du 23 mars 2004
dans la cause
Madame A_______ et Monsieur A_______
représentés par Caritas Genève
contre
LE PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE L'HOSPICE GÉNÉRAL
EN FAIT
En 1998, il a épousé Madame F_______ avec laquelle il a eu trois enfants, nés respectivement le 2 janvier 2000, le 22 mai 2001 et le 27 mai 2003.
En substance et en résumé, l'hospice a relevé les éléments suivants :
L'hospice avait entrepris des démarches de réinsertion de M. A_______ à "Ateliers Service" mais cela n'avait pas été possible en raison du comportement de celui-là. Mme A_______ devait s'inscrire à l'office cantonal de l'emploi (ci-après : OCE) mais rien n'avait été fait, et cela malgré un courrier du 7 septembre 1998. En octobre 1998, M. A_______ avait trouvé un travail dans le nettoyage à raison de 2 heures par semaine mais cela n'avait duré que deux mois. Il était convenu que M. A_______ se rendrait régulièrement au "Réseau-Emploi", service interne de l'hospice, mais il ne l'avait fait que de manière sporadique pour finalement ne plus y aller.
En 1999, Mme et M. A_______ avaient tous les deux trouvé un travail au mois de mars qui n'avait duré qu'un mois pour l'un et l'autre. Ils devaient alors se réinscrire auprès de l'OCE. Au mois de juillet, M. A_______ s'était vu proposer un travail dans le bâtiment par Réseau-Emploi mais il ne s'y était pas présenté. En septembre, il avait retrouvé un travail qui n'avait duré qu'un jour. Une mise en garde avait été adressée aux époux A_______ le 14 juillet 1999.
En 2000, à la naissance de sa première fille, M. A_______ avait communiqué qu'il avait trouvé un travail qu'il ne désirait commencer qu'en février afin d'aider Mme A_______ à la maison. Le 1er février 2000, l'hospice avait pris une décision de suspension des prestations financières, annulée suite à une demande de reconsidération. En mars, M. A_______ avait trouvé un travail dans la distribution de publicité qui avait duré trois mois. Mme A_______ avait reçu une décision négative du chômage concernant son droit aux indemnités et considérait qu'il était plus intéressant de continuer de faire des recherches d'emploi. M. A_______ avait trouvé en avril un travail chez P_______ mais il avait été licencié au mois de novembre. L'inscription à l'OCE étant enfin validée, l'hospice était intervenu financièrement depuis lors, en complément des indemnités de chômage, selon le barème de l'assistance publique.
En 2001, à la naissance de sa seconde fille, M. A_______ était suivi de manière étroite par l'OCE. Deux emplois lui avaient été proposés mais il n'avait pas pris les contacts nécessaires.
En 2002, un stage au centre d'insertion professionnelle, atelier ARVA, avait été proposé à M. A_______ afin d'évaluer ses capacités professionnelles. A l'issue de la période d'observation de trois mois, un stage en entreprise au musée d'Art et d'Histoire avait été organisé, le contrat signé par M. A_______ le 1er octobre 2002, mais ce dernier ne s'y était pas présenté. A la même période, il avait informé l'hospice qu'il travaillait quelques heures le soir dans la restauration et, le 20 novembre 2002, il avait informé l'hospice qu'il n'avait pas été payé pour les trois semaines d'essai qu'il avait effectuées. Le 28 septembre 2002, Mme A_______ avait trouvé un travail chez Naville en qualité de vendeuse. Après un mois, elle avait informé l'assistante sociale de l'hospice que son employeur ne voulait plus la garder car elle était enceinte de trois mois.
Au vu de ce qui précède, l'hospice a retenu que M. A_______ n'avait pas fait valoir son droit à un emploi temporaire cantonal, alors que selon l'article 1 alinéa 3 LAP, l'assistance publique était subsidiaire aux autres prestations sociales. M. A_______ avait renoncé à son stage en entreprise organisé par ARVA alors que, selon l'article 21 LAP, le bénéficiaire de l'aide sociale devait participer activement à sa réintégration sociale et économique.
En conséquence, les prestations d'assistance étaient réduites à hauteur des conditions minimales d'existence prévues par l'article 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. féd. - RS 101) selon le barème des prestations d'assistance allouées aux requérants d'asile et statuts assimilés.
Ainsi, dès le 1er mars 2003, Mme et M. A_______ toucheraient une prestation d'assistance de CHF 1'777.-, allocations familiales et allocations de logement déduites. L'hospice continuerait à assumer le paiement des cotisations d'assurance-maladie ainsi que les frais médicaux (franchise et participation non couvertes par l'assurance-maladie).
Les reproches qui leur étaient faits n'étaient pas tous exacts. En particulier, si M. A_______ ne s'était pas présenté au stage d'entreprise organisé par ARVA, c'est qu'il n'était pas rémunéré. Entre-temps, il avait trouvé un emploi le soir en tant que garçon de buffet. Son horaire était compatible avec celui de son épouse qui travaillait alors la journée pour la garde de ses enfants. Il n'avait donc pas refusé de faire valoir l'emploi temporaire cantonal auquel il avait droit.
M. A_______ pensait avoir fait preuve de bonne volonté. Il constatait que leur manque de formation était un réel handicap.
La décision attaquée violait l'article 12 Cst. féd., le principe de proportionnalité, les droits de l'enfant ainsi que la LAP. Elle devait donc être annulée.
Mme et M. A_______ n'avaient pas démontré leur volonté de faire les efforts nécessaires pour se réintégrer socialement et économiquement. Ils n'avaient pas davantage démontré qu'ils n'auraient pas droit à un emploi temporaire cantonal. Ils ne faisaient que formuler l'intention de solliciter l'octroi de prestations accordées aux chômeurs en fin de droits, élément qui démontrait le caractère peu marqué de leur volonté de collaboration à la résolution de leurs difficultés.
La réduction des prestations, selon les directives cantonales applicables aux requérants d'asile, avait été maintes fois confirmée par le Tribunal administratif. Quant à la menace de suppression des prestations d'assistance, elle devait être prise comme un avertissement solennel à Mme et M. A_______. La concrétisation de cet avertissement devrait faire l'objet d'une décision formelle contre laquelle les époux A_______ pourraient interjeter réclamation.
Dite décision a été déclarée exécutoire, nonobstant recours, et notifiée le 11 août 2003.
Ils ont persisté dans leurs précédentes explications concernant les griefs formulés à leur encontre par l'hospice.
Les sanctions de l'hospice ne pouvaient s'appliquer à Mme A_______ qui n'était pas responsable des faits reprochés à son mari. Concernant les trois enfants, la décision était injustifiée et violait l'article 27 de la convention sur les droits de l'enfant ainsi que l'article 11 alinéa 1 de la Cst. féd.
La décision attaquée violait également le principe de proportionnalité, intégré dans les normes établies par la Conférence suisse des institutions d'aide sociale (CSIAS). La norme CSIAS A. 8.3 prévoyait une graduation de la réduction possible. En l'espèce, la décision attaquée n'avait pas tenu compte des droits et intérêts des enfants A_______ ainsi que de leur maman. En tant que non responsable de la situation, tout le monde se retrouvait dans une situation de forte précarité.
La réduction de l'aide sociale au barème applicable aux requérants d'asile était injustifiée, les faits reprochés à M. A_______ étant exagérés, la nature de ses difficultés complètement ignorées et la sanction touchant la famille entière.
Ils ont conclu à l'annulation de la décision attaquée.
Faisant suite à un entretien du 15 septembre 2003, l'assistante sociale du centre d'action sociale et de la santé, Jonction, a informé les époux A_______ que dans le courrier du 11 août 2003 de la commission de réclamations, le calcul des prestations d'assistance n'avait pas été actualisé avec la cinquième personne formant le groupe familial. Ainsi, dès le 1er septembre 2003, le montant desdites prestations serait de CHF 1'720.-/mois. Il était précisé que le loyer - CHF 1'300.- - était réglé directement par l'hospice. Pendant l'absence de l'assistante sociale, les époux A_______ étaient venus chercher à tort un chèque de CHF 300.-. Ils avaient en outre perçu CHF 103,85 de trop pour le mois de septembre 2003. Ces montants seraient récupérés par compensation à raison de CHF 150.-/mois sur les prestations d'entretien dès octobre 2003.
Dans sa réponse du 27 octobre 2003, l'hospice a conclu au rejet du recours.
La collaboration minimale exigée n'avait pas été réalisée malgré moult avertissements. Les époux A_______ devaient être considérés comme "assistés récalcitrants" au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF), si tant est que depuis sept ans, ils ne faisaient pas d'efforts pour subvenir eux-mêmes à leurs besoins et à ceux de leurs trois enfants. Le groupe familial A_______ n'était pas dans l'incapacité de subvenir à ses besoins mais s'y refusait par choix.
L'atteinte au minimum vital évoqué dans le recours était inexistante, les intéressés ne se trouvant pas privés de toute ressource, la nourriture et le logement ainsi que les cotisations d'assurance-maladie leur étant garantis.
Mme et M. A_______ ont confirmé qu'ils n'avaient pas entrepris de démarches pour chômeurs en fin de droits. Il s'agissait d'un malentendu avec leur assistante sociale.
M. A_______ a déclaré avoir fait des recherches d'emploi. Il était dans l'attente d'une réponse de l'aéroport comme bagagiste. Il s'était inscrit deux semaines avant l'audience à Réseau-Emploi. En mars 2003, il ne s'était inscrit ni à l'OCE ni au chômage. Mme A_______ a également confirmé qu'elle n'était pas inscrite au chômage ni à l'OCE. Elle avait accouché en mai 2003 et depuis lors elle avait cherché du travail en envoyant des lettres de motivation mais elle n'avait pas reçu de réponse.
Les époux A_______ ont estimé que l'hospice n'exerçait pas son rôle d'aide sociale dans leur cas.
L'hospice a relevé que la collaboration avec les intéressés faisait cruellement défaut depuis 1996. Il a versé aux débats les notes de l'assistante sociale prises depuis lors.
Il résulte encore des pièces produites que M. A_______ a obtenu gain de cause aux Prud'hommes contre P_______ Tradition S.A., retenant que cette dernière ne pouvait pas à la fois licencier son collaborateur avec effet immédiat et retenir l'existence d'un abandon de poste.
Enfin, il est établi que M. A_______ a commencé un emploi chez Adecco Airport en date du 1er janvier 2004.
La majorité des pièces de recherches d'emploi concernait une période postérieure au litige. Pour le surplus, elles étaient incomplètes ou peu probantes.
L'hospice a produit le journal de l'intervention que Réseau-Emploi a adressé à M. A_______ à la demande de ce dernier le 5 décembre 2003 et qui n'avait pas été versé aux débats.
Le 3 février 2004, M. A_______ a remis au Tribunal administratif la décision du 22 janvier 2004 de la caisse de chômage refusant la demande d'indemnités présentée le 20 novembre 2003.
a. La lecture des notes prises par l'assistante sociale au cours des entretiens qu'elle a eus avec M. A_______ depuis le 4 avril 1996, puis avec son épouse dès le mois de juin 1998, démontre que l'hospice n'a pas ménagé ses efforts pour tenter d'introduire M. A_______ sur le marché du travail. Un premier contrat (stage en boulangerie) accompagné d'une démarche auprès de Réseau-Emploi de l'hospice a tourné court après deux mois. Un deuxième contrat établi avec l'"Atelier X" n'a pas abouti. En 1997 déjà l'hospice a rappelé à M. A_______ qu'il s'était engagé dans un processus de collaboration visant à son insertion professionnelle ce qui impliquait un engagement de sa part. En 1998, de nouvelles démarches entreprises avec l'Association "Réalise" ont également avorté, M. A_______ ayant arrêté le stage qu'il suivait. A la fin de l'année 1998, M. A_______ a été réacheminé sur "Réseau-Emploi" et invité à s'inscrire au chômage, ce qu'apparemment il n'a pas fait. Début 1999, Mme et M. A_______ ont trouvé du travail par le biais d'une agence temporaire, mais par la suite, M. A_______ bien qu'il ait signé un contrat de travail dans le bâtiment ne s'est pas présenté à son travail. Mme A_______ était sans travail et envisageait d'avoir recours à une agence temporaire. A la fin de l'année 1999, M. A_______ s'est déclaré inscrit au chômage.
Au début de l'année 2000, M. A_______ a trouvé un travail dès le mois de janvier mais il n'entendait le commencer qu'en février car sa femme avait besoin de lui suite à l'accouchement de son premier enfant. Il n'estimait pas nécessaire de se réinscrire au chômage puisqu'il avait un travail en vue. Il a par la suite travaillé deux semaines pour distribuer des journaux puis il a été engagé chez P_______ Tradition S.A. d'où il a été licencié à la fin du mois de novembre.
En 2001, Mme et M. A_______ n'ont pratiquement pas travaillé. L'hospice a acheminé M. A_______ auprès d'ARVA, ce qui aurait dû déboucher sur un stage non rémunéré en 2002 qu'il a refusé de suivre. Sur ce point M. A_______ déclare qu'il avait trouvé un travail de quelques heures le soir dans un restaurant qu'il préférait au stage non rémunéré. En 2002 toujours, Mme A_______ a travaillé un mois chez Naville. Elle prétend s'être fait licencier parce qu'elle était enceinte, ce qui ne résulte toutefois pas des pièces versées aux débats.
Pendant toute cette période, l'hospice a plusieurs fois attiré l'attention de Mme et M. A_______ sur leur devoir de collaboration, en particulier les 7 septembre et 5 octobre 1998 et le 14 juillet 1999.
La lecture du journal du 5 décembre 2003 de Réseau-Emploi retraçant le parcours de M. A_______ entre le 17 avril 1997 et le 18 novembre 2003 établit également que M. A_______ est incapable de poursuivre une activité pendant plus de quelques semaines.
Cela étant, le rapport ARVA met en évidence que les capacités physiques de M. A_______ seraient compatibles avec un emploi dans le circuit économique en dehors des séquelles d'une maladie de Crohn dont il souffre. Sa capacité d'apprentissage est restreinte. La situation pourrait s'améliorer avec un suivi psychothérapeutique.
Il résulte de pièces produites par les recourants devant le tribunal de céans qu'ils ont commencé à faire des recherches actives pour trouver un emploi dès le mois de septembre 2003, soit alors que la procédure devant le tribunal de céans était en cours. Mme A_______ a pour sa part déclaré qu'elle était à la recherche d'un travail mais elle n'était inscrite ni à l'OCE ni au chômage.
Enfin, M. A_______ avait présenté une première demande d'indemnités de chômage et ouvert un délai-cadre d'indemnisation valable jusqu'au 20 octobre 2001. Depuis lors, dans les deux années qui ont suivi, il n'a pu justifier avoir travaillé que deux mois chez Canonica entre le 1er septembre et le 31 octobre 2002, puis quelques jours chez Rentokil AG entre le 11 et le 22 août 2003, sans invoquer aucun motif de libération au sens de la loi fédérale sur l'assurance chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI - RS 837.0).
b. Il résulte du journal de l'intervention de "Réseau-Emploi" que cette antenne de l'hospice épaule M. A_______ depuis le 17 avril 1997, mais que celui-ci sabote tout ce qui est mis en oeuvre pour sa reconversion professionnelle.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recours porte sur la réduction des prestations d'assistance au barème appliqué aux requérants d'asile d'une part ainsi qu'au délai imparti à M. A_______ pour trouver un travail, faute de quoi l'hospice serait contraint de mettre fin à son aide financière.
Selon l'article 27 chiffre 1 de la Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant (RS 0.107), les Etats membres, dont la Suisse fait partie, s'engagent à respecter le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour ne pas mettre en péril son développement physique, mental, spirituel et social. Aux termes de l'article 1er de ladite convention, toute personne qui n'a pas 18 ans révolus est un enfant.
a. Selon l'article 12 Cst. féd., entré en vigueur le 1er janvier 2000, "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Ce droit à des conditions minimales d'existence fonde une prétention du justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (notamment ATF 2P.115/2001 du 11 septembre 2001, consid. 2a; ATF 2P.59/2001 du 11 septembre 2001, consid. 2b; ATF 122 II 193 = JdT 1998 I 566, consid. 2cc dd).
b. La Cst. féd. ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur - fédéral, cantonal et communal - d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'article 12 Cst. féd., mais qui peuvent aller au-delà (ATF 2P.115/2001, consid. 2a).
b. L'article 1 alinéa 3 LAP précise que cette assistance est subsidiaire aux autres prestations sociales fédérales, cantonales ou communales et à celles des assurances sociales.
Cette disposition consacre le principe de subsidiarité de l'aide sociale, lequel a été jugé conforme à l'article 12 Cst. féd. (notamment ATF 2P.196/2002 du 3 décembre 2002, consid. 5.1).
Ce principe implique que l'aide sociale n'est accordée que si elle représente le seul moyen d'éliminer la situation d'indigence (F. WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, Berne 1995, p. 141).
Le TF a ainsi récemment admis, dans un arrêt concernant le retrait d'une aide sociale, que le droit fondamental garanti par l'article 12 Cst. féd. ne visait pas la personne qui pouvait, de façon actuelle, effectivement et légalement se procurer les moyens nécessaires à son existence (ATF 2P.147/2002 du 4 mars 2003, consid. 3.3 in fine ; A. W. ALBRECHT, Einstellung von Sozialhilfeleistungen ist zulässig. Kommentar, in : Zeitschrifft für Sozialhilfe, 6/2003, pp. 83-84.).
Il a été jugé que rien ne permettait de s'écarter de ces considérations lorsqu'il ne s'agissait pas de retrait mais de refus de prestations sociales (ATA A. du 27 octobre 2003) il en va a fortiori de même lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de réduction d'aide sociale.
c. Selon l'article 21 lettre a LPA, l'aide fournie par l'hospice dans le cadre de l'assistance publique comprend notamment une aide sociale qui a pour but la réintégration sociale et économique à laquelle participent activement les bénéficiaires.
Il convient donc de vérifier si les conditions de l'aide sociale, telles qu'énoncées ci-dessus, sont réalisées en l'espèce.
Le grief principal de l'hospice est tiré du défaut de collaboration tel que prévu par l'article 21 lettre a LAP précité. Il est établi que M. A_______ est soutenu par l'organisme intimé depuis 1996, situation qui a perduré suite à son mariage en 1998.
Il résulte des pièces du dossier que si la situation personnelle de M. A_______ mérite d'être prise en considération, il n'en reste pas moins que depuis 1997 il n'a pas su mettre à profit les multiples propositions qui lui ont été faites par l'hospice ou ses services pour tenter de trouver une place sur le marché du travail. Quant à Mme A_______, si l'on peut admettre qu'en ayant eu trois enfants en trois ans, il lui a été, par périodes, difficile de travailler, il n'en reste pas moins qu'elle ne démontre pas avoir fait un quelconque effort pour tenter de trouver un travail régulier.
Dès lors, l'on ne saurait reprocher à l'hospice d'avoir manqué de patience, ni de constater que le comportement de M. A_______ d'une part et de Mme A_______ d'autre part n'était pas compatible avec l'article 21 lettre a LAP.
b. Cela étant, dans l'exercice du pouvoir d'appréciation que lui confère l'article 7 LAP, l'intimé est tenu de respecter les normes et principes constitutionnels régissant le droit administratif. Parmi ceux-ci figurent non seulement le droit à des conditions minimales d'existence conformes à la dignité humaine exposé ci-dessus, mais également les principes de l'intérêt public et de la proportionnalité.
Or, selon F. WOLFFERS, "lorsqu'elle envisage la réduction ou le retrait des prestations de l'aide sociale, l'autorité veillera en particulier à ce que ces mesures n'affectent pas les proches du bénéficiaire des prestations" (F. WOLFFERS, op. cit., p. 190).
b. Il apparaît en effet contraire à ces principes de priver des enfants de prestations d'assistance dont ils ont besoin, au motif que le groupe familial constitue un seul cas d'aide sociale. En effet, la réduction imposée à un seul membre du groupe aura nécessairement des répercussions sur les autres membres de la famille, qui devront partager la part réduite. Cette situation, qui apparaît déjà quelque peu injuste pour les membres non fautifs, ne doit pas être aggravée par une application de la réduction à la part de ces derniers.
c. Dans une jurisprudence récente, le tribunal de céans a jugé qu'une application différenciée de la réduction aux différents membres du groupe familial était parfaitement possible (ATA A. précité).
En conclusion, la décision querellée sera confirmée en tant qu'elle réduit les prestations d'assurance au barème appliqué aux requérants d'asile pour Mme et M. A_______ et annulée pour le surplus. Dans le cas d'espèce, il ne se justifie pas de limiter dans le temps la réduction des prestations, ce qui serait contraire aux injonctions de l'article 21 lettre a LAP dont on a vu qu'il était applicable.
En tant qu'il porte sur l'avertissement adressé à M. A_______ d'avoir à trouver du travail dans un délai venant à échéance le 30 avril 2003, le recours est prématuré et, à cet égard, irrecevable.
Au vu de ce qui précède, le recours, en tant qu'il est recevable, sera partiellement admis.
Vu la nature du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 LPA; art. 10 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 E 5 10.03). Aucune indemnité ne sera allouée aux recourants, faute de conclusions dans ce sens (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS
le Tribunal administratif
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 8 septembre 2003 par Madame A_______ et Monsieur A_______ contre la décision du Président du Conseil d'administration de l'Hospice général du 8 mai 2003;
au fond :
l'admet partiellement en tant qu'il est recevable;
dit que l'aide financière accordée aux trois enfants du couple à savoir O_______, née le 2 janvier 2000, M_______, née le 22 mai 2001 et J_______, né le 27 mai 2003, ne peut pas être réduite au barème applicable aux requérants d'asile;
rejette le recours pour le surplus;
renvoie la cause l'Hospice général pour nouvelle décision dans le sens des considérants;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité;
communique le présent arrêt à Caritas Genève, mandataire des recourants, ainsi qu'au Président du Conseil d'administration de l'Hospice général.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, Mmes Hurni, Bovy, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste : le président :
C. Del Gaudio-Siegrist Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci