POUVOIR JUDICIAIRE
A/3070/2005-DCTI ATA/360/2006
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 27 juin 2006
dans la cause
M. D______
contre
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION
EN FAIT
M. D______, locataire, y avait installé un parc animalier comprenant une roulotte avec couvert métallique pour chevaux et poneys, une roulotte avec abri pour le personnel et la clientèle, un enclos abritant des porcs, des oies et des canards, une tente, une remorque pour stocker le fumier, ainsi que diverses clôtures pour contenir les animaux. Des photos étaient jointes à ce constat.
Cette décision n’a fait l’objet d’aucun recours.
Il résultait de ce courrier que M. D______ avait préalablement affirmé à l’OVC que "le problème des autorisations" avait été réglé.
Le 2 décembre 2004, l’OVC a prolongé au 20 décembre 2004 le délai accordé à M. D______ pour satisfaire aux exigences contenues dans son courrier du 2 novembre 2004.
Par lettre datée du 7 décembre 2004, M. D______ a informé la police des constructions qu’il pensait être parfaitement en ordre car les roulottes étaient sur roues ; donc facilement déplaçables, et les modestes installations effectuées, démontables. Néanmoins, il déposait une requête en autorisation de construire pour l’établissement de son "mini parc animalier" qui faisait la joie des enfants.
Le 4 mai 2005, un nouveau constat a été effectué par un collaborateur du service de l’inspection de la construction. Il en résultait que M. D______ avait procédé à de nouvelles installations.
Soulignant que l’intéressé n’avait pas déposé de demande en autorisation de construire comme il en avait été pourtant requis, le département a enjoint M. D______, le 18 mai 2005 de déposer un dossier dans les trente jours. Il lui était rappelé qu’aucune nouvelle installation ne pouvait être implantée sur la parcelle.
Le 15 juin 2005, M. D______ s’est étonné de l’injonction du département du 18 mai 2005 puisqu’il avait déclaré déposer une telle requête dans son courrier du 7 décembre 2004.
Par décision du 29 juillet 2005, le département a constaté que le maintien des constructions et installations existantes lors du constat du 4 mai 2005 n’était pas envisageable. Elles violaient les articles 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), 11 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo - RS 921.0) et du règlement relatif à la protection et à la surveillance du val de l’Allondon du 15 mars 1968 (ci-après : le règlement - L 4 05.18). Aussi, et en application des articles 129 et suivants LCI, le département a ordonné à M. D______ d’évacuer, dans les soixante jours, les divers couverts, abris, tentes, clôtures, remorques et roulottes installés sans droit sur la parcelle. De plus, une amende de CHF 5’000.- lui était infligée pour tenir compte de la gravité tant objective que subjective de l’infraction commise (art. 137 al. 1 LCI).
Cette décision a été réceptionnée par M. D______ le 12 août 2005.
Par acte posté le 1er septembre 2005, M. D______ a recouru à son encontre auprès du Tribunal administratif en sollicitant préalablement un transport sur place.
Il relevait que les clôtures étaient là depuis quarante ans et les roulottes depuis dix ans ; quant aux barbelés, ils étaient fixés dans les arbres depuis vingt ans. A la suite du premier constat du département, il était apparu que les roulottes et les remorques étaient déplaçables.
De plus, les exigences de l’OVC et celles du département étaient contradictoires.
Sa situation financière était extrêmement difficile. Le département lui avait fait démolir les installations au "Café des F______" à L______, ce qui lui avait fait perdre CHF 70’000.- environ, ainsi que sa clientèle. Il avait également dû évacuer des installations à La T______, ce qui lui avait occasionné une perte de CHF 40’000.- ; le seul bénéficiaire avait été M. B______. A M______ encore, il avait perdu CHF 35’000.- ainsi que sa clientèle. Il était sans ressources et avait été hospitalisé à la suite d’un cancer, raison pour laquelle il faisait recours en particulier contre l’amende.
Les compétences de l’OVC et celles du département étaient différentes.
L’amende était justifiée dans son principe et M. D______ ne produisait aucune pièce attestant de son manque de ressources. Aussi bien l’ordre d’évacuation que l’amende devaient être confirmés.
Le 12 octobre 2005, M. D______ s’est indigné du contenu de la réponse du département. Il pouvait délier les oncologues des Hôpitaux universitaires de Genève de leur secret professionnel pour prouver ses dires.
Le 9 novembre 2005, le tribunal a procédé à un transport sur place en présence des parties et de l’inspecteur du département ayant procédé au second constat.
M. D______ a indiqué être installé sur ce terrain depuis deux ans ; à cette époque, il y avait déjà deux roulottes de chantier qu’il avait recouvertes de bois pour "faire joli". Des chevaux en pension broutaient dans un pré. Il n’y avait toutefois ni boxes, ni installation. A la demande du service de la faune, il avait modifié la clôture et placé des barrières en contrebas du chemin du G______.
Le juge a constaté la présence des animaux suivants : des chevaux, des poneys, des ânes, des chèvres, des lamas, des zébus et des lapins. Seules les oies étaient dans un enclos en raison des risques de la grippe aviaire.
M. D______ a expliqué qu’il mettait à disposition des poneys pour que les enfants puissent faire des balades les mercredis et les week-ends. Pendant les vacances d’été, il organisait des camps, mais les enfants ne dormaient pas sur place. Il a ajouté que les installations étaient plus propres que lors du premier constat du département. A cette occasion, l’inspecteur ne lui avait reproché que le fait d’avoir planté quatre poteaux dans le sol et de les avoir bétonnés.
M. D______ a fait valoir qu’un peu plus loin, le long de l’Allondon, le tenancier du café avait également des poneys. L’adjoint du maire de C______, M. R______, disposait de boxes pour des chevaux en pension, et cela sans autorisation. Enfin, aux S______, des boxes pour chevaux étaient en construction en pleine zone agricole, et cela sans autorisation.
Il a ajouté ne pas pouvoir payer l’amende de CHF 5’000.- car il était à l’AI à 70 % et recevait une rente mensuelle de CHF 1’610.-. Il avait pour employée une stagiaire payée par l’assurance-chômage. Sa fille s’occupait des bêtes et venait donner des leçons d’équitation, lui-même ne pouvant plus monter en raison de son état de santé. Il venait d’être hospitalisé durant un mois souffrant d’un cancer des poumons. Il logeait en ville à l’avenue de la J______.
M. D______ a admis avoir posé, après le passage de l’inspecteur lors du premier constat, des petits cailloux pour remplacer le goudron, conformément à ce que les garde-faunes lui avaient demandé.
Des photos ont été prises à l’occasion du transport sur place et figurent au dossier.
Le département a persisté dans sa détermination.
Les parties ont renvoyé dûment signé le procès-verbal du transport sur place. M. D______ a joint à son exemplaire le 30 novembre 2005 un certain nombre de photos des constructions dont il avait parlé à l’occasion de cet acte d’instruction.
Par courrier du 26 mai 2006 envoyé sous pli simple et recommandé, le juge délégué a prié M. D______ de lui adresser d’ici le 9 juin 2006 copie de ses déclarations fiscales et avis de taxation pour les années 2003 à 2005, de même qu’une attestation de l’assurance-invalidité concernant le montant de sa rente mensuelle, ainsi qu’une pièce relative au montant de son loyer.
Par courrier du même jour, le juge délégué a prié le département de lui indiquer quelles mesures il avait prises au sujet des trois cas cités par le recourant à savoir : celui du tenancier du café à proximité de l’Allondon qui aurait des poneys à disposition de tiers pour des balades, de M. R______, adjoint du maire de C______, qui disposerait de boxes pour des chevaux en pension, et enfin des boxes pour chevaux en cours de construction en zone agricole, au lieu-dit "Les H______".
M. D______ ne s’est pas manifesté dans le délai précité.
Quant au département, il a répondu le 8 juin 2006 que s’agissant du tenancier du café près de l’Allondon, à l’adresse , route de l’O, un inspecteur de la police des constructions avait constaté le 17 février 2006 que la parcelle était clôturée et ne comportait ni abri à poneys ni box.
Il a indiqué de plus que sur la parcelle no 620 de la commune de C______, située dans le hameau d’E______, un inspecteur de la police des constructions avait reçu confirmation le 14 décembre 2005 de la propriétaire de la parcelle, Mme V______, que des chevaux et des boxes à chevaux étaient présents sur ce terrain depuis plus de trente ans. Il en était de même sur celle de son voisin, M. R______. Il ne s’agissait d’ailleurs pas d’un manège, mais d’un terrain d’entraînement.
Quant aux boxes à chevaux construits sur la parcelle no ______ sur la commune de M______, ils faisaient l’objet d’une procédure pendante devant la commission cantonale de recours en matière de constructions.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
A teneur de l’article 16 alinéa 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique ; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent :
a. les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture ;
b. les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture.
Selon l’article 20 alinéa 1 LaLAT, "la zone agricole est destinée à l’exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations qui :
a. sont destinées durablement à cette activité et aux personnes l’exerçant à titre principal ;
b. respectent la nature et le paysage ;
c. respectent les conditions fixées par les articles 34 et suivants de l’ordonnance fédérale".
Cette dernière disposition a été introduite suite à la modification de la LaLAT intervenue le 20 mars 1998 et adoptée en votation populaire le 7 février 1999, ainsi qu’à celle de l’ordonnance fédérale sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1), dans le but d’adapter la LaLAT au nouveau droit fédéral.
Ces nouvelles dispositions n’ont rien changé au fait qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 litt. a LAT). Quant à l’activité accessoire introduite par l’article 24b LAT, elle ne peut être exercée que par l’exploitant de l’entreprise agricole (art. 24b al. 2 LAT ; ATA/230/2006 du 2 mai 2006).
En l’espèce, il est constant que M. D______ n’a pas sollicité d’autorisation pour ces installations, non conformes à l’affectation de la zone, M. D______ n’étant pas exploitant agricole.
De plus, ces aménagements sont situés à moins de 30 mètres de la lisière de la forêt, en violation de l’article 11 LFo, ce qui n’est pas contesté.
Enfin, ils contreviennent aux articles 1 et 2 du règlement qui proscrivent le stationnement de véhicules à moteur et la dégradation des lieux.
Selon l’article 1 alinéa 1 lettres a, d et e LCI, nul ne peut sur tout le territoire du canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail, ni modifier la configuration du terrain, ni aménager des voies de circulation, des places de parcage ou une issue sur la voie publique.
Les conditions pour la procédure d’autorisation sont énoncées aux articles 2 et suivants LCI.
M. D______ connaît parfaitement ces dispositions puisqu’il a déjà fait l’objet de procédures similaires qu’il a lui-même rappelées et qui lui ont fait subir des pertes conséquentes, en dernier lieu en l’an 2000 (ATA/193/2000 du 28 mars 2000).
Il ne peut prétendre sérieusement avoir déposé une demande d’autorisation de construire au motif qu’il a écrit en ce sens au département le 7 décembre 2004 ; il n’a en effet pas rempli le formulaire idoine, ni joint aucun plan.
b. Découlant directement de l’article 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités ; 124 II 265 consid. 4a p. 269/270).
c. Cependant, les pièces de la procédure ne permettent pas d’admettre que cet inspecteur aurait donné des assurances favorables à M. D______ de sorte que le recourant se prévaut en vain du principe de la bonne foi.
a. Le principe de l’égalité de traitement déduit de l’article 8 Cst. n’est violé que si des situations essentiellement semblables sont traitées différemment ou si des situations présentant des différences essentielles sont traitées de manière identique (ATF 108 Ia 114).
b. Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre victime d’une inégalité de traitement au sens de la disposition précitée lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors même que dans d’autres cas, elle aurait reçu une fausse application ou n’aurait pas été appliquée du tout (ATF 115 Ia 93 ; 113 Ib 313 ; ATA/700/2005 du 25 octobre 2005 ; ATA/832/2004 du 26 octobre 2004).
Cependant, cela présuppose de la part de l’autorité dont la décision est attaquée la volonté d’appliquer correctement à l’avenir les dispositions légales en question et de les faire appliquer par les services qui lui sont subordonnés (A. AUER, L’égalité dans la l’illégalité, ZBl 1978, pp. 281ss, 290 ss).
En revanche, si l’autorité persiste à maintenir une pratique reconnue illégale ou s’il y a de sérieuses raisons de penser qu’elle va persister dans celle-ci, le citoyen peut demander que la faveur accordée illégalement à des tiers le soit aussi à lui-même, cette faveur prenant fin lorsque l’autorité modifie sa pratique illégale (ATF 105 V 192 ; 104 Ib 373 ; 99 Ib 383 ; ATA/700/2005 précité ; ATA/832/2004 précité).
Or, le département n’a jamais allégué qu’il entendait autoriser des constructions ou des aménagements qui seraient contraires à la zone agricole.
c. Au contraire, il ressort du dernier courrier du département du 8 juin 2006 que dans le premier cas cité par le recourant, la parcelle ne comporte ni abri à poneys ni box, de sorte que cette situation n’est pas la même que celle du recourant. Dans le troisième cas, le département a refusé l’autorisation sollicitée et une procédure est en cours.
Enfin, les installations se trouvant sur les parcelles de Mme V______ et de M. R______ ont été érigées il y a plus de trente ans. Or, pour être valable, un ordre de mise en conformité, qui comporte celui de supprimer les installations litigieuses, doit respecter les conditions suivantes, en application des principes de la proportionnalité et de la bonne foi (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et jurisprudence citée ; ATA/551/2005 du 16 août 2005 et les références citées ;) :
a. L’ordre doit être dirigé contre le perturbateur (ATF 107 Ia 23) ;
b. Les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation (ATF 104 Ib 304 ; ATA/699/2005 du 25 octobre 2005) ;
c. Un délai de plus de trente ans ne doit pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux (ATF 107 Ia 121 = JdT 1983 I 299) ;
d. L’autorité ne doit pas avoir créé chez l’administré concerné, par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement, des expectatives, dans des conditions telles qu’elle serait liée par le principe de la bonne foi (ATA L. du 23 février 1993 confirmé par ATF non publié du 21 décembre 1993 ; ATF 117 Ia 287 consid. 2b et jurisprudence citée ; B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd. 1991 no 509 p. 108).
En particulier, les installations litigieuses ne doivent pas avoir été tolérées par l’autorité d’une façon qui serait constitutive d’une autorisation tacite ou d’une renonciation à faire respecter les dispositions transgressées (RDAF 1982, p. 450).
Au vu des informations complémentaires fournies par le département, il apparaît que la décision attaquée ne contrevient nullement au principe d’égalité de traitement puisque dans l’un des cas, le département a refusé l’autorisation sollicitée et que dans les deux autres, il ne peut pas ordonner la démolition des installations existant depuis plus de trente ans.
En conséquence, ce grief est mal fondé.
L’ordre d’évacuation prononcé est la seule mesure apte à rétablir une situation conforme au droit. Il n’implique pas la démolition d’installations fixes et il est ainsi proportionné, de sorte qu’il ne peut qu’être confirmé.
Selon l’article 137 alinéa 1 LCI, est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.- toute personne qui contrevient à la présente loi, aux règlements et arrêtés l’appliquant et aux ordres donnés par le département dans les limites de la loi, des règlements et arrêtés.
a. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister (ATA/813/2001 du 4 décembre 2001 ; P. MOOR, Droit administratif : Les actes et leur contrôle, tome 2, Berne 2002, pp. 139-141 ; P. NOLL et S. TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht : allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 6ème édition, Zurich 2004, p. 37). C'est dire que la quotité de la peine administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/813/2001 précité).
b. En vertu de l'article 1 alinéa 2 de la loi pénale genevoise du 20 septembre 1981 (LPG - E 3 1), il y a lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), comme la juridiction des céans l’a fait notamment en matière d’exploitation d’un établissement public (ATA/8/1997 du 7 janvier 1997 ; P. GRAVEN, L’infraction pénale punissable, 2ème édition, Berne 1995, ch. 23B, p. 29), sous réserve des exceptions prévues en matière contraventionnelle par le législateur cantonal qui exclut l’application des articles 13, 14 (aujourd’hui aboli), 15 (idem), 48, 49, 50, 57 et 103 du Code pénal du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), sous réserve des exceptions prévues par le législateur cantonal à l'article 24 LPG.
c. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon des principes qui n'ont pas été remis en cause, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi (ATA G. du 20 septembre 1994 ; A. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 2, Neuchâtel, 1984, pp. 646-648) et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA/234/2001 du 3 avril 2001 ; ATA/258/1999 du 4 mai 1999 ainsi que les arrêts cités). La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès (ATA/131/1997 du 18 février 1997). Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (ATA/443/1997 du 5 août 1997).
d. L’article 137 alinéa 3 LCI commande à l’autorité de première instance de tenir compte du degré de gravité de l’infraction.
e. L’administration jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende (ATA/245/1999 du 27 avril 1999 ; ATA G. du 20 septembre 1994). La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès (ATA 764/2005 du 15 novembre 2005).
f. En l’espèce, l’amende est parfaitement justifiée dans son principe en application des articles 120 et suivants LCI.
g. M. D______ en sollicite la réduction compte tenu de sa situation financière précaire et de son état de santé. Dans l’arrêt précité (ATA/193/2000 du 28 mars 2000), le tribunal de céans avait déjà réduit à CHF 7’500.- l’amende globale de CHF 15’000.- infligée au recourant, au vu de sa situation financière difficile.
Depuis, M. D______ a vu son état de santé se péjorer et il allègue n’avoir pas d’autres revenus que sa rente versée par l’assurance-invalidité, à hauteur de CHF 1’610.- par mois.
Toutefois, M. D______ n’a produit aucune pièce relative à ses revenus quand bien même un délai au 9 juin lui avait été imparti pour ce faire. En conséquence, le tribunal ne peut entrer en matière sur une réduction de l’amende de CHF 5’000.- qui lui a été infligée, celle-ci tenant compte de la récidive.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 1er septembre 2005 par M. D______ contre la décision du département des constructions et des technologies de l’information du 29 juillet 2005 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 500.- ;
dit que, conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trente jours dès sa notification, par-devant le Tribunal fédéral ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14 ; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à M. D______, au département des constructions et des technologies de l’information ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial.
Siégeants : M. Paychère, président, Mme Hurni, M. Thélin, juges, MM. Hottelier et Bonard, juges suppléants.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
le président :
F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :