POUVOIR JUDICIAIRE
A/3857/2006-DCTI ATA/117/2007
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 13 mars 2007
dans la cause
TAMOIL S.A. représentée par Me Jacques Berta, avocat
contre
ESSO SCHWEIZ Sàrl HYPROMAT SUISSE S.A. représentées par Me Olivier Jornot, avocat COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION
EN FAIT
La société Amag Automobiles et Moteurs S.A. (ci-après : Amag) est propriétaire de la parcelle n° 4279, feuille 17 de la commune de Vernier, sise au 44, chemin J.-Ph.-De-Sauvage, en zone industrielle et artisanale. Une station service et une station de lavage, exploitées respectivement par les sociétés Esso Schweiz Sàrl (ci-après : Esso) et Hypromat (Suisse) S.A. (ci-après : Hypromat), sont installées sur cette parcelle.
Tamoil S.A. (ci-après : Tamoil) est propriétaire des parcelles n° 382, 2059 et 2060, feuille 17 de la commune Vernier, lesquelles sont directement voisines de celle d’Amag. Ces parcelles sont utilisées comme dépôts d’hydrocarbures. Dix-sept citernes (ou bassins de rétention), dans lesquelles sont stockés du diesel et des huiles de chauffage y sont édifiées.
Sur son site, Tamoil exploite une station service et un "shop".
Les scénarios d’accidents majeurs dans ce périmètre étaient l’incendie d’un bassin de rétention, l’explosion d’essence, l’explosion d’un nuage de gaz, une fuite d’hydrocarbures et un "boilover" (phénomène caractérisé par une vaporisation d’eau présente dans le fond du bassin, qui présente un caractère explosif avec projection intense de combustible pulvérisé au sein de la flamme). En principe, une grande partie des accidents et de leurs effets ne dépassaient pas l’emprise de l’installation de stockage. Les scénarios principaux qui concernaient les parcelles voisines étaient l’explosion d’un nuage de gaz et le rayonnement de chaleur dû à l’incendie d’un bassin de rétention ou à un boilover. Les scénarios d’incendie et de boilover pouvaient être maîtrisés par un plan d’intervention adéquat grâce à la lenteur de l’échauffement. En revanche, l’explosion d’un nuage de gaz était immédiate et sa maîtrise était difficile. Dans ce cas de figure, 50% des personnes se trouvant dehors, en plein air, dans un rayon de 200 mètres du nuage, pouvaient être mortellement blessées. Ce chiffre était de 90% pour les personnes se trouvant à l’intérieur des bâtiments. Il fallait s’attendre également à des dégâts importants causés aux bâtiments, dans un rayon d’environ 100 mètres. Il existait actuellement plusieurs conflits d’affectation liés à l’utilisation du sol et à l’aménagement du territoire dans le site de Vernier. Ces conflits découlaient notamment du fait que des immeubles administratifs et commerciaux avaient été construits à proximité des dépôts d’hydrocarbures tant avant qu’après l’entrée en vigueur de l’ordonnance fédérale sur la protection contre les accidents majeurs du 27 février 1991 (RS 814.012 - OPAM).
Suite à cette expertise, le 5 mars 2003, le Conseil d’Etat a adopté une directive prévoyant des limitations au droit de construire des voisins qui se trouvent dans certains rayons, dits de létalité (40 mètres), de sécurité (100 mètres) et d’évacuation (200 mètres).
Par requête du 2 juillet 2003, Esso et Hypromat, toutes deux liées à Amag par des relations contractuelles, ont sollicité la délivrance d’une autorisation de construire portant sur le déplacement de la station de lavage et de la station service sises sur la parcelle d’Amag.
Dans la demande d’autorisation, la station-essence Esso se trouve à une cinquantaine de mètres des citernes, à l’extérieur du rayon de létalité.
Le magasin Esso qui lui est associé se situe au nord-est de la station. Le mur nord (côté Tamoil) se trouve à environ 32 mètres des citernes et le mur opposé, à environ 44 mètres (la construction s’étendant sur une longueur de 12 mètres). Le bâtiment est donc sis en grande partie dans le rayon de létalité. La partie nord du magasin, la plus proche des citernes, est occupée par des dépôts, des réfrigérateurs et des chambres froides. Les deux postes de caisse du magasin et le bureau se situent à l’extrémité sud du bâtiment, soit à l’extérieur dudit rayon.
Quant à la station de lavage Hypromat, celle-ci se trouve à l’intérieur du rayon de létalité. Elle s’étend sur une distance qui va de 28 à 38 mètres des citernes. Le nombre d’utilisateurs a été évalué, compte tenu de la capacité des installations (8 boxes de lavage), à 225 véhicules par jour, soit environ 16 véhicules par heure, qui ne restent chacun que quelques minutes. Il n’y est pas prévu d’employé permanent.
Il résulte de la notice d’impact jointe à la demande, établie par le bureau CSD Ingénieurs Conseils S.A à la demande d’Esso et d’Hypromat, que le projet prévoit des mesures de prévention incendie (compartimentage coupe-feu, aménagement des issues et voies de secours vers des lieux situés hors périmètre, installations de protections par parafoudre, de détection incendie, extinction automatique par sprinkler dans les secteurs où le danger est accru, installation d’extincteurs, désenfumage des voies d’évacuation, éclairage et balisage de secours, sonorisation de l’évacuation, façades et toitures exposées au feu disposant d’une résistance au feu de 60 minutes (F 60), avec rideaux d’eau pour les parties vitrées, aucune ouverture, porte ou fenêtre, n’étant prévue sur la façade située en face des citernes).
Cette demande d’autorisation entre dans le cadre d’un réaménagement global de la parcelle, sur laquelle est également prévue l’implantation de deux grands halls d’exposition Audi et Seat et d’un atelier de mécanique.
Ces derniers projets ont fait l’objet de requêtes séparées en autorisation de construire, déposées par Amag, propriétaire de la parcelle. Ils ont été autorisés par le département en février 2004. Les décisions y relatives ont fait l’objet d’un recours déposé par Tamoil devant la commission cantonale de recours en matière de constructions, laquelle a suspendu les causes, d’accord entre les parties, les 4 mai 2004 et 19 mai 2005.
Les préavis requis dans le cadre de l’instruction de la requête, notamment auprès de la commission interdépartementale chargée d’établir un inventaire des installations à risques majeurs (ci-après : CIRMA) et de l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT, qui a fait sienne les conclusions prises par ladite commission, cf. PV d’audience du 23 janvier 2006), ont tous été favorables, avec des réserves ou sans observation, à l’exception de celui de la commune, daté du 31 juillet 2003.
Cette dernière a relevé que le projet prévoyait des places de travail dans le rayon de létalité de 40 mètres.
La CIRMA a considéré pour sa part que, vu la grande probabilité de ne pas avoir un événement extraordinaire simultanément sur les deux sites d’hydrocarbures adjacents, la substance contenue dans les bassins de rétention voisins de la construction (mazout et non essence), les mesures constructives envisagées et le plan d’évacuation prévu en cas d’accident majeur sur le site de Vernier, il fallait admettre les constructions envisagées à condition que celles-ci n’entraînent ni une augmentation excessive des emplois prévus, ni la présence d’une population importante sur les lieux.
Le 26 octobre 2004, le département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : le département ou le DCTI) a délivré l’autorisation définitive de construire sollicitée (DD 98609-4) laquelle a été publiée dans la Feuille d’Avis Officielle (FAO) en date du 29 octobre 2004. Celle-ci était assortie de plusieurs conditions figurant dans les préavis, liées essentiellement au respect des exigences figurant dans la notice d’impact.
Le 26 novembre 2004, la société Tamoil a recouru contre l’autorisation précitée auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission).
Dans le cadre de l’instruction de ce recours, une audience de comparution personnelle des parties a eu lieu le 21 avril 2005, lors de laquelle les bénéficiaires de l’autorisation ont confirmé qu’aucun emploi fixe n’était prévu dans la station de lavage.
Le 29 juillet 2005, la commission a rejeté le recours et confirmé l’autorisation de construire, sans trancher la question de la qualité pour recourir de Tamoil.
L’article 14 de la loi sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) n’était pas applicable au cas d’espèce, car la source des nuisances n’était pas à rechercher du côté de la construction autorisée, mais bien de celui des installations existantes de la recourante. Or, dite disposition ne visait que la construction à édifier et les inconvénients provoqués par celle-ci ou son exploitation.
S’agissant des dispositions de l’OPAM, il appartenait à Tamoil d’étudier les risques inhérents à son exploitation et de prendre les mesures afin d’éviter les risques que celle-ci était susceptible d’engendrer.
Quoiqu’il en soit, tous les préavis techniques et sécuritaires recueillis étaient favorables au projet, de sorte que le DCTI n’avait pas violé son pouvoir d’appréciation. Enfin, l’application de la clause générale de police relevait du pouvoir discrétionnaire de l’administration.
La construction du magasin Esso se trouvait à moins de 40 mètres des citernes, avec au moins une place de travail permanente. Quant à la nouvelle station de lavage, elle se situait à moins de 100 mètres, alors qu’elle était susceptible d’attirer de nombreux clients. Cette situation violait les dispositions fédérales et cantonales en matière de protection contre les catastrophes (art. 10 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 - LPE - RS 814.01 ; 1 et ss OPAM ; directive du Conseil d’Etat du 5 mars 2003).
S’il était vrai que l’OPAM imposait prioritairement des obligations aux détenteurs des installations qui y étaient soumises, le respect des périmètres de sécurité devait s’imposer également aux tiers propriétaires des parcelles situées à proximité.
Il fallait considérer que dans un rayon de 40 mètres, les parcelles voisines des citernes devaient être déclarées impropres à la construction (art. 15 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700).
Certes, les citernes voisines des constructions projetées ne contenaient plus d’essence depuis 1999 pour des raisons d’opportunité commerciale, mais il n’était pas exclu que Tamoil en stocke de nouveau à l’avenir.
Le principe de la proportionnalité commandait l’annulation de la décision, les intimées disposant de la possibilité de déplacer leurs constructions à une distance plus respectable des citernes.
Il n’existait aucun motif justifiant de limiter le champ d’application de l’article 14 LCI aux cas de constructions ou d’installations qui étaient elles-mêmes, de par leur exploitation, source de danger à l’égard des usagers, des voisins ou du public.
Enfin, la menace à la sécurité des personnes et des bâtiments devait être considérée comme concrète et directe, ce qui justifiait l’application de la clause générale de police.
Un important travail de concertation avait été effectué avec le service sécurité et salubrité du département, l’OCIRT, le service d’incendie et de secours et l’office des transports et de la circulation. Toutes les mesures préventives possibles avaient été prises au niveau de la construction pour pallier les risques d’un accident majeur survenant sur le site de Tamoil. Les constructions projetées n’entraîneraient jamais la présence d’un grand nombre de personnes au même moment, mais un flux continu de quelques personnes. Le magasin Esso, qui se trouvait à cheval sur la limite des 40 mètres (rayon de létalité) impliquait, comme tous les magasins de ce genre, la présence d’un employé permanent et, occasionnellement, de deux. Cette situation respectait les exigences posées par la directive du Conseil d’Etat, qui interdisait la présence d’employés permanents dans le rayon de létalité puisque dans le bâtiment, les caisses et le bureau se trouvaient au-delà de la limite des 40 mètres. Les constructions projetées respectaient également les autres conditions énoncées par la directive.
L’article 14 LCI ne pouvait fonder un refus d’autorisation car il ne permettait pas à l’autorité d’interdire une construction si la source du danger se trouvait dans une installation appartenant à un tiers et non dans la construction projetée.
La clause générale de police était inapplicable, la condition du danger imminent n’étant pas réalisée en l’espèce.
Un refus d’autorisation violerait le principe de l’égalité de traitement car le département avait autorisé récemment la construction d’une station-essence et d’un magasin sur le site de British Petroleum (BP), à l’intérieur du rayon de létalité de ses stocks d’hydrocarbures. Il avait également autorisé en 1996 la transformation et l’agrandissement du magasin exploité par Tamoil à côté de sa station-essence, soit cinq ans après l’entrée en vigueur de l’OPAM (cf. photos, pièce 13 chargé intimées, procédure commission de recours).
Enfin, Tamoil était de mauvaise foi en s’opposant à la construction d’un magasin et d’une station de lavage dans son propre rayon de létalité, alors qu’elle exploitait elle-même une station de service et un magasin au pied de ses citernes. Elle ne pouvait ainsi s’opposer valablement, au nom de la protection des personnes, à une activité qu’elle exerçait elle-même, dans des conditions encore plus dangereuses pour la population.
Dans sa réponse du 17 octobre 2005, le DCTI conclut au rejet du recours, à la confirmation de la décision de la commission du 29 juillet 2005 et à celle de sa propre décision du 26 octobre 2004, pour les mêmes motifs que ceux invoqués par les sociétés intimées.
Le 23 janvier 2006, le Tribunal administratif a tenu une audience de comparution personnelle et d’enquêtes au cours de laquelle Monsieur Susini, représentant tant l’OCIRT que la CIRMA, a été entendu.
a. L’OCIRT siégeait au sein de la CIRMA et avait participé à la séance lors de laquelle le préavis de la CIRMA avait été élaboré. Avant l’émission de ce préavis, quatre réunions avaient eu lieu sur ce sujet.
S’agissant de la station service Esso, il avait été tenu compte de ce que les installations de distribution de carburant étaient à plus de 40 mètres du bassin de rétention des citernes les plus proches. Pour le "shop", le poste de travail se trouvait à plus de 40 mètres et les façades, côté citernes, avaient une résistance au feu de 90 minutes (F 90). Quant à la station de lavage, qui se trouvait entre 28 et 38 mètres des citernes, elle ne comportait pas de poste de travail et l’évacuation par les utilisateurs pouvait se faire facilement.
Cette commission avait enfin retenu qu’il était peu probable que des sinistres se produisent simultanément dans les dépôts jouxtant les installations prévues, étant précisé qu’un deuxième dépôt était situé derrière la station service existant de l’autre côté de la route de Vernier. En conclusion, le projet alliait les impératifs de sécurité et d’exploitation. Il n’était pas soumis à un risque d’accidents majeurs inacceptable, même s’il se trouvait à la limite, et il appartenait au propriétaire des installations litigieuses dangereuses de calculer l’indice y relatif.
M. Susini a confirmé que les propriétaires de dépôts pouvaient être amenés à prendre de nouvelles mesures, selon l’évolution du voisinage et de la situation.
b. Tamoil a précisé que la station existant sur son dépôt datait des années 1960. Le magasin avait été très légèrement agrandi et mis en conformité avec l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair - RS 814.318.142) en 1996.
On ne pouvait sérieusement prétendre que les employés du magasin resteraient « confinés » à la caisse du magasin.
Le but de l’OPAM était de protéger la population hors du site en cause et non pas uniquement les personnes qui occupaient des emplois permanents dans les périmètres de sécurité. A cet égard, Tamoil ne voyait pas en quoi le risque auquel étaient soumis les utilisateurs de la station de lavage était moins important, dès lors qu’il était évident que le site allait être occupé en permanence.
Le respect des distances de sécurité énoncées dans l’article 10 LPE devait ainsi impérativement grever les parcelles voisines du dépôt, sans quoi le but de protection visé par cette disposition ne pouvait être atteint.
Dans leurs conclusions datées du 28 février 2006, Esso et Hypromat ont relevé que la législation fédérale ne contenait pas de base légale propre à inverser le principe selon lequel c’était l’exploitant de l’installation litigieuse qui devait prendre des mesures et non le voisin se voir contraint de renoncer à bâtir.
Par arrêt du 30 mai 2006, le Tribunal administratif a jugé irrecevable le recours formé par Tamoil pour défaut de qualité pour agir.
Cet arrêt a été annulé par le Tribunal fédéral le 4 octobre 2006 (ATF 1A.133/2006).
L’article 5 alinéa 3 OPAM imposait au détenteur d’une installation dangereuse de compléter son rapport de risques si des faits nouveaux importants survenaient. Sur cette base, l’autorité pouvait exiger de nouvelles mesures de sécurité (art. 3 OPAM), voire interdire l’exploitation (art. 8 al. 1 OPAM). Tamoil avait donc bien un intérêt digne de protection à l’admission du recours.
EN DROIT
La recevabilité du recours a été admise par le Tribunal fédéral dans un arrêt 1A.133/2006 du 4 octobre 2006, aux considérants duquel il convient de se référer.
Sur le fond, la recourante conteste la décision sous plusieurs aspects: elle met en doute la conformité de l’autorisation à la LPE, à l’OPAM, à la directive émise par le Conseil d’Etat le 5 mars 2003, à l’article 14 LCI et à l’article 15 LAT. Elle soulève également la question de la nécessité d’interdire l’autorisation au moyen de la clause générale de police pour protéger la sécurité des usagers, des employés et du public en général.
a. Aux termes de l’article 10 alinéa 1 LPE, situé sous le titre "protection contre les catastrophes", quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas d’événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l’homme ou à l’environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la population et de l’environnement. Il est imposé à l’exploitant et au détenteur de l’installation dangereuse de choisir un emplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, de prendre des mesures techniques de sécurité, d’assurer la surveillance de l’installation et l’organisation du système d’alerte.
b. En application de cette disposition, le Conseil fédéral a adopté l’OPAM (art. 10 al. 4 LPE). Cette ordonnance a pour but de protéger la population et l’environnement des graves dommages résultant d’accidents majeurs (art. 1 al. 1 OPAM). Elle s’applique notamment aux entreprises stockant des hydrocarbures et dépassant les seuils quantitatifs fixés à l’annexe 1.1 ch. 3 OPAM. Elle précise les obligations à charge de celles-là.
c. Ces normes ne sont pas directement applicables à Esso et Hypromat, dont l’activité n’entre pas dans les conditions d’application fixées à l’article 1 OPAM. Selon la recourante, il serait toutefois dénué de sens de considérer que l’obligation de respecter les distances de sécurité figurant à l’article 10 LPE ne s’applique qu’aux entreprises visées par l’OPAM et non aux tiers qui souhaitent édifier des constructions à proximité des installations dangereuses. En effet, si les entreprises visées par l’OPAM respectent ces distances de sécurité lors de la construction de leurs installations, mais que des tiers sont ensuite autorisés à édifier des constructions dans le périmètre de sécurité, le but de l’article 10 LPE ne pourrait être atteint.
Cette argumentation n’est pas dénuée de sens. Ce n’est toutefois pas sous l’angle de l’article 10 LPE, de l’OPAM et des dispositions cantonales d’application de ces deux lois (loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 2 octobre 1997 - LaLPE - K 1 70 et règlement d’application des dispositions fédérales relatives à la protection contre les accidents majeurs et les organismes dangereux pour l’environnement du 21 août 2001 - K 1 70.06) dont le champ d’application est clairement limité aux détenteurs d’installations dangereuses, que la question doit être résolue. C’est dans la législation cantonale, en particulier à l’article 14 LCI, que se trouvent les limitations aux droits des tiers de construire à proximité de telles installations.
b. L’article 14 LCI est une disposition de police dont l’objectif consiste à assurer la sécurité des constructions et installations projetées telle que définie au titre IV de ladite loi (ATA/129/2003 du 11 mars 2003). Ainsi, contrairement à ce qui ressort de la rédaction impropre de cette disposition ("le département peut"), l’autorité administrative est tenue de refuser l’autorisation demandée si, après avoir interprété les notions indéterminées contenues dans cette disposition (notions d’inconvénients graves, de sécurité, etc), elle considère que les conditions figurant à l’une de ses lettres sont remplies. Toutefois, dans l’interprétation de ces notions, l’autorité administrative jouit d’une certaine latitude de jugement. L’autorité judiciaire ne saurait ainsi substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité inférieure si l’interprétation qu’elle a fait de ces notions est conforme aux principes régissant le droit administratif.
c. Pour la commission comme pour les intimées, cette disposition ne s’appliquerait pas au cas d’espèce, car la source des nuisances ne se trouverait pas dans les constructions projetées mais dans les installations dont la recourante est elle-même propriétaire.
On ne saurait se rallier à cette manière de voir. En effet, il s’agit en l’espèce de savoir si les constructions projetées (et non celles de la recourante) peuvent être la cause d’inconvénients graves pour les usagers, le voisinage (dont la recourante fait partie) et le public (art. 14 let. a LCI). C’est également sous l’angle de cette disposition que l’autorité doit examiner si des dangers pour la sécurité des personnes, liés à l’exploitation de ces constructions, existent du fait, notamment, de leur situation géographique et, en particulier, de la présence des installations de Tamoil à proximité (art. 14 let. b, c et d LCI).
d. Au surplus, contrairement à certains domaines intégralement régis par le droit fédéral (tel que celui des nuisances sonores : ATF 117 Ib 157 ; 113 Ib 220 ; ATA/441/2006 du 31 août 2006 et ATA/438/2006 du 31 août 2006), mais à l’instar d’autres matières (inconvénients afférents à la circulation, notamment en ce qui concerne le stationnement des véhicules ou la mise en danger des piétons, voire du public : ATF 118 Ia 112 p. 114-115 ; ATA/311/2006 du 13 juin 2006 ; cf. aussi ATA/232/2006 du 2 mai 2006 ; ATA/889/2004 du 16 novembre 2004 ; ATA/5/2001 du 9 janvier 2001), l’article 14 LCI conserve une portée propre dans le domaine de la protection des personnes contre les accidents.
e. L’applicabilité de l’article 14 LCI est donc donnée.
Tamoil soutient deux argumentations en rapport avec cette disposition. Elle avance, tout d’abord, qu’une confirmation de l’autorisation litigieuse pourrait la contraindre à réévaluer son indice de risque et à prendre des mesures de sécurité complémentaires. Elle s’attaque ensuite à la décision sous l’angle de la sécurité des personnes, en alléguant qu’un accident majeur survenant sur son site pourrait nuire à la sécurité des usagers et des employés des constructions projetées.
a Il est douteux que ce deuxième argument soit recevable. En effet, le recours d’un particulier formé dans l’intérêt de la loi ou d’un tiers est normalement irrecevable (ATF 121 II 359 pp. 361 et 362; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43; 120 Ib 48 et les arrêts cités; ATA/35/2002 du 15 janvier 2002, confirmé par ATF 1A.47/2002 du 16 avril 2002, consid. 3; A. et consorts du 14 novembre 2000, A/213/2000). Dans son arrêt sur la recevabilité, le Tribunal fédéral n’a pas examiné cette question. Il a estimé que la qualité pour agir de la recourante était donnée du fait du préjudice économique allégué (découlant de l’obligation éventuelle de réévaluer son risque et de l’adoption de mesures de sécurité complémentaires), lequel représentait un intérêt digne de protection.
La question peut toutefois souffrir de rester ouverte car, même s’il était recevable, ce grief devrait être écarté.
b. En effet, il découle de la directive adoptée par le Conseil d’Etat que les distances suivantes doivent être respectées :
40 mètres autour des bassins : interdiction de places de travail permanentes (rayon dit de létalité).
100 mètres autour des bassins : interdiction de toute nouvelle construction destinée à des habitations, des emplois en grande quantité, des activités attirant une importante population ; exigence de protections constructives, techniques et organisationnelles des constructions existantes (rayon dit de sécurité).
200 mètres autour des bassins : obligation d’établir un plan d’évacuation et d’intervention ; évaluation des mesures organisationnelles et constructives particulières (p. ex. choix des matériaux, conception des voies d’accès, etc.) (rayon dit d’évacuation).
c. Cette directive interprétative peut parfaitement constituer un guide utile en droit cantonal des constructions, dans l’interprétation des conditions imposées par l’article 14 LCI, pour les tiers non soumis à l’OPAM qui construisent à proximité des dépôts d’hydrocarbure du site de Vernier. Conformément à la jurisprudence constante, cette directive est une ordonnance administrative dont les destinataires sont ceux qui sont chargés de l’exécution d’une tâche publique, non pas les administrés. Ces ordonnances ne sont pas publiées dans le recueil officiel de la collectivité publique et ne peuvent donc avoir pour objet la situation juridique de tiers (P. MOOR, Droit administratif, Vol. I, Berne, 1994, ch. 3.3.5.1). L’ordonnance administrative ne lie pas le juge, mais celui-ci la prendra en considération, surtout si elle concerne des questions d’ordre technique, mais s’en écartera dès qu’il considère que l’interprétation qu’elle donne n’est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (ibidem, ch. 3.3.5.4).
d. Dans le cas d’espèce, le département a considéré que cette directive avait été respectée, car le seul employé permanent de la station travaillerait essentiellement hors du rayon de létalité (let. a directive). Il a par ailleurs estimé que la station de lavage, dont la fréquentation ne pouvait dépasser huit personnes à la fois, n’était pas une "activité attirant une importante population" (let. b directive) et que la station-service, qui se trouvait à environ 50 mètres des citernes, était à une distance qui respectait les périmètres de sécurité. La parcelle pouvait être évacuée dans des délais raisonnables en cas d’accident. Enfin, les constructions dans l’ensemble (matériaux, épaisseur des murs, présence de rideaux et de murs anti-feu, etc.) satisfaisaient les exigences de sécurité imposées par la loi.
e. Selon une jurisprudence bien établie, le tribunal de céans observe une certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions de préavis pour autant que l’autorité inférieure suive l’avis de celles-ci (ATA/105/2006 du 7 mars 2006 et références citées).
En l’espèce, hormis la commune, toutes les autorités consultées ont délivré un préavis positif et l’autorisation a tenu compte des réserves et conditions émises dans ce cadre.
Il résulte par ailleurs du dossier soumis au tribunal de céans que le secteur est déjà extrêmement densifié. La présence, dans les rayons de sécurité, voire même de létalité, de nombreux bâtiments administratifs, industriels et même d’habitation, confirme l’existence d’un réel conflit, voire d’une incompatibilité pure et simple entre les différents objectifs qui sont poursuivis sur cette zone (exploitation des bassins par les pétroliers et développement de la zone industrielle et artisanale). La procédure d’autorisation litigieuse a fait l’objet d’un examen très approfondi de la part du département et des commissions consultées, auxquelles ont été associés le service du feu, l’OCIRT, l’office des transports et de la circulation ainsi que le service sécurité et salubrité du DCTI. Elle a rencontré l’adhésion de toutes ces autorités. Des mesures constructives spéciales ont été prévues pour pallier les risques liés à la survenance d’un accident majeur provenant des dépôts. Ainsi, l’interprétation faite par le département de l’article 14 LCI, dans le contexte particulier de cette zone et compte tenu du fait que les constructions litigieuses n’augmentent pas de manière significative le danger potentiel de lésion existant déjà, n’est pas contraire à la loi. Au vu de la retenue dont le Tribunal administratif doit faire preuve face à des appréciations techniques, le fait qu’une interprétation plus restrictive des conditions imposées par les lettres b, c et d de cette disposition puisse également être conforme à celle-ci ne peut modifier cette conclusion.
Vu le rejet du recours sur ce point, l’argument des intimées selon lequel un refus d’autorisation violerait le principe de l’égalité de traitement (par rapport aux stations BP et Tamoil) ne sera pas examiné.
Enfin, la recourante est malvenue d’invoquer à l’appui de son recours la sécurité des employés, des usagers et du public, alors qu’elle exploite elle-même, au pied de ses citernes, une station essence et un magasin. Cette attitude confine à l’abus de droit.
Concernant le préjudice économique qui pourrait résulter pour la recourante d’une confirmation de l’autorisation litigieuse (réévaluation de son indice de risque et mesures éventuelles de sécurité complémentaires), il convient d’examiner si celui-ci constitue un "inconvénient grave" au sens de l’article 14 lettre a LCI.
La notion d’inconvénient grave est une notion indéterminée qui doit être interprétée de cas en cas. En l’espèce, la recourante exerce elle-même une activité identique, qui comporte pour la population des risques en tout cas similaires, voire plus importants, sa station-essence étant située encore plus proche des bassins. Bien qu’elle augmente à l’évidence son indice de risque, cette activité ne lui cause pas d’inconvénients graves. On ne voit pas, dans ces circonstances, comment la même activité, du seul fait qu’elle est exercée par un tiers, pourrait constituer pour elle un tel inconvénient. D’ailleurs, à aucun moment, la recourante n’a manifesté son intention de limiter ou de réduire son indice de risque en renonçant à l’exploitation de sa propre station-essence, ce qu’il lui serait tout à fait loisible de faire. Elle ne peut ainsi imposer aux autres ce qu’elle ne s’impose pas à elle-même. L’article 14 lettre a LCI ne saurait en tout cas être utilisé à cette fin.
Dans ces conditions, les constructions envisagées n’entraînent pas, pour la recourante, des inconvénients graves au sens de l’article 14 lettre a LCI.
La parcelle en question se trouve en zone industrielle et artisanale (art. 19 al. 4 LaLAT). Elle n’a jamais fait l’objet d’un déclassement et il s’y trouve des constructions depuis de nombreuses années. Dès lors qu’une utilisation de la parcelle conforme à la zone et aux normes de sécurité actuellement en vigueur est possible, ce grief doit être rejeté.
Enfin, l’application de la clause d’urgence n’a pas lieu d’être dès lors qu’il existe une base légale permettant à l’autorité d’intervenir pour écarter le danger allégué (art. 14 LCI).
Un émolument de CHF 2’000.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 87 LPA). Il sera alloué aux intimées, qui ont agi par l’entremise d’un seul avocat, une indemnité conjointe et solidaire de CHF 2’000.-, à la charge de Tamoil.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 6 septembre 2005 par Tamoil S.A. contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 29 juillet 2005 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de Tamoil S.A. un émolument de CHF 2’000.- ;
alloue à Esso Schweiz Sàrl et Hypromat Suisse S.A., conjointement et solidairement, une indemnité de CHF 2’000.- à la charge de Tamoil S.A.;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF-RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jacques Berta, avocat de Tamoil S.A., à Me Olivier Jornot, avocat de Esso Schweiz Sàrl et de Hypromat Suisse S.A, ainsi qu’à la commission cantonale de recours en matière de constructions et au département des constructions et des technologies de l'information.
Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Bovy et Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
le président :
F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :