étaient touchés directement par la décision attaquée et avaient un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. La carte de visite retrouvée ne semblait pas pouvoir être rattachée à l’une des personnes qui avaient participé au chargement du véhicule ; il était donc à supposer que ce document mènerait à une personne liée au brigandage, voire à une personne qui l’avait commis directement. Les sous-traitants de l’entreprise A______ dans l’arc jurassien étaient au nombre d’une quarantaine et comportaient chacun plusieurs dizaines d’employés. Il était important de pouvoir comparer leurs noms à ceux des patients du Dr F______, de même qu’au résultat des écoutes téléphoniques déjà menées. On ne pouvait demander au Dr F______ de recueillir lui-même l’accord de ses propres patients pour la levée de son secret professionnel, une telle démarche comportant un risque important de collusion. Les seuls patients dont l’intérêt privé étaient touchés par la démarche requise étaient ceux qui étaient susceptibles de se reprocher certains faits.
Tant le canton de Neuchâtel, le juge d’instruction que le Ministère public concluent sur le fond à l’annulation de la décision attaquée, à ce que le Dr F______ soit autorisé à transmettre aux autorités de poursuites pénales neuchâteloises l’identité, avec leurs coordonnées, des personnes ayant pris rendez-vous le vendredi 26 août 2005 en son cabinet et à ce que les frais de la cause soient laissés à l’Etat de Genève. A titre de mesures provisionnelles, ils demandent à ce qu’il soit ordonné au Dr F______ de remettre au Tribunal administratif le support contenant la liste des patients concernés ainsi que leurs coordonnées.
Le 7 novembre 2006, le Dr F______ a exposé qu’il n’entendait pas recourir contre la décision de la commission à laquelle il se ralliait. Il était de surcroît d’accord avec les observations de celle-ci concernant d’éventuelles mesures provisionnelles.
Par décision du 21 novembre 2006, le Tribunal administratif a prononcé la jonction des causes nos A/3883/2006, A/3898/2006, A/3899/2006 sous le no de cause A/3883/2006, interdit aux parties la consultation du dossier et invité le Dr F______ à déposer dans les dix jours dès réception de ladite décision une copie de son agenda professionnel à la date du 26 août 2005 ainsi qu'une liste des patients concernés, comportant leur noms, prénoms, adresse et numéros de téléphone.
Le 22 novembre 2006, la commission a répondu aux recours. Elle conclut à ce que ceux-ci soient déclarés irrecevables, subsidiairement rejetés.
Le canton de Neuchâtel, le juge d’instruction et le Ministère public n’avaient pas qualité pour recourir, car ils n’étaient pas touchés « comme des particuliers » par la décision querellée. Il en allait de même de l’entreprise A______, victime du brigandage, qui n’était pas touchée directement par ladite décision. Le recours était donc irrecevable.
Au fond, la levée du secret n'avait pu qu'être refusée car la procédure qui avait mené à la décision entreprise n'avait pas été respectée. En effet, en tant que personnes directement touchées par la décision à prendre, les patients concernés disposaient de la qualité de partie et des droits qui lui étaient attachés. En particulier, leur droit d'être entendu avant que la décision ne soit prise avait été violé. L'interdiction faite par le juge d'instruction au médecin et à la commission de prendre contact avec lesdits patients avait rendu impossible le respect de ces règles et, par voie de conséquence, un examen au fond des motifs justifiant la demande.
Au cas où la juridiction de céans entendait instruire l’affaire, il lui faudrait alors procéder à l’audition du Dr F______ et du président de la commission.
Par plis des 23 novembre et 1er décembre 2006, le Dr F______ a déposé par devant le tribunal de céans les documents demandés, lesquels ont été scellés.
Ensuite de quoi la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Les trois recours ayant été interjetés dans les dix jours devant la juridiction compétente, ils sont recevables de ce point de vue (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 12 al. 5 de la loi sur la santé du 7 avril 2006 - LS - K 1 03).
La qualité pour recourir du Ministère public et du juge d'instruction neuchâtelois est contestée par la commission, qui considère que l'article 60 lettre b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) ne peut fonder un recours des autorités que si celles-ci sont touchées "comme un particulier" par la décision entreprise.
a. D'une manière générale, toute personne à laquelle la décision attaquée apporte des inconvénients qui pourraient être évités grâce au succès du recours ou à laquelle ce recours pourrait procurer des avantages dont la décision le prive, qu’il s’agisse d’intérêts juridiques ou de simples intérêts de faits, dispose d'un intérêt personnel digne de protection au sens de l'article 60 lettre b LPA. Toutefois, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe, et doit avoir un intérêt étroitement lié à l’objet du litige à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (ATF 111 Ib 160 ; ATF 114 V 96).
b. Ces critères sont applicables, mutatis mutandis, aux organes des collectivités. En effet, selon la doctrine et la jurisprudence, les autorités détentrices de la puissance publique peuvent recourir indépendamment d'une base légale spéciale leur attribuant cette compétence, lorsqu'elles démontrent qu'elles ont un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation ou la modification de la décision querellée (B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 363 et les références citées). Toutefois, comme pour les particuliers, le critère est celui d'un intérêt à la protection juridictionnelle. L'intérêt à une exacte concrétisation du droit ou à une judicieuse mise en œuvre d'une tâche publique n'est pas suffisant, car cet intérêt caractérise l'exercice de toute compétence. La qualité pour agir doit donc être reconnue lorsque la décision attaquée fait obstacle à l'accomplissement d'une tâche qui incombe en propre à la recourante (P. MOOR, Les actes administratifs et leur contrôle, 2ème éd., Berne 2002, p. 649, n° 5.6.3.1.c. ; ATF 127 V 80 consid. 3 a./bb. p. 83). La collectivité est ainsi recevable à agir lorsqu'elle invoque la lésion d'un intérêt, même public, qui lui est spécifique, propre, et qui lui est en quelque sorte incorporé : un intérêt dont la sauvegarde ou la promotion relève des attributions caractéristiques du genre de collectivité auquel elle appartient.
En l'espèce, le Ministère public et le juge d'instruction agissent en qualité d'autorités chargées de l'action et de l'instruction pénale de l'affaire sur laquelle porte la demande de levée du secret (art. 1 et 7a CPPNe). Ils ont tous deux un intérêt propre, relevant de leurs attributions spécifiques, à ce que les données figurant dans l'agenda du Dr F______ leur soient communiquées afin de permettre à l'enquête d'avancer et de trouver les auteurs du brigandage contre lesquels cette enquête est dirigée.
Ils ont donc un intérêt digne de protection à ce que la décision soit annulée et la levée du secret accordée.
c. De même, A______ dispose de la qualité pour recourir, car cette société est touchée plus que quiconque par la décision entreprise, qui met un obstacle à la découverte des auteurs du vol dont elle a été victime.
Les parties ne contestent pas que les noms des patients figurant sur l'agenda du Dr F______ tombent dans le champ des informations couvertes par le secret professionnel. Bien que cette solution soit conforme à la jurisprudence rendue en la matière par le Tribunal fédéral (ATF 97 I 831 consid. 4 p. 837 ; 117 Ia 341 consid. 6a/bb p. 349), l'atteinte au secret professionnel doit être qualifiée de légère en l'espèce. En effet, les informations demandées ne touchent pas aux données sensibles portant sur l'état de santé des patients ou aux confidences que le médecin peut recevoir de ses patients dans le rapport privilégié qu'il entretient avec lui. La demande de levée du secret n'a pour but que la transmission de noms, qui permettrait de faire des recoupements dans le cadre de l'enquête, sans que le motif de la consultation médicale ne soit communiqué.
Prié par le juge d'instruction de lui communiquer le nom des personnes l'ayant consulté en date du 26 août 2005, le Dr F______ a demandé à la commission d'être délié de son secret. Celle-ci a estimé qu'il n'existait pas de motif suffisant pouvant justifier une levée du secret sans que les patients aient été préalablement consultés.
a. La protection d'un intérêt public peut constituer un juste motif au sens de l'article 88 LS.
En l'espèce, les recourants ont établi à satisfaction de droit que la transmission des informations demandées permettrait d'innocenter de nombreuses personnes et de remonter peut-être aux auteurs d'un crime grave où la vie et l'intégrité corporelle ont été menacées et une très importante somme d'agent volée. Les besoins de l'enquête pénale sont ainsi avérés. Ils représentent un intérêt public important.
b. Toutefois, en application du principe de la proportionnalité, il convient de mettre cet intérêt en balance avec l'intérêt privé des patients au maintien du secret.
En l'espèce, l'atteinte à la sphère privée des patients concernés est minime, car seul doit être divulgué le fait qu'ils ont pris un rendez-vous ce jour-là chez le Dr F______. Les éventuelles investigations pénales qui découleraient des informations obtenues constituent des atteintes indépendantes, sans rapport avec la demande de levée, qui peuvent toucher tout citoyen appelé à collaborer à la poursuite des infractions pénales.
c. L'existence d'un intérêt public prépondérant ne fait donc pas de doute. Il existe ainsi de justes motifs justifiant la levée du secret.
a. En effet, la qualité de partie à une procédure non contentieuse est déterminée par l'article 7 alinéa 1 LPA, selon lequel disposent de cette qualité les personnes dont les droits et obligations peuvent être directement touchés par la décision à prendre. Cette condition suppose l'existence d'un intérêt juridique. Toutefois, lorsqu’un recours est ouvert en dernière instance devant le Tribunal fédéral contre la décision à prendre, c’est la qualité de partie plus large du droit fédéral qui doit prévaloir (art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). En l'espèce, un recours en matière de droit public est ouvert, car tant l'application de l'article 29 Cst. que de l'article 321 CP sont en jeu (art. 82 et suivants LTF). Ont donc qualité de partie les personnes qui disposent de la qualité pour recourir devant cette juridiction.
b. Ont qualité pour recourir au Tribunal fédéral, selon l'article 89 LTF, les personnes qui se trouvent directement atteintes par la décision attaquée et qui ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Cette disposition, en vigueur depuis le 1er janvier 2007, a la même teneur que l'article 6 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021), qui détermine le cercle des parties dans la procédure administrative fédérale. Selon la jurisprudence, sont parties au sens de cette loi les personnes touchées dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.47/2002 du 16 avril 2002 ; ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43, 171 consid. 2b p. 174; 120 Ib 48 consid. 2a p. 51 et les arrêts cités).
c. En droit cantonal genevois, comme en droit neuchâtelois, la loi dispose que "le secret professionnel a pour but de protéger la sphère privée du patient" (art. 87 al. 2 LS et 62 de la loi sur la santé du 6 février 1995 - LS/NE - RS/NE 800.1).
d. D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, le patient dispose, au même titre que le médecin, de la qualité de partie dans une procédure de demande de levée du secret professionnel (Arrêt du Tribunal fédéral du 23 décembre 1994, D. c/commission de surveillance des professions de la santé).
Ainsi, même s'il préserve d'autres intérêts - tels que l'intérêt public à ce que les professions de la santé soient exercées efficacement et que le public puisse s'adresser à ses professionnels en toute confiance et sans craindre que les secrets confiés ne soient dévoilés (B. CORBOZ, Les infractions en droit suisse, Vol. 2, Berne 2002, p. 641) -, il doit être admis que les patients visés par la décision litigieuse disposent de la qualité de partie à la procédure de demande de levée du secret formée par le Dr F______ auprès de la commission.
Tel qu’il est garanti par cette disposition et par les articles 41, 42 et 44 LPA, le droit d’être entendu comprend le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (Arrêt du Tribunal Fédéral 2P.77/2003 du 9 juillet 2003 consid. 2.1 et les arrêts cités ; ATA/172/2004 du 2 mars 2004 et les arrêts cités).
Pour que ces garanties soient effectives, il faut évidemment que les parties soient informées de l'existence d'une procédure les concernant.
En l'espèce, ces droits procéduraux n'ont pu être exercés, les patients n'ayant pas été informés de l'existence même de celle-ci.
De tels aménagements au droit d'être entendu sont connus en droit fédéral, où il existe des mécanismes permettant à l'autorité administrative, lorsque les besoins de l'enquête pénale l'exigent, de prendre des mesures en secret contre des parties et de n'informer ces dernières qu'une fois ces besoins satisfaits. Ces limitations peuvent conduire par exemple à ce que l'information de l'existence même de la procédure et l'exercice du droit d'être entendu n'interviennent qu'après l'exécution de la mesure.
On trouve cette institution, par exemple, dans la loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication du 6 octobre 2000 (LSCPT - RS 780.1). A son article 3, cette loi permet de surveiller en secret le raccordement téléphonique et la correspondance d'une personne directement visée par une procédure pénale. La personne surveillée n'est informée de la mesure, des motifs, du mode et la durée de la surveillance que plus tard, voire même lors de la clôture de la procédure pénale ou de la suspension de la procédure (art. 10 al. 2 LSCPT). Elle peut alors recourir contre elle pour faire reconnaître une violation de la loi (art. 10 al. 5 LSCPT).
Des restrictions de même nature au droit d'être entendu se trouvent dans loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’entraide internationale en matière pénale (EIMP - RS 351.1). A l'article 80b alinéa 1, il est indiqué que "les ayants droit peuvent participer à la procédure et consulter le dossier si la sauvegarde de leurs intérêts l’exige", mais l’intérêt de la procédure conduite à l’étranger, la protection d’un intérêt juridique important, si l’Etat requérant le demande, la nature ou l’urgence des mesures à prendre, la protection d’intérêts privés importants ou l’intérêt d’une procédure conduite en Suisse peuvent justifier des limitations à ce droit (art. 80b al. 2 EIMP). Dans ces cas, l'autorité d'exécution rend une décision motivée sur l’octroi et l’étendue de l’entraide lorsqu'elle estime avoir traité la demande en totalité ou en partie (art. 80d EIMP) et toute personne personnellement et directement touchée disposant d'un intérêt digne de protection peut recourir (art. 80h EIMP).
Les documents saisis par le tribunal de céans seront transmis au juge d'instruction sous scellés. Ce dernier ne les ouvrira qu'après y avoir été invité par le Dr F______, qui n'est plus punissable s'il dévoile les informations couvertes par le secret professionnel, mais qui demeure néanmoins maître de son secret (art. 321 CP). Il incombera aux autorités pénales de respecter le droit d'être entendu des personnes poursuivies, conformément aux règles de procédure applicables dans le canton de Neuchâtel.
Le recours est admis.
Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable les recours interjetés les 24 et 25 octobre 2006 par le Ministère public et le juge d'instruction du canton de Neuchâtel contre la décision de la commission du secret professionnel du 16 octobre 2006 ;
au fond :
admet le recours ;
annule la décision de la commission du secret professionnel du 16 octobre 2006 ;
transmet sous scellés les pièces remises par le Dr F______ au juge d'instruction du canton de Neuchâtel ;
dit qu'il ne sera pas perçu d'émolument ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt au Ministère public du canton de Neuchâtel, au juge d'instruction du canton de Neuchâtel et à la société A______ S.A., au Dr F______, ainsi qu'à la commission du secret professionnel.
Siégeants : M. Paychère, président, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges, M. Hottelier, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
le président :
F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :