POUVOIR JUDICIAIRE
A/1654/2004-TPE ATA/895/2004
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 16 novembre 2004
dans la cause
Monsieur Denis M. Monsieur François M. Monsieur Pierre M. Monsieur Luc P. Monsieur Imré V. RLS FINANCE S.A. représentés par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat
contre
DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
et
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIERE DE CONSTRUCTIONS
EN FAIT
Messieurs Denis M., François M., Imré V., Luc P. et RLS Finance S.A. (ci-après : les consorts M.) sont copropriétaires de la parcelle 563, feuille 15, de la commune de Genthod, à l’adresse chemin des Chênes. Cette parcelle, d’une surface de 5'754 m2, se trouve en zone 5, développement 4B, au sens de l’article 19 alinéas 2 et 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) et régie par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35). Elle est en outre incluse dans le plan localité de quartier (PLQ) 28'390, adopté par le Conseil d’Etat le 2 septembre 1992 qui prévoit la construction de trois immeubles destinés à des activités sans nuisance d’un étage sur rez, un périmètre d’implantation pour une construction annexe (circulation verticale) d’un étage sur rez et un garage souterrain de trente places. Le degré de sensibilité III, au sens de l’Annexe 5 du 1er juin 2001 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41), a été attribué au périmètre concerné.
Le 3 août 2000, les consorts M. ont déposé auprès du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : le département) une demande de renseignements ayant pour objet sur la construction de huit villas sur la parcelle précitée (DR 17'453).
Le 14 décembre 2000, le département, après avoir examiné le projet au titre de son implantation, de sa destination, de son gabarit, de son volume et de sa dévestiture, a donné une réponse positive assortie de diverses conditions, notamment de l’abrogation du PLQ précité.
Le 6 mai 2003, les consorts M. ont déposé auprès du département une demande d’autorisation définitive de construire pour huit villas (six villas mitoyennes et deux villas individuelles ; 8 logements/48 pièces) sur la parcelle précitée. Le dossier étant incomplet, le département l’a retourné aux requérants. Le 1er juillet, il a été redéposé et enregistré sous no DD 98’604-7.
Dans le cadre de l’instruction de la demande, le département a interpellé les services concernés dont plusieurs ont demandé des compléments, en particulier le service cantonal de l’énergie, le service de l’habitabilité, la commission d’architecture, le service des forêts, nature et paysage, le domaine de l’eau et enfin le service cantonal de protection contre le bruit et le rayonnement non ionisants (SPBR). La première demande de complément a été formulée par le département le 11 juillet 2003 et le dossier était complet le 20 novembre 2003.
Les préavis figurant au dossier du département sont les suivants :
La commune de Genthod s’est étonnée du dossier qui lui était soumis, relevant que la parcelle concernée faisait l’objet d’un PLQ et elle a retourné au département les documents reçus (courrier du 18 juillet 2003).
La direction de l’aménagement du territoire (DAT) a émis un préavis défavorable le 20 mai 2003. Les nuisances de l’aéroport ne permettaient pas le logement. La DR avait été délivrée avant les normes OPB actuelles. La zone n’avait pas été modifiée et le PLQ n’avait pas été abrogé. La DAT a confirmé son préavis défavorable le 19 décembre 2003.
L’aéroport international de Genève (AIG) a émis un préavis défavorable le 21 juillet 2003. Le niveau d’exposition au bruit du périmètre de la parcelle concernée par le projet dépassait largement les valeurs limites d’immissions (VLI) DS III et se situait à la limite D VA DS II. En tous les cas, les exigences renforcées en matière d’isolation acoustique découlant de l’article 32 alinéa 1 OPB devraient être respectées. De plus, lors de la procédure d’octroi de l’autorisation de construire, le propriétaire devait inscrire en faveur de l’AIG une servitude supprimant les droits découlant des articles 679 et 684 du Code civil suisse du 10 décembre l907 (CCS - RS 210) sur la parcelle concernée.
Le service de l’habitabilité a émis un premier préavis défavorable le 29 juillet 2003, confirmé le 7 novembre 2003, relevant que le lieu était fortement exposé aux nuisances des avions.
Le service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (FBBR) a émis un premier préavis défavorable le 12 août 2003, confirmé le 29 novembre 2003, suite à un complément de dossier, notamment d’une étude acoustique. Le degré de sensibilité III avait été attribué à la parcelle en question par le PLQ 28'390, parce que affectée aux activités de la zone 4B. Eu égard à l’affectation actuelle (huit villas), c’était le degré de sensibilité II qui devait être pris en considération. Les renseignements donnés le 23 août 2000 n’étaient plus valables, suite à la modification de la législation intervenue en 2001. Les exigences de l’OPB pour la construction de nouveaux logements n’étaient pas respectées en raison du fort dépassement des VLI du bruit du trafic aérien.
Le domaine de l’eau a émis un préavis défavorable le 14 août 2003, confirmé le 9 janvier 2004.
Les autres préavis (OTC, commission d’architecture, service des forêts, nature et paysage du département de l'intérieur, de l'agriculture de l'environnement et de l'énergie et du ScalE) étaient favorables.
Par courrier du 23 décembre 2003, les consorts M. ont informé le département qu’ils entendaient procéder à l’exécution des plans et qu’ils leur seraient agréables de recevoir l’autorisation de construire sollicitée, étant précisé que la requête était conforme à la réponse favorable donnée à la demande de renseignements.
Par décision du 27 janvier 2004, le département a refusé l’autorisation sollicitée. Le projet n’était pas conforme à l’article 2A LGZD. Le projet ne satisfaisait pas aux objectifs de la zone de développement, tels qu’exprimés par le PLQ en force. De plus, suite à l’évolution de la réglementation concernant les zones de bruit, les valeurs d’exposition au bruit sur la parcelle considérée dépassaient largement les VLI pour une zone résidentielle, de sorte que la construction de villas ne pourrait être que refusée au regard de l’article 31 OPB.
Par acte du 1er mars 2004, les consorts M. ont saisi la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission) d’une action en constatation du droit de construire et d’un recours contre le refus de l’autorisation de construire.
Depuis l’enregistrement le 13 mai 2003 du dépôt de dossier d’autorisation de construire, plus de soixante jours s’étaient écoulés, compte tenu des suspensions liées à des demandes de complément, lorsqu’ils s’étaient adressés au département par lettre du 23 décembre 2003. Ils étaient donc en droit d’exécuter les travaux conformément au dernier plan déposé dans le dossier sur la base de l’article 4 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).
La volte-face du département qui avait donné un préavis positif à la demande de renseignements, était contraire au principe de la bonne foi et de la confiance.
La parcelle se trouvant simultanément en zone villas et en zone 4B, c’était à tort que le département avait appliqué l’article 2A LGZD, dix ans après l’entrée en force de la zone de développement et du PLQ. De plus, cette disposition légale prévoyait pour le département la faculté et non pas l’obligation de refuser l’autorisation de construire lorsque la réalisation du projet était de nature à compromettre les objectifs de la zone de développement. En l’espèce, le département avait abusé de son pouvoir d’appréciation et par là-même violé le principe de la proportionnalité. Aucun intérêt public ne commandait de refuser la construction de logements en raison de la zone de développement et du PLQ.
Enfin, les consorts M. ont plaidé l’égalité de traitement. Le département avait délivré des autorisations de construire des maisons d’habitation pour plusieurs parcelles voisines, situées en zone de développement 4B, notamment aux chemins des Boulangers et du Pré-Roset, alors que ladite zone avait été dans les deux cas adoptée le même jour et pour les mêmes motifs. Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif, une atteinte au droit de la propriété, en raison du bruit, devait reposer sur un instrument juridique adéquat. En l’espèce, faute de cadastre de bruit en force, le niveau de bruit ne pouvait constituer un motif de refus d’autorisation. De plus, les niveaux de bruit auxquels se référait le département étaient contestés.
S’agissant de l’application de l’article 4 alinéa 4 LCI, le projet en question nécessitait l’octroi de dérogation impliquant la prolongation du délai. Le département n’avait certes pas fixé l’échéance d’un délai prolongé comme il aurait dû le faire, mais il y avait formalisme excessif à considérer que le retard du département de 22 jours dans la réponse apportée à la requête soumise permettrait aux recourants d’obtenir le droit de construire.
Sur le fond, le recours devait être rejeté, le projet pour lequel l’autorisation était requise n’était pas conforme au PLQ.
Enfin, les recourants ne pouvaient déduire aucun droit de la DR formée en l’an 2000 et à laquelle une réponse positive avait été apportée. Une telle réponse ne créait pas de droit subjectif. De plus, celle-ci prévoyait expressément l’abrogation du PLQ comme préalable au dépôt d’une requête définitive en autorisation de construire. Or, ledit PLQ n’avait pas été abrogé.
Ils ont persisté dans leurs précédentes argumentation et conclusions. Ils ont conclu à l’annulation de la décision querellée et à celle du 27 janvier 2004 du département et à ce que leur soit délivré l’autorisation sollicitée sur la base de l’article 69 alinéa 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), avec suite de frais et dépens.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Selon l’article 4 alinéa 1 LCI, le délai de réponse à toute demande d’autorisation est de soixante jours, à compter de la date d’enregistrement de la demande.
Les recourants reprochent au département de ne pas avoir respecté ce délai et en tirent pour conséquence qu’ils seraient en droit de construire.
Une lecture plus attentive de cette disposition légale s’impose. Ainsi, l’alinéa 2 prévoit qu’en cas de demande de dérogation notamment, le département peut prolonger le délai et en fixer l’échéance. Le requérant en est avisé par écrit. L’alinéa 3 précise que lorsque le département demande des compléments, le délai est suspendu jusqu’à réception du document. Le requérant en est avisé par écrit. Enfin, aux termes de l’alinéa 4, si le requérant n’a pas reçu de réponse dans le délai, il peut aviser le département, par lettre recommandée, qu’il va procéder à l’exécution de ses plans. A défaut de notification de la décision dans un nouveau délai de dix jours, à compter de la réception de cet avis, le requérant est en droit de commencer les travaux.
En l’espèce, la demande a été enregistrée le 1er juillet 2003. Le 11 juillet 2003, le département a fait une première demande de complément, suivi d’autres demandes les 11 et 29 juillet, 7, 13 et 19 août. Finalement, le dossier était complet le 20 novembre 2003. A ce stade, et compte tenu des suspensions, il s’était écoulé 9 jours. Le 23 décembre 2003, les recourants sont intervenus par pli simple et leur courrier n’a été réceptionné par le département que le 5 janvier 2004. Les recourants ont donc agi le quarantième-deuxième jour, soit avant l’échéance du délai fixé à l’article 4 alinéa 1 LCI. De plus, ils n’ont pas utilisé la voie recommandée prescrite à l’alinéa 4. Certes, le département ne les a pas avisé par écrit de la prolongation du délai de soixante jours. Ce nonobstant, ils ont été régulièrement tenus au courant de l’évolution du dossier, destinataires qu’ils étaient de plusieurs demandes de complément, auxquelles ils ont plusieurs fois donné suite largement au-delà des délais qui leur étaient fixés. La décision a été rendue le 27 janvier 2004, soit dans un délai de 75 jours. Les recourants sont mal venus de reprocher au département un dépassement de délai de 14 jours, alors qu’eux-mêmes n’ont pas toujours été en mesure de respecter les délais qui leur étaient impartis.
C’est donc à tort que les recourants invoquent une violation de l’article 4 alinéa 1 LCI.
Ce faisant, les recourants procèdent une fois de plus à une lecture incomplète de la disposition légale pertinente.
D’une part, il résulte des termes mêmes de l’article 5 alinéa 4 LCI que la réponse à une DR constitue un simple renseignement, sans portée juridique.
D’autre part, la réponse du 14 décembre 2000 posait un certain nombre de conditions, au nombre desquelles l’abrogation du plan de zones et celle du plan de quartier. Or, le PLQ n’a pas été abrogé. On y reviendra ci-après.
Il n’y a donc pas lieu d’entrer plus avant en matière sur cet argument (cf. dans ce sens ATA/877/2003 du 2 décembre 2003).
Il convient de préciser que l’article 2A LGZD n’existe plus et qu’il a été intégré à la LaLAT sous l’article 13B (modification entrée en vigueur le 29 mai 2004).
Sous l’empire de l’ancien article 2A LGZD, le tribunal de céans a jugé que dans le périmètre des zones de développement, le département peut refuser la délivrance d’une autorisation de construire requise selon les dispositions de la zone ordinaire lorsque la réalisation du projet serait de nature à compromettre les objectifs de la zone de développement (ATA/225/2004 du 16 mars 2004). Il n’y a pas lieu de s’écarter de cette jurisprudence, le nouvel article 13B LaLAT ne faisant que reprendre les termes de l’ancien article 2A LGZD.
En l’occurrence, l’autorisation sollicitée n’est pas conforme au PLQ en force et y donner suite compromettrait les objectifs de la zone de développement.
« a. Les plans localisés de quartier visés par la loi sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 LExt – L 1 40) et par la LGZD.
(…) ».
b. Le tribunal de céans a déjà eu plusieurs fois l'occasion de préciser que le PLQ définit de manière aussi précise et complète que possible tous les aspects contenus à l'intérieur du périmètre qu'il fixe (ATA/684/2002 du 12 novembre 2002).
c. En zone de développement, les PLQ sont régis exclusivement par la LGZD et ils ont la même force obligatoire qu’en zone ordinaire (art. 6 al. 4, 6, 11 et 12 LGZD). Par conséquent, le projet doit être examiné dans sa conformité au PLQ, et par voie de conséquence à la LGZD.
d. Les projets de construction établis selon les normes d'une zone de développement doivent être conformes aux PLQ en vigueur. Toutefois, lors du contrôle de conformité des requêtes en autorisation de construire avec le plan localisé de quartier, le département peut admettre que le projet s'écarte légèrement du plan dans la mesure où la mise au point technique du dossier ou un autre motif d'intérêt général le justifie (art. 3 al. 4 LGZD et art. 3 al. 4 LEXT).
En l’espèce, le PLQ prévoit trois immeubles destinés à des activités sans nuisance alors que le projet querellé a pour objet des villas. A l’évidence, il s’agit d’une modification fondamentale du PLQ, si tant est que c’est bien la nature des constructions qui est autre que celle qui était prévue. C’est le lieu de rappeler ici qu’un PLQ a force obligatoire et contraignante pour les autorités et que les affectations prévues doivent être respectées (ATA/690/2003 du 23 septembre 2003). Tel est le cas en l’espèce, étant précisé que le PLQ en force n’a pas été abrogé suite à la modification de l’OPB (cf. consid. 8 infra).
Il résulte de ce qui précède que c’est à juste titre que le département a refusé pour ce motif l’autorisation sollicitée.
a. Aux termes de l’article 22 alinéa 1de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) (titre : « Permis de construire dans les zones affectées par le bruit »), les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé des personnes ne seront délivrés, sous réserve de l’alinéa 2 de cet article, que si les valeurs limites d’immissions ne sont pas dépassées. L’article 22 alinéa 2 LPE prescrit que, si les VLI sont dépassées, les permis de construire ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.
L’article 22 LPE s’applique au projet litigieux, dès lors qu’il comporte plusieurs logements. Dans la présente contestation, seul le bruit du trafic aérien est en cause ; les valeurs limites déterminantes sont donc celles fixées dans l’annexe 5 de l’OPB (valeurs limites d’exposition au bruit des aérodromes civils), dans sa teneur au 3 mai 2001, entrée en vigueur le 1er juin 2001.
b. Dans une jurisprudence récente, le Tribunal fédéral a précisé que la conjugaison des articles 31 alinéa 1 OPB et 22 alinéa 2 LPE a pour conséquence que le respect des valeurs limites d’immissions est en principe exigé pour l’octroi d’un permis de construire dans des secteurs exposés au bruit (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.108/2003 du 9 septembre 2003).
b. Ainsi, durant la journée, les valeurs limites d'exposition sont:
Valeur de planification: 57dB(A)
Valeur limite d'immissions: 60dB(A)
Valeur d'alarme: 65dB(A)
Durant la première (22 à 23 heures), la deuxième (23 à 24 heures) et la dernière heure de la nuit (05 à 06 heures), les valeurs limites d'exposition sont:
Valeur de planification: 47/50dB(A)
Valeur limite d'immissions: 50/55dB(A)
Valeur limite d'alarme: 60/65dB(A)
L’étude acoustique produite par les recourants indique, pour le DS II, que les valeurs légales sont dépassées de 4 à 5 dB de jour et de 8 dB sur la première heure de la nuit et de 7 dB sur la deuxième heure de la nuit (rapport du bureau architecture et acoustique du 14 novembre 2003).
Or, un tel dépassement ne peut pas être qualifié de faible (cf. dans ce sens arrêt du Tribunal fédéral précité).
Il résulte de ce qui précède que le refus du département est fondé, eu égard aux nuisances sonores affectant la parcelle en cause.
a. La règle de l'égalité de traitement déduite de l'article 8 Cst., ancien article 4 Cst, n'est violée que si des situations essentiellement semblables sont traitées différemment ou si des situations présentant des différences essentielles sont traitées de manière identique (ATF 108 Ia 114 ss consid. 2b et 2d).
b. Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre victime d'une inégalité de traitement au sens de l'article 8 (ancien article 4) de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd. - RS 101), lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors même que dans d'autres cas, elle aurait reçu une fausse application ou n'aurait pas été appliquée du tout (ATF 115 Ia 83; 113 Ib 313; 113 Ia 456; 112 Ib 387 et jurisprudences citées; Revue fiscale 1987 p. 91; ATA/823/2004 du 26 octobre 2004 et les références citées ; A. AUER, L'égalité dans l'illégalité, ZBl. 1978, pp. 281 ss, 290 ss).
En l’espèce, les autorisations dont se prévalent les recourant sont soit antérieures aux modifications législatives de l’OPB, puisqu’elles ont été délivrées dans les années 1996, 1997 et 2000, soit encore elles concernent une parcelle qui n’est pas incluse dans le PLQ (parcelle du chemin des Boulangers).
Le grief est donc infondé.
Mal fondé, le recours sera rejeté.
Au vu de l’issue du litige, un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge conjointe et solidaire des recourants. Aucune indemnité ne sera allouée au département.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 4 août 2004 par Messieurs Denis M., François M., Pierre M., Luc P., Imré V. et RLS FINANCE S.A. contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 22 juin 2004 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 2’000.-;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ;
dit que, conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trente jours dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi;
communique le présent arrêt à Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat des recourants, à la commission cantonale de recours en matière de constructions, au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et à l’office fédéral du développement territorial à Berne.
Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Bovy, Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
le président :
F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :