POUVOIR JUDICIAIRE
A/2335/2004-JPT ATA/104/2005
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 1er mars 2005
dans la cause
Monsieur M__________ représenté par Me Daniel Meyer, avocat
contre
DEPARTEMENT DE JUSTICE, POLICE ET SECURITE
EN FAIT
Monsieur M__________, né en 1951, est entré au service de l’Etat de Genève le 1er novembre 1973. Depuis le 1er mai 1981, il a été nommé à la fonction d’enquêteur auprès de l’office des poursuites et faillites (ci-après : OPF).
Le 27 juillet 1993, M. M__________ a fait l’objet d’un avertissement pour avoir exercé une activité professionnelle autre sans l’accord du Conseil d’Etat.
A compter du 2 janvier 2003, M. M__________ a été en incapacité totale de travail, pour une durée indéterminée, pour cause de maladie. Il a remis à son employeur un certificat médical du 2 janvier 2003 établi par le Dr Naiche.
Suite à une relance de la responsable des ressources humaines (ci-après : la responsable RH) de l’OPF, il a fait parvenir un certificat médical daté du 28 février 2003, prolongeant l’incapacité totale de travail pour une durée probable de deux à trois semaines.
M. M__________ n’ayant pas justifié la poursuite de son absence, il a été convoqué pour le 12 juin 2003 par le médecin consultant du service de santé du personnel de l’Etat, rendez-vous auquel il ne s’est pas présenté, sans explication.
Le 27 juin 2003, la responsable RH a prié M. M__________ de se manifester pour convenir d’un deuxième rendez-vous auprès du médecin consultant.
Par courrier recommandé du 28 août 2003, la responsable RH a rappelé à M. M__________ les conséquences auxquelles il s’exposait s’il refusait d’honorer la convocation du médecin-conseil et un dernier délai au 29 août 2003 lui a été imparti pour prendre contact avec le service de santé du personnel de l’Etat.
Le courrier précité étant resté sans réponse, un ultime délai au 17 octobre 2003 a été imparti à M. M__________, par courrier recommandé du 3 octobre 2003 avec accusé de réception.
M. M__________ n’a donné aucune suite aux différents courriers susmentionnés.
Par courrier recommandé du 1er mars 2004, la responsable RH a informé M. M__________ qu’en raison de son refus de se présenter chez le médecin-conseil de l’Etat (ci-après : le médecin-conseil), une suspension du versement de son salaire était demandée au département de justice, police et sécurité (ci-après : le département).
Le 31 mars 2004, la responsable RH du département s’est adressée à M. M__________, par lettre-signature (LSI) avec copie par pli simple. Il n’avait pas justifié ses absences durant les périodes du 3 au 27 février 2003, du 25 avril au 18 mai 2003, du 20 juin au 21 août 2003, du 23 septembre 2003 au 6 janvier 2004 et du 8 février 2004 au 31 mars 2004. En conséquence, son droit aux vacances était réduit et, pour le solde, il serait procédé à une compensation des traitements indûment versés durant les périodes précitées et ce conformément à l’article 40 du règlement d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (RLPAC – B 5 05.01). Il en irait de même pour l’année 2004.
Par courrier LSI avec copie par pli simple, le préposé de l’OPF a convoqué M. M__________ pour le 16 mars 2004, la responsable des ressources humaines de l’OPF devant assister à cette séance.
Le pli recommandé est revenu en retour à l’expéditeur avec la mention « non réclamé » et M. M__________ ne s’est pas présenté au rendez-vous fixé.
Le 8 avril 2004, M. M__________ a confirmé par écrit la teneur d’un entretien téléphonique qu’il avait eu avec son employeur. Il était en dépression grave, suivait actuellement un traitement et espérait pouvoir reprendre son travail dès que possible. Etaient joints à ce courrier trois certificats médicaux datés respectivement des 5 février, 8 mars et 8 avril 2004 attestant d’une incapacité totale de travail, dès le 6 janvier 2004 pour les deux premiers et dès le 6 janvier 2003 pour le dernier.
Le 3 mai 2004, le médecin-conseil s’est adressé à la responsable RH du département. Il avait reçu à sa consultation M. M__________. Ce dernier devait encore être reçu par un médecin spécialiste du service. Des demandes de renseignements avaient été effectuées auprès des médecins traitants afin d’attester de la validité des certificats médicaux. Il n’était pas exclu que ceux-ci soient invalides et que les mesures administratives aient été justifiées.
Par décision du 8 juin 2004, le préposé de l’OPF a infligé à M. M__________ un blâme, en application de l’article 16 alinéa 1 lettre a chiffre 2 de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC – B 5 05). Cette sanction était justifiée par les manquements aux devoirs de service au sens des articles 20, 21 lettres a et c et 24 RLPAC.
Dite décision indiquait les voie et délai de recours.
Le 9 juin 2004, le médecin-conseil s’est à nouveau adressé à la responsable des ressources humaines du département. M. M__________ avait été reçu par un médecin spécialiste et, suite à cette visite, il apparaissait que celui-ci souffrait d’une affection médicale qui justifiait entièrement son arrêt de travail, et dont l’évolution laissait présager une absence qui risquait de se poursuivre à moyen, voire à long terme. L’état de santé de M. M__________ était probablement déjà fortement perturbé une année auparavant. à l’époque, et jusqu’à présent, le comportement inadéquat par rapport aux exigences administratives était probablement secondaire à l’affection médicale. Les renseignements obtenus auprès de l’ancien médecin traitant confirmaient que M. M__________ avait bénéficié d’un suivi régulier durant l’année 2003. Le service de santé du personnel de l’Etat était en attente des renseignements médicaux du 2ème médecin traitant pour les certificats médicaux 2004. Pour la suite, M. M__________ devrait bénéficier d’un suivi médical spécialisé.
Le 15 juin 2004, M. M__________ a déposé un recours auprès de la présidente du département contre le blâme prononcé le 8 juin 2003.
Interpellé par la responsable RH du département, le médecin-conseil s’est déterminé le 12 juillet 2004. Il était d’avis que M. M__________ était en incapacité de travail pour raison médicale durant toute l’année 2003, y compris pour les périodes non couvertes par un certificat médical. Il fallait exiger les certificats manquants de la part du médecin traitant de M. M__________ pendant l’année 2003.
Il résulte du dossier qu’une demande dans ce sens a été adressée à M. M__________ le 3 août 2004.
M. M__________ a remis un certificat médical daté du 9 août 2004 attestant d’une incapacité totale de travail du 2 janvier au 31 décembre 2003. Le médecin-conseil a estimé qu’un certificat unique n’avait pas la validité nécessaire pour justifier l’absence des certificats originaux manquants ou leurs copies conformes.
Le 19 août 2004, M. M__________ s’est adressé à la présidente du département. Ses services avaient décidé de compenser le salaire courant avec les traitements versés durant des périodes d’absence injustifiées. Or, non seulement il avait été en mesure de démontrer, pièces à l’appui, qu’il se trouvait en incapacité de travail pour cause de maladie, mais de surcroît, son salaire, absolument nécessaire à son entretien et à celui de sa famille, ne saurait faire l’objet d’une compensation prohibée par l’article 127 chiffre 2 du code des obligations du 30 mars 1911 (CO - RS 220). Il priait la présidente du département de donner des instructions pour qu’il reçoive immédiatement son salaire ainsi que l’arriéré dû à ce jour.
Par courrier du 12 octobre 2004, la présidente du département a opposé une fin de non recevoir à la requête précitée. M. M__________ n’avait pas fourni de justificatifs relatifs à son absence durant les périodes du 3 au 27 février 2003, du 25 avril au 18 mai 2003, du 20 juin au 21 août 2003 et du 23 septembre 2003 au 6 janvier 2004. Le CO ne s’appliquait pas au personnel de l’administration cantonale. La période de compensation avait pris fin le 5 octobre 2004, date à laquelle son traitement serait à nouveau versé, pour autant qu’il continue de s’acquitter de ses devoirs en produisant régulièrement les justificatifs de ses absences.
Parallèlement, par décision du 12 octobre 2004, la présidente du département a rejeté le recours interjeté par M. M__________ contre le blâme qui lui avait été infligé.
Le 20 octobre 2004, M. M__________ a envoyé à la responsable RH du département les duplicatas de 12 certificats médicaux, établis par le Dr Naiche, couvrant l’année 2003.
Après avoir examiné les documents précités, le médecin-conseil a constaté qu’il existait une inadéquation entre les dates des consultations de l’année 2003 telles que précisées par le médecin traitant et celles à laquelle certains certificats avaient été établis, notamment ceux des mois de juin, août, septembre, octobre et décembre. Ces duplicatas lui semblaient donc invalides, principalement quant à leur forme.
Par courrier du 18 novembre 2004, la responsable RH du département a informé M. M__________ qu’une partie des duplicatas des certificats médicaux relatifs à ses absences durant l’année 2003 avaient été reconnus valides par le médecin-conseil. Dans ces conditions, les montants compensés sur les périodes justifiées pourraient être versés.
M. M__________ a saisi le Tribunal administratif d’un recours contre la décision précitée par acte du 15 novembre 2004.
Il n’entendait pas revenir sur le blâme prononcé à son endroit, mais sur les conséquences de cette mesure à savoir la compensation de traitements pendant la période d’incapacité de travail. Au titre de sanction disciplinaire, la pertinence de la procédure de compensation pouvait être revue par le Tribunal administratif.
Il a invoqué la violation de son droit d’être entendu. Même s’il admettait avoir produit parfois avec retard et de façon irrégulière les certificats médicaux justifiant ses absences, il avait depuis lors remis entre les mains de sa hiérarchie l’ensemble des pièces médicales et tenté de justifier, sinon d’expliquer, les circonstances l’ayant conduit à agir de la sorte. L’autorité intimée avait purement et simplement écarté ses explications, sans même ordonner l’apport de son dossier médical. De plus, il n’avait pas pu s’exprimer oralement ni se déterminer sur les griefs formulés à son encontre ni davantage faire citer des témoins.
Pour ce premier motif, la décision devait être annulée.
La compensation de salaire procédait d’une application arbitraire de l’article 40 du RLPAC ainsi que de l’article 125 chiffre 2 CO. D’une part, la compensation n’était possible avec l’accord du créancier qu’à condition que le minimum vital de la personne faisant l’objet de la compensation soit préservé. Tel n’avait pas été le cas et il avait dû requérir l’aide financière de l’hospice général depuis le 1er mai 2004 pour subvenir aux besoins de sa famille. De plus, la compensation sans restriction n’était possible que pour des créances dérivant de dommages causés intentionnellement. Or, tel n’était pas le cas en l’espèce. La compensation constituait une mesure manifestement disproportionnée portant un grave préjudice à ses intérêts.
En trente ans de service, il n’avait pas rencontré le moindre problème relationnel avec ses collègues et ses supérieurs, ni même fait état d’un quelconque reproche.
M. M__________ a encore justifié l’incapacité de travail établie par différents médecins et établissements médicaux jusqu’au 31 octobre 2004. Son état de santé était stationnaire et une demande de prestations AI avait été déposée le 2 septembre 2004.
Il a ajouté que depuis le 1er mai 2004, il était aidé par l’hospice général à raison de CHF 1'532.- par mois.
Il conclut à l’annulation de la décision du 12 octobre 2004 de la présidente du département en ce qu’elle confirme la compensation de ses traitements pour les mois de mars à septembre 2004, avec suite de frais et dépens.
Le blâme du 8 juin 2004 n’avait pas conduit au prononcé de la compensation des indemnités indûment versées, dès lors que celle-là avait été annoncée en mars 2004. Sur le fond, M. M__________ avait violé les obligations qui lui incombaient en cas d’absence pour cause de maladie et cela en dépit de multiples demandes et injonctions. Il avait radicalement modifié son comportement à partir du 8 avril 2004, soit à partir du moment où était intervenue la compensation. à cela s’ajoutait l’étrangeté de la soudaine apparition, à fin octobre 2004, des copies des duplicatas de 12 certificats médicaux pour l’année 2003, dont certains d’entre eux n’avaient pas été validés par le service de santé du personnel de l’Etat. Cet élément justifiait le bien-fondé de la suppression de l’indemnité et de la compensation des montants indûment versés durant les périodes d’absences non justifiées.
EN DROIT
Parallèlement, le personnel des OPF est soumis à la commission de surveillance qui est chargée des tâches d'inspection et de contrôle des offices et qui peut prononcer les mesures disciplinaires prévues à l'article 14 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite du 11 avril 1889 (LP - RS 281.1), à l'exception de la suspension et de la destitution des fonctionnaires et employés, lesquelles sont prononcées par le Conseil d'Etat.
En sa qualité de fonctionnaire de l’OPF, le recourant est donc soumis à la LPAC et au RLPAC .
Tel qu’il est garanti par l’article 29 alinéa 2 Cst., le droit d’être entendu comprend le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.77/2003 du 9 juillet 2003 consid. 2.1 et les arrêts cités ; ATA/172/2004 du 2 mars 2004 et les arrêts cités).
Il résulte du dossier que la hiérarchie de M. M__________ est intervenue à de multiples reprises auprès de ce dernier sans que celui-ci ne se manifeste en aucune manière. Les sanctions qui ont été prises à son égard l’ont été sur la base des constatations faites par le médecin-conseil d’une part, et sur les renseignements fournis par le médecin traitant ou M. M__________ lui-même, d’autre part. Aussi bien la compensation des salaires et la retenue des indemnités dues en cas de maladie que le blâme prononcé le 8 juin 2004, précisent expressément les motifs qui en sont la cause. M. M__________ a fait valoir ses droits en déposant à l’appui de ses allégations toutes les pièces qu’il estimait nécessaires. Il n’a pas demandé à être entendu personnellement, voire à entendre des témoins.
C’est donc en vain que l’on cherche sur quel point son droit d’être entendu aurait été violé. Ce grief ne peut être qu’écarté.
b. Aux termes de l'article 30 alinéa 1 LPAC, une sanction disciplinaire telle que l'avertissement ou le blâme (art. 16 al. 1 let. a ch. 1 et 2 LPAC) peut être déférée par l'intéressé, sur recours, au chef du département ou au directeur de l'établissement concerné. Les autres sanctions disciplinaires peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif (art. 30 al. 2 LPAC).
Aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit la possibilité d’un recours contre la suppression de salaire opérée en application de l’article 54 alinéa 4 RLPAC.
a. Selon l’article 56G LOJ, le Tribunal administratif, siégeant au nombre de cinq juges, connaît en instance unique des actions relatives à des prétentions de nature pécuniaire fondées sur le droit public cantonal et qui découlent :
des rapports entre l’État, les communes, les autres corporations et établissements de droit public et leurs agents publics ;
des régimes de retraite des agents publics de l’État, des communes et des autres corporations et établissements de droit public ;
d’un contrat de droit public.
b. De jurisprudence constante, cette action est subsidiaire et n’est soumise à aucun délai, sous réserve de la prescription ou de la péremption du droit de fond (ATA/873/2004 du 9 novembre 2004 ; ATA R. du 10 juin 1993).
c. Sont des prétentions de nature pécuniaire, c'est-à-dire appréciables en argent, celles qui tendent directement à l'octroi de sommes en espèces, notamment au paiement de traitements, d'allocations, d'indemnités ou de prestations d'assurances. Rentrent aussi dans cette catégorie les droits qui sont étroitement liés à un rapport juridique appréciable en argent. Le Tribunal administratif est par exemple compétent pour statuer sur une demande en paiement de la réparation financière de désavantages que le fonctionnaire a subis en raison d'une clause illicite de traitement contenue dans l'acte d'engagement (ATF du 29 janvier 1987, publié in SJ 1988 p. 292) ou encore une demande de versement d'une allocation complémentaire de vie chère (ATA T. du 26 novembre 1974).
d. Ne sont, en revanche, pas des prétentions de nature pécuniaire celles qui ont trait à la création, à l'établissement et à la disparition des rapports de service (ATA/404/2004 du 18 mai 2004), à l'obtention d'une promotion ou d'un avancement (RDAF 1980 p 121), à la reconnaissance d'un diplôme (ATA M. du 11 septembre 1985), à la réintégration dans une classe de fonction antérieure (ATA R. du 2 octobre 1991) et à l'évaluation ou à la réévaluation d'une fonction (ATA G. du 17 octobre 1990) car alors, la prétention a en réalité deux objets : l'un pécuniaire et l'autre de nature différente. Comme l'aspect pécuniaire n'est pas susceptible d'être détaché, c'est-à-dire jugé de manière indépendante de l'autre objet pour lequel l'autorité hiérarchique dispose d'un entier pouvoir d'appréciation, personne ne saurait alors exiger d'elle qu'elle accorde une prestation dont l'octroi est laissé à sa discrétion. Dans ces cas, peu importe en définitive que le litige débouche sur l'allocation d'une somme d'argent, celle-ci apparaissant comme secondaire (ATA/404/2004 du 18 mai 2004).
En l’espèce, M. M__________ réclame le paiement de son traitement pour les mois de mars à septembre 2004. Partant, sa demande sera traitée comme une action pécuniaire et déclarée recevable à la forme.
a. A teneur de l’article 24 RLPAC, un membre du personnel empêché de se présenter à son lieu de travail, à l’heure prescrite, doit en informer le plus tôt possible son supérieur direct et justifier son absence. Tout accident doit être signalé dans le plus bref délai à l’office des assurances de l’État. La production d’un certificat médical peut être exigée. L’OPE effectue le contrôle des absences sur la base des rapports de service ou d’enquêtes particulières.
b. Le mémento des instructions de l’OPE (ci-après : MIOPE) précise qu’un certificat médical doit être remis pour toute absence dépassant deux jours. En cas d'affections durables, les certificats médicaux d'arrêt de travail doivent être renouvelés toutes les trois à quatre semaines. Lorsque les certificats ne parviennent pas à l'employeur de manière régulière, celui-ci informe par écrit le collaborateur malade qu'un nouveau certificat doit lui parvenir dans un délai d'une semaine, faute de quoi l'absence sera considérée comme une absence injustifiée. Le certificat doit porter la date de sa rédaction et la signature manuscrite du médecin. Il est toujours daté du jour où il est établi. Néanmoins, un certificat peut être rétroactif ; il permet alors au médecin de constater au cours de la consultation que l'incapacité de travail a pu commencer quelques jours avant, mais il n'est pas admis au-delà d'une semaine (MIOPE, nº 20.010.00).
M. M__________ ne conteste pas ces éléments mais il affirme qu’ils sont dus à son état de santé et en particulier aux troubles psychiques sévères dont il souffre. Dans son courrier du 9 juin 2004, le médecin-conseil ne dit pas autre chose puisqu’il confirme qu’après avoir été examiné par un spécialiste, M. M__________ souffre d’une affection médicale qui justifie entièrement l’arrêt de travail et qui prévalait probablement une année auparavant. Il faut donc admettre que c’est bien en raison de sa maladie que M. M__________ a adopté un comportement de fuite, notamment envers son employeur, auquel la mesure pécuniaire dont il a fait l’objet dès le mois d’avril 2004 a permis de mettre fin.
Subjectivement, M. M__________ n’avait donc ni l’intention ni la volonté de contrevenir à ses obligations vis-à-vis de son employeur et il ne peut se voir reprocher un tel manquement. L’autorité intimée l’entendait bien ainsi puisqu’elle a demandé au demandeur, le 3 août 2004, de lui fournir tous les certificats médicaux établis pour chaque mois de l’année 2003, à tout le moins, des duplicatas. Or, ce sont bien des duplicatas que le demandeur a produit, dont l’invalidité, principalement quant à leur forme, a été relevée par le médecin-conseil. Pour regrettable qu’elle soit, l’informalité n’a pas la portée que l’autorité intimée lui attribue, car, en définitive, ce qui est déterminant, c’est que pendant toute l’année 2003 le demandeur était en incapacité de travail, ce qui sur le fond n’est pas contesté ni par le médecin-conseil, ni par l’autorité intimée.
Dès lors, il apparaît que la mesure querellée ne peut être maintenue. En conséquence, l’action pécuniaire de M. M__________ sera admise.
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu. Une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée à M. M__________, à la charge de l’Etat de Genève.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable l’action pécuniaire déposée le 15 novembre 2004 par Monsieur M__________ contre la décision du département de justice, police et sécurité du 12 octobre 2004;
au fond :
l’admet ;
dit que M. M__________ a droit à percevoir l’intégralité de son traitement pour l’année 2003 ;
condamne en tant que de besoin l’état de Genève à verser à M. M__________ le solde des traitements qui lui reviennent, sous déduction des sommes déjà versées ;
alloue au demandeur une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge de l’état de Genève ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
communique le présent arrêt à Me Daniel Meyer, avocat du demandeur ainsi qu'au département de justice, police et sécurité.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :