république et
canton de genève
POUVOIR JUDICIAIRE
A/32/2004-TPE ATA/359/2005
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 24 mai 2005
dans la cause
FONDATION HBM CAMILLE MARTIN représentée par Me Mario-Dominique Torello, avocat
et
DéPARTEMENT DE L'AMéNAGEMENT, DE L'éQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
contre
Monsieur Benoît BOSCHUNG
Monsieur Michel DECORGES
Monsieur Alain DECORVET
Monsieur Marc-André DESCHOUX
Madame Joan EVANS
Monsieur Philip GRANT
Madame Natalia HESELTINE
Monsieur Gian LEGORATTO
Monsieur David MACH
Monsieur Maurice MAGNONI
Madame Fabienne MASSEREY
Monsieur Giuseppe MISCIOSCIA
Monsieur Stéphane NYDEGGER
Monsieur Michel PRIVET
Monsieur Alexandre ROZANOFF
Madame Ursula WITTWER
représentés par l’association de défense des locataires, mandataire
et
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIèRE DE CONSTRUCTIONS
EN FAIT
La fondation HBM Camille Martin (ci-après : la fondation ou la propriétaire), fondation immobilière de droit public, est propriétaire depuis le 17 juin 2002 d’un immeuble d’habitation sis, 17, rue du Colonel-Coutau à Genève. L’immeuble comporte au total dix-sept logements dont deux aménagés dans les combles.
Le 18 mars 2003, la fondation a déposé une demande d’autorisation de construire en procédure accélérée auprès du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement (ci-après : le département) ayant pour objet des travaux d’entretien et de réfection dans tous les appartements ainsi que la réfection des installations communes. Les travaux suivants étaient prévus :
réfection des caves avec isolation du plancher sur sous-sol ;
rénovation complète des distributions eau chaude, eau froide, des écoulements eaux usées et des colonnes de gaz ;
modification de l’ascenseur en respect des normes ;
mise en conformité des installations électriques dans les appartements en cas de nécessité ;
remplacement des vannes des radiateurs ;
réfection partielle des salles de bains et des cuisines avec changement des appareils, en cas de nécessité ;
ajustement des menuiseries intérieures ;
rafraîchissement et réparations de tous les revêtements de sol et murs, en cas de nécessité.
Les travaux étaient devisés à CHF 999'950.-.
Ladite autorisation a été publiée dans l’édition du 9 juillet 2003 de la Feuille d’avis officielle (FAO).
Le 11 août 2003, un nouveau recours a été déposé auprès de la commission de recours par l’association de défense des locataires (asloca), mandataire des locataires suivants : Mesdames et Messieurs Benoît Boschung, Natalia Heseletine, Michel Decorges, Joan Evans, Philip Grant, David Mach, Maurice Magnoni, Fabienne Masserey, Michel Privet, Alexandre Rozanov, Ursula Wittwer, Stéphane Nydegger, Gian Legoratto, Giuseppe Miscioscia, Alain Decorvet, Marc-André Deschoux et G. Marano (ci-après : les locataires). Le 4 septembre 2003, M. Marano a toutefois retiré son recours.
L’autorisation ne fixait pas les nouveaux loyers après travaux alors qu’il s’agissait d’une condition prévue par l’article 10 alinéa 1 de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Le dossier n’était pas complet car il ne comportait pas un état locatif exhaustif, ventilé par appartement, permettant de contrôler les paramètres financiers de la construction ; les moyennes n’étaient pas admissibles. Le montant maximal des loyers après travaux devait être fixé dans l’autorisation même lorsqu'une aide de l’office financier du logement était octroyée. Les loyers après travaux sans subvention dépassaient le loyer prépondérant de la population (sic) au sens de la LDTR. La question de la nécessité des travaux pouvait rester ouverte.
Le législateur cantonal n’avait pas institué de restrictions en ce qui concerne le contrôle des loyers en faveur des fondations immobilières de droit public telles qu’elles existaient au niveau fédéral mais une certaine réserve s’imposait dans le contrôle en raison du contexte particulier de ces fondations instaurées par la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05).
Contrairement à ce qui avait été retenu par la commission de recours, les loyers après travaux de chaque appartement étaient visés par la décision puisqu’ils figuraient dans l’annexe au courrier du 15 avril 2003 mentionnée dans la décision. La subvention devait être déduite dans l’examen des loyers correspondant aux besoins prépondérants de la population. Finalement, les travaux étaient nécessaires, comme le démontrait le rapport de l’entreprise Schneider concernant les branchements, les écoulements et la distribution de l’eau. Ce rapport était joint au recours. L’entretien de l’immeuble datant des années 1900 avait toujours été fait régulièrement mais l’ensemble de l’installation souffrait de son grand âge. Sans rénovation, le risque de dégâts d’eau allait croître et les installations ne répondaient plus aux normes de qualité, d’hygiène et de confort actuelles. S’agissant des travaux sur les colonnes de gaz, il n’était pas prévu de les effectuer et ils figuraient dans l’appel d’offre comme réserve pour un éventuel dépassement. La différence entre le devis initial de CHF 676'000.- et celui retenu finalement s’expliquait par la nécessité d’effectuer également des travaux sur le réseau de distribution d’eau et d’écoulement, ce qui n’avait pas été pris en compte dans le premier devis.
Les arguments développés rejoignaient ceux de la fondation. Le département insistait sur le fait que les loyers après travaux restaient dans la fourchette fixée par la LDTR compte tenu de la subvention accordée à la fondation.
Le 13 février 2004, la fondation a fait parvenir des observations au Tribunal administratif. Elle demandait la jonction des causes et développait des calculs de façon détaillée concernant les loyers après travaux. Le nombre de pièces était compté différemment dans le cadre de l’application de la LDTR et dans celle de la LGL. Dans un arrêt concernant des travaux de transformations dans le même immeuble, appartenant alors à la société Socopic S.A., le tribunal administratif avait tenu compte d’un nombre de pièces supérieur. Compte tenu du nombre de pièces selon la LDTR (59 pièces pour les étages et 9,5 pour les combles), les loyers après travaux étaient compatibles avec la LDTR.
Le 16 février 2004, le département s’est rallié aux conclusions prises par la fondation, notamment s’agissant de la jonction des causes.
Les locataires ont fait parvenir leur réponse au recours le 1er mars 2004. Ils sollicitaient un transport sur place et concluaient à la confirmation de la décision de la commission de recours.
Le courrier reçu de la régie mandatée par la propriétaire annonçant les travaux ainsi que leur effet sur les loyers ne précisait pas à quelles conditions les locataires auraient droit à bénéficier du loyer subventionné après travaux. De même, ils ne savaient pas ce qu’il adviendrait des locataires qui ne pourraient pas bénéficier de la subvention HBM.
Le recours comportait un tableau indiquant les loyers actuels et ceux après travaux avec et sans subventions. Ces chiffres indiquaient que l’augmentation de certains loyers était contraire à la LDTR même en tenant compte des subventions. Le peuple genevois avait refusé une modification de la LDTR visant à ce que les dispositions en matière de fixation de loyer ne soient pas applicables si les logements rénovés bénéficiaient de prestations au sens de la LGL. Pour ce motif la décision de la commission devait être confirmée. Sans tenir compte de la subvention, tous les loyers dépassaient le maximum prévu par la LDTR.
Ils persistaient à dire que les travaux n’étaient pas nécessaires et ils constataient qu’un premier projet de rénovation avait été devisée à CHF 600'000.-.
Le 13 avril 2004, le département a fait part de ses observations. Les loyers/pièce/an, avant travaux, étaient très variables. Les chiffres, subventions déduites, montraient que certains loyers étaient inférieurs après travaux à ceux avant travaux (cinq appartements : 2,5 pièces au rez-de-chaussée, deux appartements de 3,5 pièces et de 3 pièces au 1er et 3ème étages). C’était la raison pour laquelle l’autorisation de construire fixait au final un état locatif global correspondant à un prix à la pièce de CHF 3'000.- en moyenne (après subvention), conforme à l’article 11 LDTR.
Par écritures des 13 mai et 18 mai 2004, les parties ont persisté dans leurs conclusions.
Par décision du 13 octobre 2004, le Tribunal administratif a procédé à la jonction des causes A/32/2004 et A/33/2004 en une seule procédure sous le no A/32/2004.
Le 12 novembre 2004, le Tribunal administratif a entendu les parties au cours d’une audience de comparution personnelle. La fondation a exposé que son but était de maintenir sur le marché des objets à loyer correspondant aux besoins prépondérants de la population. Le coût des travaux était en général supporté par la subvention LGL de l’Etat de Genève et non par les locataires.
Le département a souligné que l’autorisation fixait un état locatif après travaux et avec subvention.
En réponse à une question des locataires, la fondation a précisé que l’usage était de ne pas évacuer les locataires qui se trouvaient en situation de sous-occupation. La subvention était de toutes les façons encaissée par la fondation et utilisée de façon à respecter les conditions d’autorisation.
Les locataires se sont plaints du manque d’information reçu concernant le déroulement des travaux et notamment les mesures pratiques envisagées s’agissant par exemple de la mise à disposition d’un logement vacant si les travaux devaient durer plus d’un jour. La fondation a exposé les différentes mesures prévues et a souligné son expérience dans les projets de transformation d’immeubles « locataires en place ».
La juge déléguée à l’instruction de la cause a informé les parties que celle-ci était gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. En application de l’article 61 alinéa 2 LPA, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi, non remplie dans la présente espèce
b. Les travaux envisagés sont des travaux de transformation au sens de l’article 3 alinéa 1 et 9 LDTR, ce qu’aucune des parties ne conteste.
c. A teneur de l’article 9 alinéa 1 LDTR, une autorisation est nécessaire pour toute transformation ou rénovation au sens de l’article 3 alinéa 1.
d. L’autorisation est notamment accordée lorsque les travaux répondent à une nécessité (…) ou, lorsque l’on est en présence de travaux de rénovation, soit de remise en état, même partielle, de tout ou partie d’une maison d’habitation, en améliorant le confort existant sans modifier la distribution des logements (art. 3 al. 1 lettre d et 9 al. 1 lettre e LDTR).
La LDTR a notamment pour but d’encourager les travaux d’entretien et de rénovation raisonnables et proportionnés des maisons d’habitation (art. 1 al. 2 lettre b LDTR).
En l’espèce, les travaux envisagés, ne portent pas atteinte à la typologie existante des logements et visent à conférer aux appartements un confort répondant aux normes actuelles. Les travaux prévus sur les revêtements de sol et les murs, la réfection partielle des salles de bains et des cuisines ainsi que la mise en conformité des installations électriques ne sont prévus, pour chaque logement, qu’en cas de nécessité. Quant à la rénovation complète des distributions d’eau chaude et d’eau froide ainsi que des écoulements d’eaux usées, elle vise à prévenir des dégâts d’eau résultants de l’ancienneté des installations. Ces travaux n’apparaissent ainsi ni déraisonnables ni excessifs et doivent être considérés comme respectant le but poursuivi par la LDTR.
Ni la LDTR, ni son règlement d’application, ne donnent d’indications sur la manière de compter les pièces. La législation genevoise comporte toutefois des indications très précises en la matière. En effet, l’article 1er du règlement d’exécution de loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RLGL – I 4 15.04) définit la méthode à utiliser pour déterminer le nombre de pièces d’un logement. Aussi, dans la présente cause, le tribunal de céans appliquera par analogie les critères définis dans la LGL.
En l’espèce, le nombre de pièces de certains appartements a effectivement été modifié depuis l’arrêt du tribunal de céans rendu sur recours de l’ancien propriétaire (ATA/365/2001 du 29 mai 2001) en adaptation aux exigences rappelées ci-dessus. Si le nombre de pièces était sans importance dans l’arrêt susmentionné car le litige portait sur la qualification des travaux, il a toute son importance ici s’agissant du calcul des loyers admissibles.
Au vu des plans figurant au dossier, le nombre de pièces tel que retenu par le département, soit 49,5 sans les combles, est conforme aux dispositions légales applicables en la matière, les anciens 4 pièces sont devenus des 3,5 pièces voire des 3 pièces, en raison de la surface restreinte des pièces communes et de la surface de l’une des pièces comptant comme demi-pièce ; un ancien 3 pièces est devenu un 2,5 pièces en raison de sa surface nette inférieure au minimum prévu dans le RLGL.
b. La LDTR définit les loyers correspondant aux besoins prépondérants de la population comme étant ceux accessibles à la majorité de la population. Au 1er janvier 1999, ces loyers étaient compris entre CHF 2'400.- et CHF 3'225.- la pièce par année. Cette fourchette de loyers peut être exceptionnellement dépassée si la surface brute locative des pièces est importante ou si des circonstances particulières le justifient (art. 9 al. 4 et 5 LDTR). Cette fourchette de loyers peut être révisée tous les deux ans par le Conseil d’Etat en fonction de l’évolution du revenu brut fiscal médian des contribuables personnes physiques (art. 9 al. 3 LDTR). A ce jour, le Conseil d’Etat n’a pas révisé ces montants.
c. A teneur de la loi, le département fixe dans l’autorisation les loyers maximaux après travaux dans la fourchette prévue à l’article 9 alinéa 3 LDTR si, avant les travaux, le loyer répondait déjà aux besoins prépondérants de la population.
Si, avant transformation ou rénovation, le loyer dépasse le niveau des loyers répondant aux besoins prépondérants de la population, il est maintenu par le département au même niveau lorsqu’il apparaît qu’il permet économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux sans majoration de loyer.
d. Prenant en considération l’ensemble des travaux à effectuer, sous déduction des subventions éventuellement octroyées, le département fixe les montants maximums des loyers des logements après travaux en tenant compte du rendement équitable des capitaux investis pour les travaux, calculé, en règle générale, sur les 70 % au maximum de leur coût et renté à un taux de 0,5 points au-dessus de l’intérêt hypothécaire de premier rang pratiqué par la banque cantonale de Genève; le taux de rendement étant fonction de l’incidence dégressive des amortissements. Il tient également compte de l’amortissement calculé en fonction de la durée de vie des installations, en règle générale dans une fourchette de 18 à 20 ans, soit de 5,55 % à 5 % ; des frais d’entretien rentés en règle générale à 1,5 % des travaux pris en considération et des autres facteurs de hausse et de baisse à prendre en considération selon les articles 269 et suivants du code des obligations (art. 11 al. 1 LDTR). Le règlement de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations du 29 avril 1996 (RDTR – L 5 20.01) prévoit quant à lui la production pour l’examen de l’autorisation des indications et documents relatifs aux montants des loyers, au coût des travaux et à leur incidence sur les loyers.
e. Si les logements reconstruits ou rénovés bénéficient de prestations au sens de la LGL, les dispositions en matière de fixation de loyer restent applicables (art. 43A LDTR). Il s’ensuit que les dispositions relatives à la fixation des loyers après travaux de la LDTR sont applicables à tout projet de rénovation.
En l’espèce, la décision d’autorisation de construire ne reprend pas sous forme de tableau ou de liste les loyers de chaque appartement avant et après travaux, elle se réfère au plan financier du 23 janvier 2003 et à l’annexe datée du 4 avril 2003 d’un courrier du 15 avril 2003 du mandataire de la propriétaire adressé au département qui indique les loyers prévus après travaux. La condition no 5 de l’autorisation indique uniquement l’état locatif global et une moyenne du loyer/pièce/an de CHF 3'000.-.
Les loyers figurant dans le tableau visé par la décision et représentant les loyers maximums, selon le département, sont obtenus par un calcul effectué à partir de la surface nette des appartements et de pondérations en fonction de l’étage et de la situation géographique des logements. Il ne s’agit pas du calcul prévu par l’article 11 LDTR puisque certains logement voient même leur loyer diminuer. Si, en application des règles de la LDTR, rien n’interdit au propriétaire de baisser les loyers après travaux, la décision du département doit fixer un loyer maximum qui sera forcément égal ou supérieur au loyer avant travaux. Le département n’a pas effectué le calcul prévu par la LDTR visant à fixer des loyers maximaux en fonction d’un rendement admissible mais il s’est contenté d’avaliser le montant des loyers calculés par l’office financier du logement en application de la LGL.
Rien dans le dossier du département ne permet d’agréer les chiffres produits s’agissant des loyers prévus après travaux ni de contrôler les paramètres financiers de la construction. De plus, l’indication d’un loyer moyen de CHF 3'000.-/pièce/an et d’un état locatif global dans la condition no 5 de la décision, ne correspond pas à la fixation d’un loyer maximum par logement tel qu’exigé par la LDTR. La mention d’un loyer moyen dans la décision est même contradictoire avec un renvoi aux loyers détaillés figurant dans une pièce du dossier. Force est de constater que la décision d’autorisation ne satisfait pas aux exigences des articles 10 et 11 LDTR.
Ainsi, l’on ne saurait qualifier de formalisme excessif, comme entend le faire la recourante, l’exigence d’une formulation claire et non ambiguë des conditions liées à une autorisation.
Pour ce motif, la décision de la commission de recours annulant l’autorisation de construire délivrée devra être confirmée.
Mal fondé, le recours sera rejeté et la décision de la commission de recours confirmée.
Au vu de l’issue du recours, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la fondation et une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée aux locataires à charge de la fondation.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevables les recours interjetés le 9 janvier 2004 par la Fondation HBM Camille Martin et le 12 janvier 2004 par le département de l’aménagement, de l’équipement et du logement contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 25 novembre 2003;
au fond :
les rejette;
met à la charge de la Fondation HBM Camille Martin un émolument de CHF 1’000.-;
alloue aux intimés une indemnité de procédure de CHF 2'000.- à la charge de la Fondation HBM Camille Martin ;
communique le présent arrêt à Me Mario-Dominique Torello, avocat de la recourante, à l’association de défense des locataires (asloca), mandataire des intimés ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière de constructions et au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :