du 5 décembre 2000
dans la cause
Monsieur C. A.
représenté par Me Marie-Paule Honegger, avocate
contre
DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
EN FAIT
Monsieur C. A. est propriétaire de la parcelle No 384 feuille 11 du cadastre de la commune de X., au chemin des D. en zone agricole.
Sur cette parcelle sont édifiées deux constructions cadastrées sous nos 757 et 758 d'une surface respective de 12m2 et 27m2.
Le 23 janvier 1998, le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : le département) a signifié à tous les propriétaires de parcelles sises au chemin des D. un avis en leur rappelant que leur terrain était régi notamment par la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 01) et de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LALAT - L 1 30). Toute construction ou installation devait ainsi faire l'objet d'une autorisation de construire. De plus, le département a ordonné à tous les propriétaires de procéder à la démolition des constructions ou installations non autorisées, et cela dans un délai de 30 jours. Enfin, à l'attention de Monsieur C. A., le département précisait que la cabane de jardin se trouvant sur la parcelle No 384 ne pouvait en aucun cas servir d'habitation même à titre temporaire, comme cela semblait être le cas.
Le 7 août 1998, un inspecteur de la police des constructions a constaté que le bâtiment No 757 se trouvant sur la parcelle No 384 avait été démoli et que des travaux de terrassement étaient en cours. Selon M. C. A., ledit bâtiment, vieux de plus de 30 ans, menaçait de s'effondrer.
Par courrier recommandé du 7 août 1998, le département a signifié à M. C. A. un ordre d'arrêt de chantier.
Malgré cela, entre les 9 et 18 août 1998, M. C. A. a fait couler une dalle en béton à la place de l'ancienne cabane de jardin, soit du bâtiment démoli portant le No 757.
Par acte du 18 août 1998, M. C. A. a recouru contre l'ordre d'arrêt de chantier et, d'entente entre les parties, cette procédure a été suspendue. En effet, le 30 septembre 1998, M. C. A. avait déposé une requête en autorisation de construire (DD 95'1711) visant la rénovation du bâtiment No 757 et cela dans le but de régulariser la situation.
Le 28 janvier 1999, le département a refusé cette autorisation.
M. A. ayant recouru contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions, celle-ci a par décision du 1er juin 1999 constaté que le recours n'avait plus d'objet puisque le bâtiment dont le département avait refusé l'autorisation de rénover avait été démoli.
Par acte posté le 23 juin 1999, M. C. A. a recouru contre cette dernière décision auprès du Tribunal administratif en concluant à l'annulation de la décision de la commission de recours et à l'octroi de l'autorisation de construire sollicitée.
Par décision du 8 octobre 1999, le Tribunal administratif a pris acte du retrait du recours par M. A. lors de l'audience de comparution personnelle tenue le même jour puisque le recours avait perdu tout objet.
Le 28 janvier 1999, le département avait également ordonné la démolition de la dalle de béton illicitement coulée alors qu'un ordre d'arrêt de chantier avait été prononcé.
Aucun recours n'a été interjeté contre cette décision-ci.
Par courrier du 4 mars 1999, la commune de X. informait le département du fait qu'un chalet préfabriqué avait été posé sur la parcelle No 384 entre les 2 et 3 mars 1999.
Par décision du 23 mars 1999, une amende de CHF 10'000.- a été infligée par le département à M. C. A., du fait qu'il n'avait respecté ni l'ordre d'arrêt de chantier du 7 août 1998 ni le refus d'autorisation de construire du 28 janvier 1999.
Par arrêt du 18 mai 1999, le Tribunal administratif a déclaré irrecevable pour cause de tardiveté le recours interjeté par M. C. A. contre cette amende.
A l'occasion d'un nouveau contrôle opéré le 1er juin 1999, un inspecteur de la police des constructions a constaté que M. C. A. avait poursuivi des travaux à l'intérieur du chalet malgré l'arrêt de chantier et l'ordre de démolition.
Par courrier recommandé du 1er juillet 1999, le président du département confirmait qu'il était disposé à réexaminer la situation prévalant sur la parcelle No 384 à certaines conditions; cette autorisation devait porter sur la rénovation du bâtiment No 758 et M. C. A. devait procéder dans les 3 mois au démontage du chalet illégalement installé et qui agrandissait notablement les constructions existantes pour porter leurs surfaces totales à 61,65 m2 ce qui ne pouvait en aucun cas être admis.
Le 2 juillet 1999, M. C. A. a refusé la proposition du département.
Par décision du 6 octobre 1999, le département a ordonné le démontage du chalet dans les 60 jours, faute de quoi celle-ci serait entreprise d'office. Enfin, l'ordre de démolition du 28 janvier 1999 concernant la dalle en béton était en force. M. C. A. disposait d'un délai de 60 jours pour la démolir. Sur ce point-ci, la décision était une mesure d'exécution non susceptible de recours.
Enfin, une amende de CHF 10'000.- était infligée à M. A. pour non respect des décisions antérieures.
Cette procédure a été suspendue dans l'espoir d'un arrangement entre les parties.
EN DROIT
Le recours dirigé contre cette mesure d'exécution est irrecevable (art. 59 lettre b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - E 5 10 - LPA).
Pour le surplus, le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 lettre a LPA).
M. A. ne conteste pas avoir poursuivi des travaux intérieurs malgré l'ordre d'arrêt de chantier, pas plus qu'il ne conteste avoir continué à occuper le chalet en question dont il refuse par ailleurs le démontage.
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), modifiée le 20 mars 1998, est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (RO 2000 2042-2046). Elle est applicable aux procédures en cours, en vertu de l'article 52 alinéa 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RO 2000 2047; ATA Sté E. du 7 novembre 2000).
L'article 16 LAT est consacré aux zones agricoles. Dans sa nouvelle teneur, cet article précise que :
a. les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture;
b. les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture.
Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles.
La LaLAT n'a à ce jour pas été modifiée.
a. En vertu de l'article 20 alinéa 1 lettres a et b LaLAT, la zone agricole est destinée à l'exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées que les constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux personnes l'exerçant à titre principal et qui respectent la nature et le paysage.
b. Selon la jurisprudence, les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'article 16 LAT; le sol doit être le facteur de production primaire indispensable (ATF 117 Ib 502). A l'intérieur de cette zone, l'implantation de constructions et d'installations n'est autorisée que dans la mesure où ces ouvrages sont en rapport étroit avec l'exploitation agricole, c'est-à-dire s'ils servent à l'économie agricole, ou du moins, facilitent l'exploitation de la terre (Étude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, pp. 206 et 211).
En l'espèce, M. A. souhaite continuer à jouir de cette habitation sans prétendre exercer la moindre activité agricole ou horticole en relation avec l'exploitation du sol.
L'article 24 LAT, nouvelle teneur, relatif aux exceptions prévues hors de la zone à bâtir, règle les conditions dans lesquelles les dérogations peuvent être accordées.
En vertu de l'article 24 alinéa 1 LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si :
a. L'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
b. Aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
A l'instar de l'ancien article 24 LAT, ces deux conditions sont cumulatives (ATA S. du 5 août 1997).
L'article 26 alinéa 2 LaLAT reprend les deux conditions cumulatives posées par l'article 24 alinéa 1 LAT, en précisant, à propos de l'intérêt prépondérant, que celui-ci peut être examiné du point de vue de la protection de la nature et des sites et du maintien de la surface utile pour l'exploitation agricole (art. 26 al. 2 lettre b LaLAT).
Par ailleurs, l'article 26 A LaLAT concrétise la faculté accordée aux cantons par l'article 24 alinéa 2 LAT.
Les infractions constatées par le département sont donc réalisées puisqu'il est constant que ces aménagements et cette utilisation sont contraires à la zone agricole dans laquelle elles se trouvent et contreviennent aux articles 16 et 22 LAT, aux articles 20 et 26 A LaLAT de même qu'aux articles 129 et 130 LCI, M. A. n'étant pas un agriculteur, ni un horticulteur et l'implantation de ces bâtiments n'étant nullement imposée par leur destination.
Les pourparlers d'arrangement entre les parties ont échoué, et M. A. refusant d'obtempérer, le département était fondé à prononcer une amende.
a. Selon l'article 137 alinéa 1 LCI, est passible d'une amende administrative de Frs 100.- à 60'000.- - s'agissant de travaux non autorisables, ce qui est le cas en l'espèce - tout contrevenant à ladite loi, aux règlements et arrêtés édictés en vertu de LCI, ainsi qu'aux ordres donnés par le département.
b. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister (ATA S. du 29 septembre 1998; C. du 30 juin 1998; U. du 18 février 1997; P. MOOR, Droit administratif, Les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, Berne 1991, ch. 1.4.5.5, pp. 95-96; P. NOLL et S. TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I 4ème éd., Zürich 1994, pp. 30-31).
c. Pour fixer le montant de l'amende, le département doit tenir compte du degré de gravité de l'infraction, la cupidité et la récidive constituant des circonstances aggravantes (art. 137 al. 3 LCI). Il doit de manière plus générale respecter le principe de proportionnalité.
En l'espèce, la gravité étant objective que subjective de l'infraction est établie puisque malgré les mises en garde, M. A. a maintenu et aggravé une situation contraire au droit en toute connaissance de cause. Enfin, malgré les pourparlers entrepris et la patience dont le département a fait preuve à son encontre, aucune solution n'a pu être mise sur pied.
Pour tenir compte de cette situation, le tribunal réduira à CHF 5'000.- l'amende prononcée, qui demeure entièrement justifiée dans son principe.
PAR CES MOTIFS
le Tribunal administratif
l'admet partiellement, dans la mesure où il est recevable;
fixe le montant de l'amende à CHF 5'000.-;
le rejette pour le surplus;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument;
communique le présent arrêt à Me Marie-Paule Honegger, avocate de M. C. A. ainsi qu'au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, et à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire.
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste : le président :
V. Montani D. Schucani
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci