A/883/1998Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)22 sept. 1998
Le résultat d'une votation doit être l'expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral ; celle-ci peut être faussée par la notice explicative des autorités, par exemple si l'information donnée au citoyen sur le but et la portée de l'objet d'une votation n'est pas objective. L'autorité doit s'exprimer avec retenue et correction. Le Tribunal administratif ne sanctionne que les abus les plus graves pour autant que les irrégularités dénoncées aient pu modifier les résultats du scrutin. En l'espèce, la photo-montage aérienne du projet, produite par la commune, bien que comprenant une description erronée des constructions, n'est pas de nature à violer les droits politiques du citoyen. Cette photo doit être appréciée dans son contexte, c'est à dire avec le texte explicatif qui la précède. De plus, la manière dont les autorités ont présenté leurs arguments n'est pas susceptible de vicier la formation de la volonté de l'électeur.
du 22 septembre 1998
dans la cause
ASSOCIATION DES HABITANTS DU TRIANGLE ROD-SORET-SOUBEYRAN
et
Monsieur Philippe GUENINCHAULT
contre
CONSEIL ADMINISTRATIF DE LA VILLE DE GENÈVE
et
DEPARTEMENT DE JUSTICE ET POLICE ET DES TRANSPORTS
EN FAIT
Vu sa forme, le périmètre dans lequel s'inscrit le PLQ est intitulé "triangle de Soret". Il est situé en zone de développement 3, résultat d'une loi que le Grand Conseil a votée le 29 juin 1957.
Par ailleurs, une partie du périmètre concerné était comprise dans un plan d'extension que le Conseil d'Etat avait adopté le 30 septembre 1960 et qui a permis la réalisation de plusieurs bâtiments-tours à l'avenue Ernest-Pictet, proche du "triangle de Soret", ainsi qu'aux Nos 8 et 10 de la rue Soubeyran. Toutefois, à la suite d'une pétition déposée par l'Association de défense des habitants de la Servette, le Grand Conseil a abrogé ce plan d'extension en 1986 en raison d'une densification excessive du plan qui conduisait à un indice d'environ 2,5.
Selon les principes d'aménagement que le Grand Conseil avait approuvés lors de l'abrogation du plan d'extension susmentionné, l'étude directrice préconisait un indice de densité de 1,5, voire de 1,8 à condition que ce dernier assure des possibilités de développement raisonnables.
Depuis cette abrogation, la Ville de Genève a entrepris différentes études afin de rechercher les principes directeurs permettant la poursuite de l'urbanisation du quartier, tout en tenant compte des critiques émises par ses habitants. C'est sur cette base que fut adopté le 27 septembre 1993 le PLQ No 28485-231 "Croix du Bois-Gentil" (situé à l'Est de la rue Soubeyran et au sud de l'avenue Ernest-Pictet), d'une densité de 1,8 et dont la concrétisation commence à voir le jour.
Simultanément, en raison des besoins scolaires des populations résidentes dans les logements existant qui étaient en évolution, le Conseil administratif a envisagé de créer au sud-est du "triangle de Soret", à l'angle de l'avenue Soret et de la rue du Dauphiné, une zone de développement 3 jusqu'alors située en zone villas -, destinée à des équipements publics ainsi qu'à la réalisation d'un demi-groupe scolaire.
Concernant les secteurs environnants, le Conseil administratif se proposait de maintenir en zone villas le secteur situé au sud de l'avenue Soret, c'est-à-dire celui compris entre l'avenue Soret, les rues du Dauphiné et de Bourgogne et la route des Franchises, et de conserver en zone industrielle le secteur Hispano Fiat.
Les principes d'aménagement contenus dans la résolution No 100 sont les suivants :
Le secteur à aménager est scindé en deux sous-périmètres : l'un est destiné à un espace vert public; d'une surface de 6'000 m2 environ, il se situe à la pointe du triangle.
L'autre sous-périmètre est dévolu uniquement à la construction de 250 logements, dont la majorité présenterait un caractère social, avec garages souterrains.
La réalisation de ces logements est prévue par étapes successives. La première étape comptera environ 90 logements qui se situeront à l'angle de la rue Edouard-Rod et de l'avenue Soret, c'est-à-dire sur la partie inférieure gauche du triangle.
Lors d'étapes ultérieures, d'autres logements seront construits sur la partie inférieure droite du triangle.
Le modèle urbain choisi consiste à promouvoir des gabarits de trois niveaux sur rez-de-chaussée (hauteur à la corniche = 13 mètres). Ce modèle permet d'assurer une continuité d'échelle, d'une part avec les villas qui resteront dans le périmètre à urbaniser tant que leurs propriétaires ne voudront pas vendre ou réaliser, et d'autre part, avec celles en zone villas situées au sud de l'avenue Soret.
L'indice d'utilisation du sol est de 1,35 pour le sous-périmètre destiné à du logement. Il est de 1 sur l'ensemble du triangle comprenant l'espace vert.
Il est prévu la mise en place de nouvelles liaisons piétonnes et des voies de circulation aménagées selon les principes de la modération du trafic.
Le 18 septembre 1996, le Conseil municipal a approuvé les principes d'aménagement contenus dans la résolution No 100, par 42 oui contre 31 non et une abstention.
La variante définitive du PLQ No 287783-231 a été mise à l'enquête publique du 30 mai au 30 juin 1997.
Le 15 septembre 1997, le Conseil administratif a déposé au Conseil municipal, sur demande du département des travaux publics et de l'énergie, la proposition No 291 en vue de l'approbation du projet de PLQ susmentionné ainsi que la proposition No 292 d'acquérir pour le prix de CHF 1'200'000.-- la parcelle No 1224, d'une surface de 909 m2, avec le bâtiment qu'elle supporte, sise rue Edouard-Rod No 12, c'est-à-dire à l'extrême pointe du "triangle de Soret". Cette acquisition avait pour but de créer une réserve de terrain nécessaire à l'aménagement du futur parc.
La commission de l'aménagement a rendu son rapport en décembre 1997, et dans sa séance plénière du 27 janvier 1998, le Conseil municipal a voté un préavis favorable au PLQ, ainsi que l'acquisition de la parcelle No 1224.
Contre ces deux objets, un référendum a été lancé et a abouti le 8 avril 1998.
Le Conseil d'Etat a fixé au 27 septembre 1998 la date des votations sur ces deux objets.
Selon une communication de la Ville de Genève, les brochures imprimées ont été remises à l'office cantonal de la population (OCP) le lundi 17 août 1998 et la mise sous pli a débuté le jeudi 20 août 1998. La poste a commencé la distribution aux ménages le 3 septembre, afin que tous les électeurs reçoivent le matériel de vote au plus tard le 7 septembre 1998.
Ils ont protesté contre la photo-montage illustrant la position de la Ville de Genève et contenue dans la brochure, car elle était trompeuse.
En premier lieu, cette photo-montage ne présentait que les constructions prévues dans l'angle ouest du triangle, ce qui laissait supposer que le PLQ ne portait que sur cette partie du quartier et que le reste de celui-ci resterait sans changement. Même si une flèche indiquait qu'une partie du quartier constituait une réserve pour les étapes ultérieures, la photo ne montrait qu'une petite partie des constructions prévues par le plan.
En second lieu, en utilisant le mot "réserve" sans autres explications, la Ville de Genève tentait manifestement d'induire l'électeur en erreur, lui faisant croire que le projet d'aménagement était beaucoup plus modeste qu'en réalité.
En troisième lieu, la photo-montage de la construction prévue constituait une grossière déformation. La photo sur laquelle l'on avait dessiné les futurs bâtiments était une vue aérienne, ce qui avait pour effet d'atténuer la hauteur des bâtiments. En outre, l'un des bâtiments dessiné sur la photo ne comportait que deux étages plus une toiture, ce qui était de nature à faire croire qu'elle était d'un gabarit comparable aux villas voisines. Or, les futurs bâtiments comportaient trois étages sur rez, soit quatre niveaux pleins.
En quatrième lieu, les recourants ont estimé choquant que la Ville de Genève n'ait pas publié dans la brochure le PLQ lui-même, lequel était l'objet de la votation.
Quant au commentaire des autorités de la Ville de Genève, il comportait également des assertions fallacieuses, notamment lorsqu'il évoquait la concertation avec les habitants et la prétendue participation active et la collaboration des propriétaires des villas. Le texte était ainsi trompeur. Les recourants ont ainsi demandé au Tribunal administratif d'ordonner à la Ville de Genève de supprimer de la brochure la photo-montage et qu'elle y fasse figurer le PLQ lui-même. L'ordre devait être donné à la Ville de Genève avant l'envoi de la brochure au corps électoral.
Elle a expliqué que durant les années qui ont suivi l'abrogation du plan d'extension - lequel avait permis de construire des tours de 13 étages dans le secteur voisin -, un certain nombre de propriétaires ou de promoteurs, centrés sur le "triangle de Soret" avaient annoncé leur intention de construire. Leur premier projet visait des gabarits de 4 ou 5 étages sur rez. Aussi, afin d'assurer une cohérence d'ensemble, l'établissement d'un PLQ s'était avéré nécessaire. Un projet de gabarit de 3 étages sur rez a été présenté le 7 juin 1995 aux propriétaires (assistance : 28 personnes) et le 3 juillet suivant aux associations de quartiers (assistance : 13 personnes). Entre juin 1995 et juin 1997, le service d'urbanisme de la Ville de Genève avait mis sur pied onze séances d'information destinées aux propriétaires et aux associations de quartiers. En cela, un défaut de concertation et d'information ne pouvait lui être reproché.
S'agissant de la photo-montage, la Ville de Genève a expliqué que le Conseil administratif avait le choix soit de reproduire le PLQ lui-même, à savoir un plan en deux dimensions, relativement aride à décrypter et qui ne permettait pas une représentation visuelle aisée et proche de ce qui était projeté, soit prendre l'initiative de reproduire une photo-montage qui, elle, permettait précisément une visualisation rapide de l'aménagement prévu. Certes, la photo-montage ne comportait que les bâtiments prévus à l'angle ouest du triangle, car ceux-ci pouvaient être construits à court terme, soit dans un délai de deux à trois ans. Il n'en était pas du tout de même pour l'aile ouest, car les actuels propriétaires n'avaient aucune intention de construire pour l'instant. Aussi, l'aménagement de cet angle-là pouvait ne pas se réaliser pendant les décennies à venir.
En outre, la photo-montage ne faisait qu'accompagner deux textes explicitant la position des autorités de la Ville de Genève pour deux objets distincts mais liés. Aussi la photo-montage critiquée ne saurait à elle seule influencer de manière décisive la volonté du citoyen.
S'agissant de la vue aérienne, la Ville de Genève a relevé que toute prise de vue de ce genre déformait les bâtiments concernés, mais cela de la même manière. A cet égard, elle a fourni une lettre des promoteurs, accompagnée d'un plan indiquant que plusieurs villas avaient des hauteurs sensiblement égales à celles des immeubles prévus (4 villas avaient des hauteurs respectivement de 12,38 mètres, 13,42 mètres, 12,39 mètres et 14,25 mètres).
EN DROIT
Selon l'article 63 alinéa 1 lettre c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le délai de recours est de six jours en matière de votations et d'élections.
Créée pour l'occasion et forte de 13 propriétaires pour 26 parcelles concernées, l'association des habitants du triangle Rod-Soret-Soubeyran a également qualité pour agir, dès lors que ses membres ont eux-mêmes cette qualité à titre individuel.
L'on ignore le moyen grâce auquel les recourants se sont procurés une copie de ladite brochure. Compte tenu du fait que les brochures imprimées ont été remises à l'OCP le 17 août 1998 et que la mise sous pli a débuté le jeudi 20 août suivant, il n'est pas exclu que les recourants aient eu connaissance de ce texte quelques jours après, soit au plus tôt le 22 août 1998. Par ailleurs, il n'y a pas lieu de mettre en doute leurs affirmations sur ce point, de sorte que, interjeté dans le délai de six jours, le recours sera déclaré recevable.
L'envoi à tous les électeurs de la brochure dont le contenu fait l'objet du présent litige fait partie à l'évidence de la procédure des opérations électorales, de sorte que le Tribunal administratif acceptera sa compétence matérielle pour trancher le litige (Sem. Jud. 1990, p. 531).
Le droit de vote garanti par le droit constitutionnel fédéral donne aux citoyens le droit d'exiger que le résultat d'une votation ou d'une élection ne soit pas reconnu s'il n'est pas l'expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral (ATF 117 Ia 46 consid. 5; 115 Ia 206 consid. 4 et les arrêts cités; Sem. jud. 1992, p. 318).
S'il apparaît que des irrégularités de procédure ont pu influencer le résultat d'un vote, celui-ci doit être annulé par l'autorité judiciaire saisie. Le citoyen n'a pas à apporter la preuve que l'irrégularité en cause a effectivement exercé une influence. Il suffit que, selon les faits établis, une telle influence ait été possible (Sem. jud. 1992, p. 318).
La formation de la volonté des citoyens peut être faussée par des affirmations inexactes et fallacieuses. Il se peut que cette influence ait été l'oeuvre des autorités qui auraient, par exemple, violé leur devoir d'informer objectivement les citoyens sur le but et la portée de l'objet d'une votation dans la notice explicative qu'elles adressent aux citoyens. Cette influence peut aussi être le fait de la presse ou de tout autre moyen d'information, de partis politiques ou de particuliers (Sem. jud. 1992 p. 318; ATA D. du 26 septembre 1991).
De jurisprudence constante, les notices explicatives officielles ne doivent pas porter atteinte à la libre formation de la volonté du corps électoral. Contrairement aux partis ou groupements politiques, l'autorité doit faire preuve d'une plus grande rigueur et observer une mesure égale entre les arguments des protagonistes; elle doit enfin s'exprimer avec retenue et correction, sans arrogance (RDAF 1982 p. 54; Sem. jud., 1990 p. 351; ATA D. du 26 septembre 1991).
Les recourants reprochent tout d'abord à la Ville de Genève d'avoir inséré dans le message envoyé aux électeurs une photo-montage qui ne reflète pas la réalité.
a. Dite photo ne montre que les constructions prévues dans l'angle ouest du "triangle du Soret", et relatives à l'édification de 90 logements. Ce faisant, l'électeur ne serait pas orienté de manière complète et objective sur le véritable contenu du PLQ. A cet égard, il faut tout d'abord constater que la photo aérienne embrasse la totalité du "triangle de Soret", y compris le futur parc situé au nord du triangle et la partie inférieure droite, laissée en réserve "pour les étapes ultérieures". S'il est vrai qu'une photo, réelle ou retouchée, est beaucoup plus marquante qu'un texte, qu'elle frappe l'imagination plus sûrement qu'un texte, la photo-montage critiquée ne constitue qu'un aspect de la propagande électorale que la Ville a adressée à ses électeurs. Dans l'opuscule envoyé aux citoyens électeurs, la photo se situe après les deux textes, celui des autorités de la Ville de Genève et celui du comité référendaire. Dans les premiers paragraphes des explications des autorités figurent en toutes lettres et en caractères gras les explications complètes ainsi libellées : "Pour l'occupation totale du périmètre, incluant le PLQ, une densité de 1 est prévue. Ceci correspond à la construction de 250 logements, dont une majorité de logements sociaux. Des immeubles prévus seront de trois niveaux sur rez-de-chaussée. La première étape de construction verra la mise à disposition de 90 logements". Le lecteur moyen comprendra ainsi que le PLQ concerne 250 logements au total, dont 90 logements représentent la première étape, ce qui est inscrit en toutes lettres sur la photo-montage. Sur ce point, la photo ne saurait être appréciée hors de son contexte, c'est-à-dire hors du texte explicatif qui la précèdent. Une simple opération arithmétique permet au lecteur de se rendre compte que les étapes ultérieures viseront à l'édification de 160 logements.
b. Le grief relatif à l'absence d'explications au sujet de la zone laissée en réserve n'est pas davantage fondé, ceci pour les mêmes motifs. Si l'électeur lit le texte qui accompagne la photo-montage, ce à quoi il ne peut échapper, sauf à ne pas comprendre ce qu'on attend de lui, il saura que la partie sud-est du triangle est réservée à des logements futurs. Le fait de ne pas avoir dessiné sur cette partie les immeubles prévus n'est pas déterminant. Au contraire, le fait d'avoir laissé subsister sur la photo-montage les quelque dix parcelles concernées, supportant chacune une villa en leur centre, avec un environnement très fortement arborisé, peut tout aussi bien inciter l'électeur de la Ville de Genève, non familier des lieux, à vouloir préserver cette zone et à voter dans le sens contraire à celui souhaité par les autorités.
c. Les recourants protestent ensuite contre le fait que les autorités ont choisi le montage d'une photo aérienne. Ce faisant, il en serait résulté une grossière déformation. De plus, le montage fait apparaître des constructions de deux étages plus une toiture alors que le PLQ prévoit des constructions de trois étages sur rez. S'agissant du premier reproche, comme l'a relevé l'intimée, toute prise de vue aérienne déforme de la même manière tous les bâtiments concernés. Qu'il suffise de regarder la photo pour constater que la hauteur de certaines villas apparaît elle-même diminuée. Ce qui est déterminant, c'est la comparaison des constructions entre elles, soit les futurs bâtiments abritant des logements et les villas existantes. Cela dit, la photo litigieuse permet une telle comparaison, ce que vient corroborer le document fourni par les promoteurs sur la hauteur de quelques villas, dont l'une en tout cas est plus élevée qu'un des futurs bâtiments. Quant au deuxième grief, celui d'avoir "dessiné" des bâtiments de deux étages sur rez au lieu de trois, il faut reconnaître à y regarder de près, qu'il s'agit d'une description erronée. Il s'agit toutefois d'une erreur minime, corrigée d'une part par le texte-même qui accompagne la photo et qui parle bien de construction de trois étages sur rez et, d'autre part, du fait qu'il faut examiner avec une très grande attention les deux constructions reproduites sur la photo-montage pour réaliser qu'il y a erreur. Dès lors que l'on ne saurait parler de violation des droits politiques du citoyen qu'en cas d'exagération notoire (ATA L. du 11 juillet 1990 in Sem. Jud. 1992 p. 495), l'erreur commise n'est pas déterminante.
d. Les recourants auraient souhaité que le message explicatif accompagnant les arguments de la Ville de Genève contiennent le PLQ lui-même. Certes, la Ville aurait pu procédé à ce choix, comme elle l'a expliqué. Il n'est cependant pas certain qu'en produisant le PLQ proprement dit, relativement difficile à saisir et qui fait totalement abstraction de la présence de villas qu'entourent des jardins richement arborisés - ce que montre précisément la photo-montage - la Ville de Genève eût donné à l'électeur une image plus réaliste du PLQ. Ce qui est déterminant dans la présence espèce, c'est de savoir si la manière dont les autorités municipales ont présenté leurs arguments est susceptible de vicier la formation de la volonté de l'électeur. Compte tenu de ce qui précède, il faut répondre à cette question par la négative.
e. Les recourants reprochent enfin à la Ville de Genève d'avoir insisté dans leur texte sur la participation des propriétaires et des habitants concernés, et sur la collaboration des représentants des associations de quartier, ce qui ne serait pas le cas. Sur ce point, force est de constater qu'une dizaine de réunions ont été organisées entre 1995 et 1997. Lors de celle du 6 février 1997 d'ailleurs, M. Gueninchault, recourant, et Mme Lucie Noir, laquelle a signé le recours au nom de l'association, étaient présents. Qu'il y ait eu concertation et information ne signifie pas pour autant qu'il y a eu adhésion, c'est-à-dire que les habitants et les associations ont été convaincues du projet, ce que le message ne laisse pas sous entendre. Ce grief sera ainsi également écarté.
a. Le message officiel a pour but d'améliorer l'information des citoyens et de susciter leur intérêt. Une commune genevoise peut décider avec une très grande liberté de la forme et du contenu qu'elle entend donner à cette information officielle, à laquelle elle peut d'ailleurs renoncer purement et simplement (ATF du 9 février 1983 en la cause Ville de Genève contre Comité référendaire contre la destruction de la Promenade de l'Observatoire).
b. Le Tribunal administratif ne sanctionne que les abus les plus graves pour autant que les irrégularités dénoncées aient pu modifier les résultats du scrutin (ATA Action nationale et Boimond du 29 juin 1989).
c. Enfin, il convient de souligner que le texte officiel ne représente pas l'unique source d'information, et que les citoyens acquièrent également par d'autres moyens de publication la connaissance des arguments pour et contre le projet soumis au vote (ATA Netuschill du 14 mars 1984). A ce sujet, il sied de relever que la Ville de Genève a laissé aux référendaires une très large place dans sa brochure explicative pour développer leurs arguments. Certains slogans ou quelques sous-titres en caractères gras peuvent être qualifiés de contraires à la réalité, sinon d'excessifs, tels que : "Le prétexte du [logement social] arrange surtout certains promoteurs !". Ou encore : "Un projet immobilier de trop". Ou encore : "Un promoteur décroche le Jackpot", "Un parc public de «poche» pour justifier l'opération", "NON au diktat des autorités" etc.
Le recours sera ainsi rejeté. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 750.-- sera mis à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement.
PAR CES MOTIFS
le Tribunal administratif
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 27 août 1998 par l'association des habitants du triangle Rod-Soret-Soubeyran et Monsieur Philippe Gueninchault contre le Conseil administratif de la Ville de Genève;
au fond :
le rejette;
met à la charge des recourants pris conjointement et solidairement un émolument de CHF 750.--;
communique le présent arrêt à l'association des habitants du triangle Rod-Soret-Soubeyran, à Philippe Gueninchault, au Conseil administratif de la Ville de Genève, ainsi qu'au département de justice et police.
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le p.o. la greffière :
Mme J. Rossier-Ischi