du 16 avril 2002
dans la cause
Monsieur Patrice BAYARD
représenté par Me Jacques Roulet, avocat
contre
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIERE DE CONSTRUCTIONS
et
DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
et
Madame Chloé BAILLIF
Madame Ariane BALESTRA VIANO
Monsieur Gustavo BARRENO
Monsieur Didier BEUX
Madame Clémentine BIRRER
Monsieur Philippe BIRRER
Monsieur Christian COMALI
Monsieur Bertrand DU PASQUIER
Monsieur Marcelle FANTINI
Madame Gislaine GENECAND
Monsieur Vincent GOBET
Madame Marguerite JEANNET
Monsieur Charbel MAKHLOUF
Madame Olympia ONGARATO
Madame Anne OSNOWICZ
Madame Ginette RANCE
Madame Jeanne Laetitia RANCE
Madame Mélanie REALINI MAKHLOUF
Madame Luz Eugenia SCHWARZ
Madame Jacqueline SIMOND
Madame Liliane SKOLNIK
Madame Patrizia SORTINO
Madame Marlyse STRAHM
Madame Anne THEUS
Monsieur Jean-Claude VIANO
Madame Isabelle ZAHND
Madame Françoise ZEENDER
Monsieur René ZOSSO
représentés par Me Béatrice ANTOINE, avocate
EN FAIT
Monsieur Patrice Bayard exploite plusieurs établissements publics dans l'immeuble sis 10, rue Goetz-Monin, à Genève, soit un restaurant thaïlandais "l'Eléphant", un restaurant japonais "le Sumo" et un bar en sous-sol, sur deux niveaux, "le Thermos". Il dispose à cet effet de plusieurs locaux pouvant recevoir 50 et 20 couverts respectivement, ainsi que d'une terrasse dans la cour arrière de l'immeuble avec une quarantaine de places et une autre terrasse, dite terrasse d'été de l'autre côté de la rue.
Il a déposé auprès du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après le département) une demande d'autorisation par voie de procédure accélérée (APA) à l'effet d'agrandir le restaurant "l'Eléphant" pour recevoir 34 places supplémentaires, en aménageant des locaux dans l'immeuble mitoyen, sis 8, rue Goetz-Monin et en perçant une porte de communication entre eux. Le service de sécurité salubrité, la Ville de Genève, le service des contrôles de l'assainissement, la direction de l'aménagement, la direction du patrimoine et des sites et l'inspection de la construction ont émis des préavis positifs. En date du 29 mars 2000, l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail (ci-après OCIRT) et le département ont, l'un, approuvé les plans d'aménagement présentés et, l'autre, délivré l'APA 16838 d'agrandir le restaurant, autorisation publiée dans la Feuille d'Avis Officielle du 3 avril 2000.
a. De nombreux locataires de l'immeuble 8, rue Goetz-Monin, des habitants de la rue Goetz-Monin et de la rue Prévost-Martin ont recouru le 2 mai 2000 auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après "la commission") contre l'autorisation de construire APA 16838. Ils ont dénoncé les nuisances provenant des établissements de M. Bayard aux plans du bruit, de la salubrité, de la circulation, de la qualité de vie, de l'équilibre social du quartier et exprimé leurs craintes que ces inconvénients n'augmentent encore avec l'agrandissement du restaurant "l'Eléphant". Certains des recourants ont constitué le 23 mai 2000 une association "les Passagers de la Tour" pour défendre activement la qualité de vie dans le quartier.
b. M. Bayard a répondu que le restaurant "l'Eléphant" était un établissement soigné, calme et paisible, installé dans un quartier animé par un squat, la maison de quartier de Plainpalais et le bar-café "la Pointe". Selon lui, les nuisances émanaient de ces derniers plutôt que de ses établissements. Il a estimé, à la forme, que les recours étaient irrecevables, ses auteurs ne justifiant pas de leur qualité pour agir et, sur le fond, que les travaux projetés remplissaient toutes les conditions de salubrité, de sécurité et d'esthétique requises par la loi.
c. Les recourants ont répliqué que la musique émanant des discothèques du sous-sol et les mouvements de la clientèle perturbaient gravement la tranquillité du quartier et que les nuisances seraient aggravées par l'agrandissement projeté qui impliquait notamment le percement du mur porteur. Selon eux, l'autorisation contestée violait les articles 14 et 15 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) qui donnaient la faculté au département de refuser les autorisations susceptibles d'entraîner des inconvénients graves pour le quartier.
d. Dans sa duplique, M. Bayard a contesté que le bar abritât des discothèques et nié que l'agrandissement du restaurant dût se traduire par une extension de la terrasse.
e. Les recourants se sont encore exprimés par mémoire du 15 septembre 2000, soulignant que les divers établissements exploités par M. Bayard étaient animés par de la musique et insistant sur la propagation prévisible du bruit au travers du percement du mur porteur, au détriment des locataires de l'immeuble 8, rue Goetz-Monin. Ils ont également contesté que la rue, en particulier le squat et la maison de quartier, fût particulièrement bruyante.
f. Par lettre du 14 septembre 2000, M. Bertrand Du Pasquier a par ailleurs renoncé à participer au recours collectif.
b. Un transport sur place, organisé le 6 avril 2001, a permis de constater qu'il existait une cheminée de marbre dans la paroi à ouvrir, ainsi qu'un conduit de ventilation. La commission a aussi remarqué une sortie de secours desservant la terrasse sur cour, sous forme d'un escalier métallique. Une cabane installée à 1,80 mètres du sol a aussi été relevée. La visite du local à transformer et du bar du 2ème sous-sol n'a pu se faire, les portes étant closes.
La commission a rendu deux décisions le 7 septembre 2001, l'une déclarant irrecevables, faute de versement de l'avance de frais requise, les recours de Charles et Sabine Fasel-Rossier, Carmela Perigrini, Silvia Barbagallo, Antoinette Grand, Edwige Zanetti, Albert Zanetti, Rolf Liechti, Fred Schneider, Filipe Dos Santos, Ivana Michel, Charles Genecand, Hanna Hammer, Gabriel Correia, Laure Croset, M. J. Freira, et l'autre annulant l'autorisation de construire du 29 mars 2000. Dans ces motifs, la commission a admis la qualité pour agir des recourants et considéré que les établissements publics de M. Bayard constituaient des installations fixes produisant du bruit au sens des articles 7 alinéa 7 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) et 2 alinéa 2 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41.) Par là, tous les bruits liés à l'exploitation, intérieurs et extérieurs, devaient être pris en considération. En l'absence de valeurs limites d'immissions applicables au cas d'espèce, les constations faites lors du transport sur place devaient être retenues. Le bien-être de la population était déterminant pour l'évaluation des immissions. Selon la commission, l'extension projetée du restaurant ne pouvait que provoquer dans la rue Goetz-Monin une augmentation des nuisances extérieures et un accroissement des nuisances sonores à l'intérieur du bâtiment. La seule solution consistait ainsi à refuser cette extension, solution qu'imposait également l'article 14 alinéa 1 lettre a LCI, qui permet au département de refuser une autorisation lorsque la construction projetée peut être la cause d'inconvénients graves pour le voisinage.
M. Bayard a recouru devant le Tribunal administratif le 12 octobre 2001. Sans plus contester la qualité pour agir des recourants, il a développé des arguments de fond. Selon lui, la commission avait visé les dispositions légales pertinentes, mais en avait fait une fausse application dans le cas d'espèce; elle avait en outre violé le principe de la proportionnalité. L'objet de l'autorisation visait exclusivement l'agrandissement de la salle du restaurant "l'Eléphant", à l'exclusion de tout autre élément. Or, la commission avait retenu des facteurs externes au sujet. De plus, les nuisances alléguées n'avaient pas été évaluées, ni prouvées et proviendraient du quartier plutôt que de ses établissements. Quant à l'ouverture à créer entre les deux salles, elle n'affaiblirait pas la structure de l'immeuble, selon les études faites par un ingénieur spécialisé et n'augmenterait pas la capacité de conduction du bruit, le mur étant construit en pierres hétérogènes, matériau qui ne conduisait pas le bruit.
Le département s'est prononcé le 14 novembre 2001. Il a relevé, sur le plan de la protection de l'environnement, que l'agrandissement projeté du restaurant n'était pas susceptible d'entraîner des nuisances sonores propres à gêner de manière sensible la population; sur le plan de l'aménagement, que l'exploitation du restaurant était conforme à la 2e zone et, sur le plan du droit de la construction, que l'administration n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'agrandissement envisagé n'était pas de nature à entraîner des inconvénients graves pour le voisinage.
Les recourants ont déposé des pièces nouvelles, soit des lettres aux autorités demandant des mesures de modération du trafic dans la rue Goetz-Monin et formulé des observations, à teneur desquelles la rue était paisible avant l'exploitation des restaurants et bars de M. Bayard. Ils ont préalablement demandé la suspension de l'instruction de la cause, au motif que deux recourants, soit M. Joseph Beux et M. Max Galli étaient décédés les 12 juin 2001 et 29 octobre 2001. Sur le fond, ils ont argué que les conditions de l'article 14 alinéa 1 lettre a LCI étaient remplies, de sorte que le département devait l'appliquer et, par là, interdire l'agrandissement projeté; ils ont en outre demandé l'application de l'article 89 LCI (loi Blondel) qui protège les ensembles du 19ème et du début du 20ème siècle.
Par lettre du 22 janvier 2002, l'Asloca a encore produit une lettre du département de justice, police et sécurité du 9 janvier 2002 indiquant que M. Bayard n'avait pas d'autorisation d'exploiter son café-restaurant avec de la musique forte par un "DJ".
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Les intimés sont des habitants, locataires d'appartements dans l'immeuble 8, rue Goetz-Monin ou dans les immeubles immédiatement voisins. Ils sont exposés aux nuisances de la rue et des établissements publics qui la bordent dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque et ont, par là, un intérêt digne de protection à ce que la décision soit soumise au contrôle judiciaire (ATF 109 Ib 200 ; ATF 107 Ib 46 ; ATF 111 Ib 160). Leur qualité de parties doit être admise, ainsi que la commission l'a justement reconnu.
Le décès de deux recourants ne doit pas entraîner la suspension de l'instruction du recours, car celle-ci est complète et la cause en état d'être jugée. Sa suspension serait ainsi contraire au principe supérieur d'une saine économie de la procédure. De plus, en raison du nombre des recourants, les parties intimées ne sont pas affaiblies dans leur argumentation.
a. Les établissements publics se définissent comme des installations fixes, au sens de l'article 7 alinéa 7 LPE et de l'article 2 alinéa 1 OPB et sont par là assujettis aux règles de droit public fédéral sur le bruit. L'OPB a pour but de protéger contre le bruit nuisible ou incommodant que produit l'exploitation d'installations nouvelles ou existantes. Tous les bruits que provoque l'utilisation normale et conforme à sa destination de l'installation en cause sont à prendre en considération, qu'ils proviennent de l'intérieur ou de l'extérieur du bâtiment, respectivement du lieu d'exploitation (B. BOVAY, Autorisation de construire et droit de l'environnement, RDAF 51/1995 pp. 108 ss; A.-C. FAVRE, Le bruit des établissements publics, RDAF 56/2000 pp. 1 ss; JdT 1998 I pp. 459 ss). Il s'ensuit que le bruit des clients sur la terrasse d'un restaurant, les allées et venues dans la rue, le parcage des voitures sur une aire immédiate équivalent à une nuisance de l'installation même.
b. Les ouvrages de transformation d'installations existantes doivent être assainis lorsqu'ils contribuent de manière notable au dépassement des valeurs limites d'immission, conformément à l'article 13 alinéa 1 OPB (ATF du 28 mars 1996, DEP 1997 p. 197). L'évaluation des bruits de comportement humain n'est pas possible au moyen des instruments de mesure auxquels revoie l'OPB. L'annexe 6 en particulier n'est applicable ni directement, ni par analogie au bruit des restaurants et autres établissements analogues. Faute de valeurs spécifiques, l'autorité doit faire application de l'article 15 LPE, qui commande de les fixer de manière à ce que, selon l'état de la science et de l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être. Ce sont les valeurs générales fondées sur l'expérience et non pas simplement les avis particuliers qui peuvent seules être déterminantes. Le juge doit se fonder sur son expérience pour apprécier dans chaque cas concret si une atteinte est inadmissible. Il doit prendre en considération la nature du bruit, l'endroit et la fréquence de ses manifestations, de même que le degré de sensibilité, voire les charges sonores dans la zone où sont produites les immissions en question (JdT 1998 I p. 459; ATA J. du 27 novembre 2001).
Lors de son transport sur place, la commission a relevé des bruits liés directement à l'exploitation des établissements publics de M. Bayard, tel un bruit de ventilation, sans toutefois en dénoncer le caractère excessif. Il y a lieu d'observer à cet égard que l'OCIRT a approuvé les plans d'aménagement du projet. La question réside ainsi dans l'appréciation des bruits de comportement humain directement liés à l'exploitation des installations. Selon les déclarations des parties recueillies lors du transport sur place, le bruit des basses du bar du 2ème sous-sol est audible, tant que la clientèle obstrue parfois la rue entre le terrain d'été et l'établissement principal. Aucun autre document ou rapport de police n'est produit, qui vienne clarifier la situation. La rue Goetz-Monin abrite, dans le secteur concerné, un squat, un bar et la maison de quartier de Plainpalais, qui entraînent par nature une certaine animation. Il est difficile d'identifier les sources du bruit et de considérer qu'ils émanent d'un lieu plutôt que d'un autre. L'on ne peut constater que le quartier, doté de plusieurs établissements publics, est relativement bruyant. Il est douteux, dans ces conditions et selon l'expérience de la vie, que l'agrandissement du restaurant "l'Eléphant" contribue notablement à provoquer une gêne impactante quant au bien-être de la population. L'autorité n'était donc pas tenue d'ordonner des mesures d'assainissement autres que celles requises par l'OCIRT.
La construction litigieuse est située en 2ème zone à bâtir, destinée aux grandes maisons affectées à l'habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. D'autres activités peuvent y être admises, lorsqu'elles ne sont pas susceptibles de provoquer des nuisances ou des inconvénients graves pour le voisinage ou le public (art. 19 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LALAT - L 1 30). Cette règle rejoint celle de l'article 14 alinéa 1 lettre c LCI qui permet au département de refuser une autorisation lorsqu'une construction peut être la cause d'inconvénients graves pour les usagers, le voisinage ou le public. Cette dernière disposition n'a plus d'effet propre dans les domaines régis par le droit fédéral, mais conserve sa pertinence en matière d'inconvénients afférents à la circulation, notamment en ce qui concerne le stationnement des véhicules ou la mise en danger des piétons, voire du public (ATF 118 Ia 112). La notion d'inconvénients graves est une norme juridique indéterminée laissant à l'autorité une liberté d'appréciation qui n'est limitée que par l'excès et l'abus de pouvoir (ATA B. du 24 juin 1992). Lorsque des difficultés de circulation existent au préalable et qu'une construction nouvelle est de nature à générer un accroissement mineur du trafic routier, le Tribunal administratif a déjà jugé à plusieurs reprises qu'il ne s'agissait pas d'inconvénients graves (ATA C. du 31 août 1999).
En l'espèce, rien n'indique que l'agrandissement de la salle du restaurant pour accueillir 34 couverts supplémentaires se traduise par un accroissement significatif de la circulation et du stationnement de véhicules dans la rue et le voisinage immédiat. On ne voit dès lors pas que la construction projetée soit susceptible de causer des inconvénients graves pour la population du quartier.
a. Sont des ensembles, conformément à la loi (art. 89 al. 2 LCI) les groupes de deux immeubles ou plus en ordre contigu, d'architecture identique ou analogue, ainsi que les immeubles séparés dont l'emplacement, le gabarit et le style ont été conçus dans le cadre d'une composition d'ensemble dans le quartier ou dans la rue. En cas de rénovation ou de transformation, les structures porteuses, de même que les autres éléments particulièrement dignes de protection doivent, en règle générale, être sauvegardés (art. 90 al. 1 LCI).
b. Dans le cas particulier, les immeubles en question ne présentent pas la même architecture et n'ont certainement pas été conçus comme un ensemble; tout au moins, rien dans le dossier ne permet d'étayer la thèse inverse. Rien non plus n'indique que des éléments seraient particulièrement dignes de protection. Quant au mur mitoyen, son percement n'aura pas pour effet de lui enlever sa fonction de structure porteuse. Le grief ne sera ainsi pas retenu.
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et la décision de la commission annulée.
Vu l'issue du litige, aucun émolument ne sera perçu. Une indemnité de procédure de CHF 2'000.-, à la charge des intimés pris conjointement et solidairement, sera allouée au recourant.
PAR CES MOTIFS
le Tribunal administratif
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 octobre 2001 par Monsieur Patrice Bayard contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 7 septembre 2001.
au fond :
l'admet;
annule la décision de la commission de recours du 7 septembre 2001;
confirme l'autorisation de construire APA 16838 du 29 mars 2000;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument;
alloue au recourant une indemnité de procédure de CHF 2'000.-- à la charge des intimés, pris conjointement et solidairement;
dit que conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trente jours dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il est adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi;
communique le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat du recourant, à Me Béatrice Antoine, avocate des intimés, ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière de constructions et au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement.
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, Mme Bonnefemme-Hurni, juges, M. Peyrot, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste : le vice-président :
C. Del Gaudio-Siegrist F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci