POUVOIR JUDICIAIRE
A/2173/2003-TPE ATA/912/2004
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 novembre 2004
dans la cause
Monsieur B_________ représenté par Me François Zutter, avocat
contre
DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
EN FAIT
Monsieur B_________ est propriétaire de la parcelle No X, feuille 0 de la commune de J____, sise 98, route de Y, en zone agricole au sens de l’article 20 alinéa 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).
Lors d’un état des lieux effectué le 25 août 2003 dans le cadre de l’instruction d’une requête d’autorisation de construire portant sur un hangar pour véhicules sur ladite parcelle – refusée ultérieurement – un inspecteur du service de l’inspection de la construction du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement (ci-après : le département) a constaté qu’un cabanon servant d’atelier de bricolage, un réduit à matériel d’entretien de jardin ainsi qu’une mare, avaient été réalisés sur cette parcelle sans autorisation.
Il a par ailleurs relevé qu’un chalet de jardin dont la construction avait été autorisée le 17 juillet 1981, avait été transformé en maison d’habitation permanente avec véranda sur la façade sud et que l’ordre de remise en conformité dudit chalet aux termes de l’autorisation de construire, notifié les 17 octobre 1983 et 10 septembre 1986, n’avait pas été respectés.
Le 1er septembre 2003, le département a invité M. B_________ à s’expliquer tant sur l’évolution extérieure du chalet et son utilisation comme résidence permanente que sur l’existence du cabanon, du réduit et de la mare.
Le 16 septembre 2003, M. B_________ a présenté au département un historique de sa situation, répondant à toutes les demandes d’explication comme suit :
Le chalet était depuis de nombreuses années sa résidence permanente, suite à son divorce. En fonction de ses possibilités financières, il avait fait en sorte qu’il corresponde aux normes de sécurité et sanitaires en vigueur à Genève. La véranda avait été construite à la fin des années 80, sans fondations et sans murs porteurs, pour améliorer sa qualité de vie. Elle faisait moins de 10m2 et il pensait qu’il n’était pas nécessaire de demander une autorisation de construire pour cela ;
Le petit réduit de 8m2 environ avait été construit vers le milieu des années 80, afin de pouvoir y entreposer les outils et matériels de jardinage utilisés pour l’entretien d’un potager de 200m2 environ destiné à mieux subvenir à ses besoins ;
La mare avait été installée à la fin des années 80 pour embellir le jardin ;
Le cabanon avait été construit au début des années 90, sans fondations avec un sol de plaques de béton lavé posées sur du sable. Il avait une surface de 60m2 et avait été utilisé dès l’origine par son fils pour y placer un télescope.
Il relevait que M. B_________ admettait utiliser comme résidence permanente une construction autorisée en tant que chalet de jardin et avoir construit la véranda, le cabanon, le réduit et la mare sans autorisation. Il s’agissait d’infractions à l’article 1 de la loi sur les constructions et installations diverses, du 14 avril 1988 (LCI – L 5 05) et à l’article 20 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, du 4 juin 1987 (LaLAT – L 1 30). Les motifs invoqués dans son courrier du 16 septembre 2003 ne pouvaient être pris en compte pour justifier les infractions réalisées. Quant au montant de l’amende, il tenait compte de la gravité tant objective que subjective des infractions commises.
Il conclut principalement à son annulation et subsidiairement à ce qu’il lui soit donné acte de ce qu’il est d’accord de démolir le cabanon, le réduit et le biotope litigieux, ainsi qu’à une réduction de l’amende infligée.
Le réduit et le cabanon devaient être considérés comme des cabanes amovibles de dimensions modestes au sens de l’article 4 alinéa 1 LCI et n’étaient dès lors pas soumis à autorisation de construire, en vertu de l’article 1 alinéa 3 LCI.
La mare avait été aménagée à des fins didactiques pour ses enfants. Il était disposé à enlever cet aménagement d’un diamètre de 2 à 3 mètres et d’une profondeur de 50 cm, mais la mesure lui paraissait nettement exagérée, vu l’importance de l’objet visé.
La véranda, qualifiée de jardin d’hiver, représentait moins de 10% du volume et de la surface habitable du chalet. En hiver, elle permettait de bénéficier d’une importante luminosité ainsi que, lorsque le temps était ensoleillé, d’économiser écologiquement du combustible de chauffage par effet de serre en ouvrant la porte de communication la séparant de la maison. Cette construction, invisible pour le voisinage, serait coûteuse à démolir. La démolition serait préjudiciable à sa santé. Enfin, comme à l’époque de son édification, elle aurait pu être autorisée, demander sa suppression était disproportionné et arbitraire en regard du caractère accessoire du jardin d’hiver par rapport à la construction principale, de l’usage qui était fait de la parcelle depuis de très nombreuses années, des constructions réalisées récemment sur les 7 parcelles voisines et de l’utilité qu’il en retirait dans sa vie quotidienne.
L’amende enfin, apparaissait totalement injustifiée, ou, à tout le moins, considérablement exagérée en regard des éléments qu’il avait exposés.
S’agissant du réduit et du cabanon, ils étaient situés en zone agricole et ne pouvaient se voir appliquer l’article 1 alinéa 3 LCI qui visait uniquement les constructions sises en zone à bâtir. Ils étaient dès lors soumis au régime de l’autorisation de construire prévu par la LCI.
L’ordre de démolition était bien fondé. Le cabanon, le réduit, la véranda et la mare étaient des constructions et installations soumises à autorisation au sens de l’article 1 LCI. Elles n’avaient fait l’objet d’aucune autorisation et le département était en droit d’en ordonner la démolition, conformément à l’article 129 LCI. Dans le cas d’espèce, cette mesure respectait le principe de la proportionnalité. En effet, les constructions visées n’étaient pas conformes à l’affectation de la zone agricole et ne pourraient pas être autorisées de manière dérogatoire, leur implantation hors de la zone à bâtir n’étant pas imposée par leur destination. Par ailleurs, les intérêts dont se prévalait le recourant relevaient de la pure convenance personnelle et devaient s’incliner devant l’intérêt public au respect du droit et de la destination de la zone agricole et à la sauvegarde d’un aménagement local équilibré ainsi qu’aux exigences de la protection de la nature, du paysage et des sites.
Le recourant reprochait au département une inégalité de traitement entre son cas et celui de parcelles voisines mais il ne démontrait pas le caractère identique des constructions qu’elles supportaient avec les constructions litigieuses. Insuffisamment motivé, ce grief devait être écarté.
Enfin, l’amende administrative, prononcée en application de l’article 137 alinéa 1 LCI, était justifiée. M. B_________ avait en effet érigé quatre constructions sans requérir d’autorisation. Ces constructions n’étaient pas autorisables. De surcroît, il ne respectait pas la destination initiale du chalet de jardin, utilisée comme résidence permanente depuis de nombreuses années. Comme ledit chalet avait déjà fait l’objet d’un ordre de remise en état, il ne pouvait ignorer la nécessité d’être au bénéfice d’une autorisation tant pour l’aménagement de la véranda que pour la nouvelle destination du chalet de jardin. C’était donc de manière intentionnelle que M. B_________ avait contrevenu à la loi sur ces points, et, pour la mare, à tout le moins pouvait-on retenir qu’il n’avait pas requis d’autorisation de construire par négligence. Subjectivement, son comportement était grave. Au vu de l’ensemble des circonstances, le montant de l’amende était proportionné, voire modeste.
Il a précisé n’avoir jamais imaginé qu’il transgressait la loi en s’installant dans le chalet, ayant effectué en son temps un changement de domicile officiel, et s’étant abonné au téléphone et à l’électricité, cela sans qu’aucun service ne lui ait fait la moindre remarque. De même n’avait-il jamais eu l’impression ni l’intention de violer la loi lorsqu’il avait réalisé ces petites constructions, ce d’autant que tous ses voisins avaient exécuté des transformations, constructions et installations beaucoup plus importantes. Il ne s’était pas caché pour faire ces travaux. Preuve en est qu’il avait requis une autorisation de construire pour un hangar à véhicules qui avait eu pour effet de susciter la venue d’un inspecteur du service de l’inspection des constructions et ultérieurement, d’engendrer la décision querellée. Il n’aurait certainement pas agi de la sorte s’il avait à un moment ou à un autre su ou pu envisager que les petites constructions et interventions qu’il avait exécutées aient pu ne pas être conformes au droit.
D’une manière générale, il ne contestait pas l’exposé en droit du département et se déclarait d’accord de procéder à l’enlèvement du cabanon, du réduit et de la mare. En revanche, en raison des coûts et l’importance des travaux qui devaient, cas échéant, être effectués pour remettre la toiture de son chalet en état, il souhaitait pouvoir maintenir la véranda. Il reprenait pour le surplus son argumentation relative au caractère disproportionné de l’exigence de suppression en regard de l’ensemble des circonstances.
Lors de l’audience de comparution personnelle du 22 avril 2004, M. B_________ a indiqué qu’il souffrait d’une affection pulmonaire. Il devait être au chaud et au sec. C’est pour cela qu’il avait aménagé un jardin d’hiver. Lorsque l’autorisation pour le chalet avait été accordée, il l’habitait déjà. Par ailleurs, il fournirait au tribunal de céans un dossier photographique des alentours de son chalet.
Lors de cette même audience, le département a précisé que dans les années 70, étant donné les circonstances, il avait toléré que le chalet de jardin – autorisé comme tel en 1981 – serve d’habitation principale à M. B_________. Il persistait à contester dans son refus de tolérer le maintien de la véranda.
A l’issue de l’audience, un délai a été accordé au recourant pour faire connaître ses intentions au tribunal de céans.
Par courrier du 30 juin 2004, M. B_________ a persisté dans ses conclusions, décrit – photos à l’appui – la situation de constructions érigées sur les parcelles proches de la sienne soit autorisées en zone agricole alors qu’elles n’ont pas de destination agricole, soit non autorisées. Dans ce contexte, l’ordre de démolition de ses propres constructions constituait une inégalité de traitement, constitutive d’arbitraire.
Il a suggéré que le Tribunal administratif se transporte sur place pour se rendre compte de cette inégalité de traitement.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. Tel que garanti par l’article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst RS 101), le droit d’être entendu comprend pour l’intéressé le droit d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATA/879/2003 du 2 décembre 2003).
b. Le droit de faire administrer des preuves n'empêche cependant pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s'il acquiert la certitude que celles-ci ne pourraient l'amener à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATA/172/2004 du 2 mars 2004 ; ATA/38/2004 du 13 janvier 2004).
Dans le cas d’espèce, eu égard aux principes susénoncés, le tribunal de céans a renoncé au transport sur place suggéré par le recourant le 30 juin 2004, dès lors que le dossier photographique et les explications qui l’accompagnent ainsi que les dossiers remis par le département en annexe à ses écritures du 15 septembre 2004 sont suffisants pour établir les éléments factuels pertinents permettant d’examiner et trancher, ci-après sous chiffre 8, le grief d’inégalité de traitement soulevé.
b. Par constructions ou installations, on entend toutes choses immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol ainsi que toutes leurs parties intégrantes et accessoires (art. 1 al. 1 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 - RALCI - L 5 05 01).
c. En zone à bâtir, l’édification de constructions de très peu d’importance - les cabanes amovibles de dimension modeste, de l'ordre de 5 m2 au sol et 2 m de hauteur, entre autres – n’est pas soumise à autorisation de construire (art. 1 al. 3 et 4 let. a LCI.
La parcelle du recourant sur laquelle sont édifiées les constructions litigieuses est sise en zone agricole. Le régime dérogatoire de l’article 1 alinéa 3 LCI ne s’appliquant qu’en zone à bâtir, il ne leur est en tout état pas applicable.
Tant la situation personnelle du recourant – qui n’exerce pas d’activité agricole à titre principal – que l’utilisation des constructions litigieuses excluent la conformité de ces dernières à une affectation agricole.
La LAT a subi diverses modifications qui sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000, sans toutefois toucher la substance des conditions précitées (F. MEYER-STAUFFER, « La zone agricole » in Journée du droit de la construction, 2001, p. 48).
Ni la véranda, ni la mare, ni le réduit à outils ni le cabanon à usage astronomique ne sont des constructions dont l’emplacement est imposé en zone agricole par leur destination. Pour ce motif, elles ne pouvaient bénéficier d’une dérogation fondée sur l’article 27 LaLAT.
Les constructions litigieuses, soumises au régime ordinaire de l’autorisation, ont été édifiées en violation de l’article 1 alinéa 1 RALCI et ne sont pas autorisables.
Le département était donc en droit d’ordonner leur démolition.
Le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois aspects : d'abord, le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude; deuxièmement, entre plusieurs moyens adaptés, on doit choisir celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité); enfin, l'on doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit du terme ; cf. ATF 123 I 112 consid. 4e p. 121 et les arrêts cités).
Il ne fait aucun doute que la suppression des constructions illicites soit apte à atteindre le but visé, soit le rétablissement d’une situation conforme au droit. Les constructions litigieuses n’étant pas autorisables, leur démolition apparaît être le seul moyen de rétablir une situation conforme au droit.
La seule mention des dimensions réduites de la mare, du cabanon et du réduit ne constitue pas en soi une démonstration du caractère disproportionné de la décision de les démolir.
Quant aux coûts liés à la démolition de la véranda – allégués importants sans chiffres ni développement – le recourant n’indique pas en quoi leur prise en considération devrait amener à faire prévaloir ses intérêts privés sur l’intérêt public au respect de la législation en matière d’aménagement du territoire et de constructions. Il ne démontre pas davantage que son état de santé rendrait impératif le maintien de cette construction illicite, au point que l’intérêt public précité devrait céder le pas.
Le grief doit ainsi être écarté.
a. Le principe de l’égalité de traitement déduit de l’article 8 Cst n’est violé que si des situations essentiellement semblables sont traitées différemment ou si des situations présentant des différences essentielles sont traitées de manière identique (ATF 108 Ia 114).
b. Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre victime d’une inégalité de traitement au sens de la disposition précitée lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors même que dans d’autres cas, elle aurait reçu une fausse application ou n’aurait pas été appliquée du tout (ATF 115 Ia 93 ; 113 Ib 313 ; ATA/832/2004 du 26 octobre 2004).
Cependant, cela présuppose de la part de l’autorité dont la décision est attaquée la volonté d’appliquer correctement à l’avenir les dispositions légales en question et de les faire appliquer par les services qui lui sont subordonnés (A. AUER, L’égalité dans la l’illégalité, ZBl 1978 pp. 281ss, 290 ss).
En revanche, si l’autorité persiste à maintenir une pratique reconnue illégale ou s’il y a de sérieuses raisons de penser qu’elle va persister dans celle-ci, le citoyen peut demander que la faveur accordée illégalement à des tiers le soit aussi à lu-même, cette faveur prenant fin lorsque l’autorité modifie sa pratique illégale (ATF 105 V 192 ; 104 Ib 373 ; 99 Ib 383 ; ATA/832/2004 précité).
Le département a indiqué, dossiers à l’appui, que plusieurs constructions mises en évidence par le recourant avaient été autorisées au motif qu’elles respectaient les conditions légales en vigueur à l’époque.
S’agissant de celles pour lesquelles il a constaté qu’elles n’avaient pas fait l’objet d’une autorisation de construire, il a annoncé qu’il procéderait à un contrôle sur place afin de rétablir une situation conforme au droit, une procédure d’infraction étant par ailleurs déjà en cours d’instruction pour un cas mentionné par le recourant.
Au vu de ce qui précède, le département n’a pas adopté de pratique illégale en matière de délivrance d’autorisations de construire ou d’admission de situations non conformes au droit. Partant, le principe d’égalité de traitement n’a pas été violé.
a. Est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.- tout contrevenant à la loi cantonale sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (LCI – L 5 05 ; art. 137 al. 1). Le montant maximum de l’amende est de CHF 20'000.- lorsqu’une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation, mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (art. 137 al. 2). Il est tenu compte dans la fixation du montant de l’amende du degré de gravité de l’infraction, la récidive étant considérée comme une circonstance aggravante (art. 137 al. 3).
b. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister (ATA/813/2001 du 4 décembre 2001; P. MOOR, Droit administratif : Les actes et leur contrôle, tome 2, Berne 2002, ch. 1.4.5.5 pp. 139-141; P. NOLL et S. TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht: allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 5ème édition, Zurich 1998, p. 40). C'est dire que la quotité de la peine administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/813/2001 du 18 février 1997). En vertu de l'article 1 alinéa 2 de la loi pénale genevoise du 20 septembre 1981 (LPG - E/3/1), il y a lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.O), sous réserve des exceptions prévues par le législateur cantonal à l'article 24 LPG.
c. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon des principes qui n'ont pas été remis en cause, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi (A. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 2, Neuchâtel, 1984, pp.646-648 ; ATA G. du 20 septembre 1994) et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA/245/1999 du 27 avril 1999 ; G. du 20 septembre 1994 ; Régie C. du 8 septembre 1992). La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès (ATA/131/1997 du 18 février 1997). Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (ATA/443/1997 du 5 août 1997).
Dans le cas d’espèce, aucune des quatre constructions édifiées en violation de l’article 1 alinéa 1 LCI n’est autorisable, de sorte que le maximum de l’amende est de CHF 60'000.-.
Par le passé, le recourant s’est vu notifier un ordre de remise en conformité de son chalet de jardin avec l’autorisation de construire initiale, décision assortie d’une amende administrative de CHF 1'000.-. Non seulement il n’a pas respecté cette décision, mais il a persévéré dans son comportement illégal, faisant montre d’un mépris persistant pour les décisions de l’autorité. Le département a retenu à juste titre que sa faute doit être qualifiée de grave.
Au vu de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce, l’amende, qui représente 1/12e du maximum prévu par la loi, est ainsi fondée dans son principe et mesurée dans sa quotité, respectant pleinement le principe de la proportionnalité et la jurisprudence du Tribunal administratif en la matière.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité ne lui sera allouée.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 10 novembre 2003 par Monsieur B_________ contre la décision du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du 9 octobre 2003;
au fond :
le rejette;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 1'000.-;
communique le présent arrêt à Me François Zutter, avocat du recourant ainsi qu'au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :