POUVOIR JUDICIAIRE
A/1107/2003-VG ATA/827/2004
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 26 octobre 2004
dans la cause
Monsieur J.-P. C. représenté par Me Nicolas de Gottrau, avocat
contre
CONSEIL ADMINISTRATIF DE LA VILLE DE GENEVE représenté par Me Lorella Bertani, avocate
EN FAIT
à ce titre, il est responsable de la planification, de l’organisation et de la surveillance des chantiers et des travaux d’entretien des parcs et espaces verts de la Ville, pour la rive droite.
Les tâches liées à sa fonction sont détaillées dans un cahier des charges daté du 4 mai 1999.
irrégularité dans la procédure de recyclage et de vente du bois et utilisation du matériel et des véhicules du service à des fins privées ;
procédure budgétaire du service, notamment quant au dépassement de crédits et les procédures internes de planification des travaux, d’achat d’arbres, etc. ;
gestion des ressources humaines et rôles des cadres, notamment quant à la dégradation de l’ambiance dans l’ensemble du service.
Dans un premier temps, l’enquête fut ouverte contre trois personnes, soit Messieurs R. B., directeur du service, M. L., chef de secteur et subordonné de M. C. et C. C., aide horticulteur.
Au cours des auditions liées à cette enquête, il a été établi que M. C. avait donné instructions à une entreprise mandatée par la Ville, d’établir une facture ne reflétant pas la réalité. De même, il est apparu que l’entreprise L.-S., mandatée pour l’exécution de travaux, pour le compte du SEVE, dans le cadre du réaménagement des sentiers piétonniers du Bois-des-Frères, avait effectué, pendant cette même période, des travaux sur la propriété privée de M. C., sise au chemin de Cayla.
Interpellé sur ce fait le 11 avril 2002, M. C. a, dans un premier temps, nié tout lien de nature privée avec cette entreprise, puis a reconnu qu’il l’avait mandatée pour des travaux dans sa propriété privée. Lors de l’audition, M. C. a précisé que ces travaux avaient fait l’objet d’une facture de l’entreprise en février 2002. Il a tout d’abord refusé d’indiquer le montant de cette facture et demandé un délai de réflexion d’une semaine pour décider s’il acceptait de la présenter aux enquêteurs.
à cette occasion, de nombreuses pièces furent examinées par les enquêteurs qui auditionnèrent divers témoins mettant en cause M. C., soit Messieurs M., L., Co. et B.. Certains procès-verbaux de l’enquête générale furent, avec l’accord de M. C., versés à la procédure administrative le concernant. Ce dernier fut entendu à trois reprises, soit les 13, 21 et 29 mai 2002.
L’enquête ouverte à l’encontre de M. C. portait sur deux éléments distincts soit, d’une part, les procédures budgétaires du SEVE et, d’autre part, les travaux qu’il avait fait effectuer par l’entreprise L.-S. à son domicile privé.
Cette plainte a été classée par décision du 18 février 2003. Il ressortait de l’instruction que M. C. n’avait, dans le cadre du mandat avec l’entreprise L.-S., pas sollicité ni obtenu d’avantage lié spécifiquement à sa fonction et partant indu. De même, l’infraction de faux dans les titres ne saurait être retenue dans le cas d’espèce. Partant, le comportement reproché à M. C. ne réalisant pas les éléments constitutifs des infractions prévues aux articles 251 et 322ter et suivants du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (RS 311.0 - CP), l’absence d’inculpation était fondée.
MM. C., R. et L. ont été entendus dans le cadre de l’enquête pénale. Ce dernier a notamment déclaré : « Lorsque M. C. m’a demandé le devis pour ces travaux privés, je savais évidemment qu’il travaillait au SEVE. Je n’ai pas vu ou pressenti d’avantage particulier par rapport à cette situation si ce n’est que M. C. m’aurait connu encore un peu plus dans le cadre de l’activité de mon entreprise et j’espérais également pouvoir toujours être appelé pour soumissionner dans les appels d’offres du SEVE ».
Il ressort d’un procès-verbal de séance du SEVE du 23 septembre 2002 que suite à l’ouverture de la procédure pénale à son encontre, M. C. était temporairement déplacé au service des pompes funèbres et cimetières et, pour le moment, déchargé de ses dossiers au SEVE.
Le 23 novembre 2002, un article est paru dans la Tribune de Genève, relatant, de manière anonyme, le cas de M. C. et les faits qui lui étaient reprochés.
Par courrier du 4 mars 2003, M. C. a demandé sa réintégration au sein du SEVE. Une telle demande avait déjà été faite le 28 septembre 2002.
Le conseiller administratif chargé du département des affaires sociales, des écoles et de l'environnement l’a informé le 12 mars 2003 du fait que sa réaffectation au SEVE était refusée, ce jusqu’à ce que les enquêteurs administratifs aient rendu leurs conclusions et que le conseil administratif décide d’une éventuelle sanction administrative.
Le 14 avril 2003, le conseil de M. C. s’est adressé au chef du service des ressources humaines de la Ville ainsi qu’au secrétaire-juriste du conseil administratif.
Il relevait notamment que l’enquête ouverte à l’encontre de son mandant consacrait une violation patente du droit d’être entendu de ce dernier, elle n’avait été menée qu’à charge et non à décharge et, avait donné lieu au dépôt intempestif d’une plainte pénale dénuée de tout fondement. Enfin, tout grief portant sur d’autres faits que ceux visés dans le courrier du conseil administratif du 17 avril 2002, devait faire l’objet d’un élargissement de leur saisine, puis d’enquêtes complémentaires effectuées en respectant le droit d’être entendu de M. C..
a) Chantier du Bois-des-Frères
Commencement des travaux, par l’entreprise L.-S. en 2000 - alors qu’il n’y avait pas de couverture budgétaire en 2000 pour un tel chantier - sans que la direction en ait été informée. Violation flagrante des instructions du magistrat et de la direction du service. Non respect des procédures budgétaires ayant entraîné un dépassement de l’ordre de CHF 170'000.-.
b) Chantier des jardins du Rhône
Dépassement de CHF 30'000.- sans information ni autorisation de la direction.
c) Cheminement du parc Trembley
Dépassement de CHF 15'000.-.
d) Bois de la Bâtie
Dépassement de CHF 10'000.-.
e) Pataugeoire de Mon Repos
Dépassement de CHF 30'000.- dont CHF 21'500.- concernent l’entreprise L.-S..
f) Entreprise M. M.
Travaux effectués sans lettre de commande
g) Factures de l’entreprise Cu.
Facture pour des travaux effectués en 2001 remplacée par une facture portant le même numéro et la même date mais pour une intervention fictive du 8 janvier 2002.
M. C. avait par ailleurs mandaté l’entreprise L.-S. pour des travaux effectués dans sa propriété privée. Interrogé à ce sujet, il avait d’abord nié les faits puis donné des explications contradictoires. Pour M. B., chef du SEVE entendu le 2 mai 2002, le fait qu’un employé mandate à des fins privées une entreprise qui travaille régulièrement pour le SEVE, devait être qualifié de faute grave.
Cela faisait maintenant plus d’une année qu’il avait été déplacé au service des pompes funèbres et cimetières. Les conclusions de l’enquête administrative étant connues, il convenait désormais de se prononcer sur sa requête. Enfin, il était impératif que les employés du SEVE soient informés des résultats de l’enquête pénale dont il avait fait l’objet.
En procédant, en son absence, à l’audition de MM. M., Co. et B., les 30 avril et 13 mai 2002, la Ville avait grossièrement violé son droit d’être entendu. Par conséquent, les procès-verbaux relatifs à ces audiences devaient être annulés. Les faits avaient d’ailleurs été constatés de manière inexacte. Enfin, les griefs retenus ne sauraient justifier une sanction disciplinaire dès lors qu’il avait déjà dû faire face à une procédure pénale injustifiée et à un déplacement dans un autre service.
La violation du droit d’être entendu alléguée par le recourant pouvait aisément être réparée par l’audition de MM. M., Co. et B. par devant le Tribunal de céans. Partant, à elle seule, cette atteinte ne saurait fonder une annulation des procès-verbaux litigieux, soit de la décision querellée. M. C. avait par ailleurs eu connaissance des procès-verbaux de tous les témoignages.
De même, contrairement aux affirmations du recourant, les faits avaient été constatés avec impartialité puisque seuls les faits établis et pertinents avaient été retenus dans le cadre de la décision querellée.
Or, de par ses agissements, le recourant avait violé, à plusieurs titres, ses devoirs de service tels que définis par le statut du personnel de l’administration municipale. Il avait ainsi violé ses obligations professionnelles, les directives internes du service, son cahier des charges, ainsi que les instructions de la hiérarchie en permettant, seul, des dépassements de crédits sur plusieurs chantiers. Il avait par ailleurs, dans le cadre de travaux effectués sur sa villa par l’entreprise L.-S., bénéficié d’un rabais de 15 %, demandé et obtenu que la majeure partie du prix soit facturée « au noir », bénéficié d’un important crédit et, en dernier lieu, obtenu de l’entreprise qu’elle falsifie la date d’une quittance. Or, ces avantages avaient manifestement été accordés au recourant en sa qualité de fonctionnaire du SEVE. Enfin, M. C. était l’instigateur d’une infraction à la législation sur la TVA.
Le conseil administratif de la Ville relevait en dernier lieu que la sanction infligée au recourant n’était pas arbitraire et parfaitement proportionnée au vu de l’intégralité des faits qui lui étaient reprochés.
L’intimé ne démontrait aucunement en quoi il aurait violé le statut du personnel et les instructions de sa hiérarchie. Pour ce qui était de l’instigation à une infraction à la législation sur la TVA et la production d’une quittance antidatée, il ne s’agissait pas là d’infractions susceptibles de constituer le fondement d’une sanction sur le plan administratif dès lors que ces faits étaient intervenus dans un cadre totalement privé.
Le prononcé d’une sanction était injustifié. Quand bien même le blâme pouvait être considéré comme une sanction légère, il s’inscrivait dans une série de mesures extrêmement sévères prises à son encontre.
b. Dans sa duplique du 9 janvier 2004, le conseil administratif de la Ville a persisté dans ses précédentes explications précisant pour le surplus qu’une faute extra professionnelle pouvait également être prise en compte dans la violation des devoirs de service dans la mesure où elle confirmait la tendance de l’intéressé à ne pas respecter les lois et règlements. Enfin, il rappelait que le seul grief ici recevable était celui ayant trait au blâme. Les arguments du recourant relatifs à son déplacement étaient par contre irrecevables.
Le 22 janvier 2004, le juge délégué a informé les parties que la procédure pénale lui avait été communiquée par le Parquet et qu’elle pouvait être consultée au greffe du Tribunal administratif.
Les parties ont été informée le 23 avril 2004 que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
a. à teneur de l'article 39 du statut, le fonctionnaire peut recourir contre la sanction qui lui est infligée. Le Tribunal administratif est l’autorité de recours pour les sanctions qui, comme en l’espèce, ne sont pas visées par les lettres a et b de l’article 39 du statut. Le recours doit être interjeté dans un délai de trente jours à compter de la réception du prononcé disciplinaire (art. 40 1ère phrase du statut).
b. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ -E 2 05; art. 39 et 40 du statut).
a. Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel (120 Ib 379 consid. 3b p. 383; 119 Ia 136 consid. 2b p. 138 et les arrêts cités). La décision entreprise pour violation de ce droit est nulle si l'autorité de recours ne jouit pas du même pouvoir d'examen des questions litigieuses que celle intimée, car l'autorité de recours ne peut alors substituer son pouvoir d'examen à celui de l'autorité de première instance (ATA/107/03 du 4 mars 2003 ; ATA/790/02 du 10 décembre 2002 et les références citées en droit genevois: cf. art. 61 al. 2 LPA; P. MOOR, Droit administratif: les actes administratifs et leur contrôle, vol. II, Berne 1991, ch. 2.2.7.4 p. 190). Tel qu'il est garanti par l'article 29 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (Cst féd. - RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55; 119 Ia 136 consid. 2d p. 139; 118 Ia 17 consid. 1c p. 19).
b. Les articles 18 et suivants de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA – E 5 10) définissent quant à eux la procédure régissant l'établissement des faits. Celle applicable aux "témoignages" figure à la section 5 (art. 28 à 36 LPA). Seuls le Conseil d'Etat, les chefs de département, le chancelier, les autorités administratives chargées d'instruire les procédures disciplinaires et les juridictions administratives peuvent entendre des témoins. L'autorité doit citer les témoins par écrit, la citation mentionnant le droit du témoin à être indemnisé et les conséquences du défaut. La personne chargée de procéder à l'audition doit exhorter les témoins à dire toute la vérité, rien que la vérité et, cas échéant, les rendre attentifs aux sanctions attachées au faux témoignage (art. 307 CP).
c. Au terme de l’article 42 alinéa 1 LPA, les parties ont le droit de participer à l’audition des témoins, à la comparution des personnes ordonnées par l’autorité ainsi qu’aux examens auxquels celle-ci procède.
En l’espèce, force est de constater que les dispositions relatives à l'audition des témoins n'ont pas été respectées. Non, seulement il n’est pas mentionné, dans les procès-verbaux, à quel titre les personnes sont entendues mais en outre, l’exigence de l'exhortation prévue à l'article 34 lettre e LPA n’est jamais remplie. Il n'apparaît par ailleurs pas que ces personnes aient été déliées du secret de fonction. Enfin, le recourant n'a pas été invité à assister aux auditions sans que l'un des motifs prévus par la loi ne soit rempli.
Certes, l'autorité n'a pas l'obligation d'ordonner une enquête administrative lorsqu'elle entend prononcer un blâme à l’encontre d’un fonctionnaire. Toutefois, lorsqu'elle décide d'ordonner une telle enquête dans le cadre du pouvoir en opportunité qui est le sien, elle doit en suivre la procédure. Les procès-verbaux litigieux des 30 avril et 13 mai 2002 seront par conséquent écartés de la présente procédure.
Pour le surplus, le tribunal de céans estime qu’il n’y a pas lieu de procéder à l’audition de témoins. Suite à la transmission de la procédure pénale et du double échange d’écritures, il dispose en effet de suffisamment d’éléments pour statuer.
Ces tâches et devoirs de fonction sont, pour le recourant, précisément décrits dans un cahier des charges datés du 4 mai 1999 et versé à la procédure.
b. Enfin, il est interdit aux fonctionnaires de solliciter, de se faire promettre ou d’accepter, en raison de leur fonction, pour eux ou pour autrui, des dons ou autres avantages quelconques (art. 25 du statut).
Selon l’intimé, le recourant n’aurait pas rempli sa mission avec suffisamment de rigueur, porterait une certaine responsabilité dans la mauvaise gestion comptable du service et, enfin, aurait agi, à diverses reprises, en contradiction flagrante avec les normes et procédures en vigueur au sein de l’administration municipale. Il s’agira dès lors d’examiner, sur la base des pièces versées à la procédure, la réalité des griefs retenus à l’encontre du recourant.
De la violation des procédures budgétaires du SEVE
Il ressort des pièces versées à la procédure que les obligations susmentionnées n’ont pas été respectées dans le cadre de certains chantiers qui lui avaient été confiés. Le recourant reconnaît ainsi avoir admis des dépassements, sans en informer la direction, ni avoir obtenu son autorisation dans les chantiers du Bois-des-frères, des jardins du Rhône, du cheminement du parc Trembley, du Bois de la Bâtie et de la pataugeoire Mon Repos. Il admet entre autre avoir sollicité de l’entreprise Cu. qu’elle présente une facture ne reflétant pas la réalité afin d’être en adéquation avec la procédure budgétaire. Enfin, il a fait exécuter des travaux à une entreprise sans lettre de commande, ce en violation flagrante de la procédure interne en matière d’adjudication de travaux, de constructions ou d’entretien. Ces faits fondent une violation des devoirs de fonction (art. 14 ch. 1 du Statut) dans la mesure où le recourant n’a pas respecté son cahier des charges et les règles internes auxquelles il était soumis. Partant, le tribunal tiendra ce grief pour établi.
Pour le surplus, le tribunal relève que la question n’est pas ici de savoir si les dépassements autorisés par le recourant étaient justifiés ou non. Seul est déterminant le constat que le recourant s’est octroyé des compétences qu’il n’avait pas, qu’il a agi en violation des procédures en vigueur et qu’il n’a pas obtenu, sur plusieurs chantiers, les autorisations nécessaires afin d’engager financièrement la Ville de Genève.
Des travaux effectués par l’entreprise L.-S. au domicile du recourant
Interrogé à ce sujet, le recourant a finalement admis les faits.
Par ailleurs et quand bien même le Ministère public n’a pas retenu d’infractions aux articles 251 et 322ter et ss CP, il a relevé que le recourant avait été l’instigateur d’une infraction à la TVA et retenu que la fausse quittance remise par ce dernier était destinée à tromper la vigilance des enquêteurs administratifs. Ces faits, même s’ils ne revêtent pas un aspect pénal, n’en disculpent pas pour autant le recourant du point de vue de ses obligations de fonction. Tenu vis-à-vis de l'ensemble de la population d'assurer le respect du droit, l'Etat doit en effet pouvoir s'en remettre sans hésiter aux fonctionnaires qu'il charge d'assumer ses tâches (P. BOIS, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la fonction publique in RJN 1983 p. 27; ATA/612/1998 du 29 septembre 1998).
Dans le cadre des travaux effectués par l’entreprise L.-S. à son domicile, le recourant a non seulement incité cette dernière à violer la loi mais encore obtenu un certain nombre d’avantages à propos desquels l’on peut considérer que la position du recourant au sein du SEVE a joué un certain rôle. Ce faisant, il a agi au mépris de son obligation de renforcer la considération et la confiance dont la fonction publique doit être l'objet et adopté un comportement préjudiciable à l'image de la Ville et du SEVE (ATA/750/2004 du 28 septembre 2004 ; ATA/130/2002 du 12 mars 2002).
A cet égard, M. L. a d’ailleurs déclaré qu’en travaillant au domicile du recourant, il se faisait encore un peu plus connaître dans le cadre de l’activité de son entreprise et qu’il espérait également pouvoir toujours être appelé pour soumissionner dans les appels d’offres du SEVE .
Le Tribunal considère par conséquent que le recourant a violé ses fonctions et obligations telles que prévues aux articles 12, 13 alinéa 1 lettre c et 25 du Statut.
"Les sanctions disciplinaires sont :
a) (…)
b) (…)
Ces sanctions peuvent être cumulées.
b. Pour déterminer la sanction appropriée, l'autorité disciplinaire dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Cependant, la sanction doit être proportionnelle à la gravité de la violation du devoir de fonction, à l'importance du devoir ainsi violé et à la faute de l'agent public (ATA/741/2001 du 20 novembre 2001 ; ATA/160/1997 du 4 mars 1997 et les références citées).
c. Dans des causes proches de celle-ci, le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de se prononcer comme suit :
Confirmation d’un blâme et d’une mise à pied de deux jours, avec suppression de traitement d’un technicien pour n’avoir notamment pas respecté son cahier des charges, commis des négligences répétées et adopté un comportement irrévérencieux à l'égard de tiers (ATA/655/1999 du 9 novembre 1999) ;
Confirmation d'un blâme et d'une mise à pied de trois jours avec suppression de traitement d'un employé de voirie qui s'était montré relativement indiscipliné, avait manifesté une certaine mauvaise volonté à exécuter les ordres de son contremaître, avait accompli ses fonctions avec peu d'assiduité, était arrivé fréquemment en retard, s'était absenté plusieurs jours sans s'excuser auprès de son supérieur et avait consommé de l'alcool sur les lieux de son travail (ATA M. du 12 septembre 1990); dans ses considérants, le Tribunal a toutefois jugé que ces sanctions étaient extrêmement clémentes au regard des fautes commises par l'employé et que la mise au temporaire eût été la sanction appropriée, si ce n'était l'absence d'antécédents et la situation familiale et financière du recourant;
Le tribunal de céans a par contre annulé le blâme prononcé à l’encontre d’une employée communale pour violation de son devoir de fidélité et de diligence (inscription de 30 minutes de travail injustifiée et absence non autorisée pour se rendre à un enterrement) considérant que les fautes qui lui étaient reprochées étaient bénignes (ATA/609/2001 du 2 octobre 2001).
En l'espèce, les manquements reprochés au recourant constituent des fautes professionnelles présentant une certaine gravité et susceptibles de compromettre les intérêts de l'administration. A décharge du recourant, le Tribunal retient que le travail de ce fonctionnaire semble jusqu’alors avoir donné entière satisfaction. Il n'a par le passé fait l'objet d'aucune sanction, ni même d'un avertissement formel.
La sanction infligée, soit un blâme, est cependant très légère eu égard aux manquements et violations commis par le recourant. Partant, au regard de la casuistique exposée ci-dessus et compte tenu de l'ensemble des circonstances, elle n'apparaît pas disproportionnée. Cette mesure devrait à l'avenir inciter le recourant à respecter scrupuleusement ses devoirs de service. La décision attaquée sera ainsi confirmée et le recours rejeté.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 26 juin 2003 par Monsieur J.-P. C. contre la décision du conseil administratif de la Ville de Genève du 21 mai 2003;
au fond :
le rejette;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 2'000.-;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
communique le présent arrêt à Me Nicolas de Gottrau, avocat du recourant ainsi qu’à Me Lorella Bertani, avocate du conseil administratif de la Ville de Genève.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal Administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
La vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :