du 23 janvier 2001
dans la cause
CAISSE DE COMPENSATION POUR L'ALLOCATION FAMILIALES DE L'INDUSTRIE HORLOGÈRE
représentée par Me Jacques Bonvin, avocat
et
UNION DES FABRICANTS D'HORLOGERIE DE GENEVE, VAUD ET VALAIS
représentée par Me Jacques Bonvin, avocat
contre
CONSEIL D'ETAT
représenté par Me Bernard Ziegler, avocat
EN FAIT
Elle a pour but la défense des intérêts des fabricants d'horlogerie.
Elle compte parmi ses membres la presque totalité des fabricants horlogers établis dans ces trois cantons.
Dans leur teneur en vigueur depuis 1999, les statuts de la caisse ALFA indiquent pour but "le versement d'allocations familiales aux salariés(es) des industries horlogères et microtechniques suisses. La Caisse opère la compensation des dépenses et des recettes faites à ce titre (art. 3)".
Selon l'article 26 des statuts, les allocations sont versées, sur demande écrite des travailleurs, par la caisse ou directement par l'employeur sur décision de la caisse.
Selon l'article 27 des statuts, les allocations sont financées par les contributions versées chaque mois par les membres, et correspondant à un pourcentage de la masse salariale soumise à l'AVS fixé par l'Assemblée générale de la caisse ALFA. Lorsque l'employeur verse directement les allocations à ses travailleurs, l'article 29 alinéa 1 des statuts lui prescrit de remettre chaque mois à la caisse un relevé de ces versements, en lieu et place des contributions.
Un règlement d'exécution de la caisse ALFA du 1er janvier 1992 détaille les conditions et les modalités du versement des allocations familiales. Le règlement prévoit le principe du versement par l'employeur au nom de la caisse des allocations de ménage (article 10), pour enfant (article 24), de formation professionnelle (article 41), de naissance et d'accueil (articles 45 et 51). Le règlement réserve néanmoins à chaque fois le cas où la législation cantonale prévoit le paiement directement par la caisse.
Avec le syndicat de l'industrie, de la construction et des services FTMH, elle a conclu le 1er janvier 1997 une convention collective de travail (ci-après : la CCT) disposant à son article 18 que les allocations familiales relèvent exclusivement d'accords passés entre les parties contractantes (alinéa 1).
Par ailleurs, les montants des allocations sont fixés de façon uniforme (alinéa 2), et ascendent à (alinéa 3) :
allocation de ménage : CHF 60.- par mois;
allocation pour enfant (en Suisse et à l'étranger) : CHF 200.- par mois et par enfant;
allocation de formation professionnelle : CHF 240.- par mois, servie jusqu'à 25 ans révolus;
allocation de naissance : CHF 1'000.-.
La caisse ALFA est en outre chargée d'assurer la compensation des charges imposées aux employeurs par le versement de ces allocations (alinéa 4).
La loi prévoit, aux articles 4 et 8, le versement des allocations suivantes :
allocation pour enfant de moins de 15 ans : CHF 170.- par mois;
allocation pour enfant de plus de 15 ans : CHF 220.- par mois;
allocation de naissance ou d'accueil : CHF 1'000.-.
Sous la note marginale "paiement des allocations", l'article 11 LAF dispose encore que :
"1 Les allocations familiales sont payées, en général, au bénéficiaire.
2 Les allocations peuvent être payées, sur demande motivée, à un tiers ou à une autorité si le bénéficiaire ne les utilise pas ou risque de ne pas les utiliser pour l'entretien de l'enfant".
Quant à l'article 21 LAF, figurant en tête du chapitre IV intitulé "tâches des caisses d'allocations familiales", il prévoit que :
"Les caisses fixent et perçoivent les contributions dues par leurs affiliés, déterminent et paient les allocations familiales conformément aux dispositions de la présente loi. Elles participent, dans les limites de la loi, à la compensation partielle des charges et contrôlent que quiconque est soumis à la loi se conforme aux prescriptions".
Sous la note marginale "droit transitoire", l'article 26 RELAF dispose ce qui suit :
"Les caisses d'allocations familiales qui, avant l'entrée en vigueur de la loi, versaient aux employeurs les allocations destinées aux salariés disposent d'un délai jusqu'au 31 décembre 1999 pour se conformer aux exigences des articles 11 et 21 de la loi".
Un second alinéa a été ajouté le 17 novembre 1999, et est entré en vigueur le 25 novembre 1999. Il dispose que :
"Le Conseil d'État peut, à titre exceptionnel et sur demande écrite dûment motivée, autoriser une caisse d'allocations familiales à continuer le versement aux employeurs des allocations destinées aux salariés, après l'échéance fixée à l'alinéa 1".
Elles ont invoqué la CCT, et indiqué qu'une grande majorité de leurs affiliés genevois étaient favorables à la poursuite de la pratique traditionnelle, qui voyait les employeurs verser eux-mêmes les allocations aux travailleurs.
Elles ont mis en relief le caractère plus favorable des prestations prévues par la CCT, et souligné l'importance, pour les employeurs et sous l'angle de la paix du travail, de pouvoir faire figurer ces dernières sur les fiches de paie des salariés.
Enfin, elles ont évoqué l'explosion des coûts administratifs qu'entraînerait la conformation aux prescriptions de la loi, eu égard notamment au calcul par les employeurs des autres avantages prévus par la CCT en relation avec les allocations familiales, et de l'impôt à la source sur une masse salariale comprenant les allocations familiales.
Par courriers du 3 décembre au Conseil d'État, quatre fabricants d'horlogerie à Genève, soit CHOPARD & Cie SA, PATEK PHILIPPE S.A., MONTRES ROLEX S.A. et VENDÔME LUXURY GROUP S.A. GENÈVE, ont appuyé la démarche de l'UFGVV et de la caisse ALFA.
Par décision du 2 février 2000, reçue le lendemain, le Conseil d'État a rejeté la demande présentée par l'UFGVV et la caisse ALFA.
Les critères déterminants pour l'octroi d'une dérogation étaient notamment :
un taux élevé de rotation du personnel;
une forte proportion du personnel en activité du courte durée;
une forte proportion du personnel domicilié à l'étranger.
Dans le cas d'espèce, aucune de ces conditions n'était réalisée. Quant à l'augmentation des frais d'administration, elle ne pouvait être retenue, des mesures d'organisation adéquates pouvant être prises pour y remédier.
L'article 26 alinéa 2 du règlement violait le droit supérieur et devait être tenu pour nul.
Le Conseil d'État avait en outre abusé de son pouvoir d'appréciation : il n'avait pas examiné toutes les circonstances pertinentes; la décision violait le principe d'égalité de traitement ainsi que le principe de proportionnalité.
En effet, les entreprises genevoises affiliées à la caisse ALFA comptaient une forte proportion de travailleurs domiciliés à l'étranger, qui dépassait les 30%, et même les 50% si on tenait compte des travailleurs domiciliés dans les autres cantons. La caisse ALFA était active dans 16 cantons différents, et plusieurs des entreprises affiliées étaient actives dans différents cantons. L'explosion redoutée des coûts de gestion heurtait la loi, qui fixait un plafond à 7% dans l'intérêt des bénéficiaires.
Enfin, en fondant sa décision sur des critères que les recourantes ne pouvaient déduire de la loi, le Conseil d'État avait violé leur droit d'être entendues.
L'obligation pour les caisses de verser elles-mêmes les allocations familiales découlait clairement de la loi.
Le Conseil d'État n'avait pas, au surplus, abusé de son pouvoir d'appréciation. Certes, les circonstances évoquées dans sa décision ne constituaient pas une liste exhaustive, et les recourantes pouvaient valablement fonder leur demande sur d'autres critères. Mais en l'espèce, l'augmentation des coûts administratifs frappait également toutes les caisses. Quant à l'argument de la paix du travail, si le Conseil d'État y avait été sensible, il ne pouvait y donner suite sans peine de contrevenir à la lettre de la loi, ainsi qu'aux intentions du législateur.
Enfin, il était exact que le Conseil d'État avait accordé une dérogation à une entreprise dont le taux élevé de travailleurs domiciliés à l'étranger se combinait avec de très brèves périodes d'activité (de un jour à un mois). Mais ce cas se différenciait notablement de celui des recourantes. Dans le même ordre d'idées, la proportion des travailleurs frontaliers parmi les récipiendaires de la caisse cantonale d'allocations familiales avoisinait les 45%, un taux bien supérieur à celui mis en avant par les recourantes.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Enfin, les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues,
a. Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 120 Ib 379 consid. 3b p. 383; 119 Ia 136 consid. 2b p. 138 et les arrêts cités). Tel qu'il est garanti par l'article 29 alinéa 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55; 119 Ia 136 consid. 2d p. 139; 118 Ia 17 consid. 1c p. 19; 116 Ia 94 consid. 3b p. 99; 115 Ia 8 consid. 2b p. 11). Le droit de faire administrer des preuves n'empêche pas cependant le juge de procéder à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont offertes, s'il a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 120 Ib 224 consid. 2b p. 229 et les arrêts cités).
Dans une procédure administrative, le droit d'être entendu découlant de l'article 29 alinéa 2 Cst. n'implique pas le droit d'être entendu oralement (ATF 114 Ib 244 consid. 3 p. 246; 109 Ia 177 consid. 3 p. 178; 108 Ia 188 consid. 2a p. 191; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, n. 55). La même règle est d'ailleurs contenue à l'article 41 LPA.
Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu commise par l'instance inférieure est considérée comme réparée lorsque l'intéressé a la faculté de se faire entendre en instance supérieure par une autorité ayant un pouvoir d'examen et de décision aussi étendu que l'autorité inférieure (ATF 118 Ib 269 consid. 3a pp. 275-276; 116 Ia 94 consid. 2 pp. 95-97 et les références citées).
b. En l'espèce, les recourantes ont pu faire valoir devant le Conseil d'Etat plusieurs facteurs à l'appui de leur demande de dérogation.
Contrairement à ce que soutiennent les recourantes, il n'appartenait pas au Conseil d'État de rechercher d'autres motifs à l'appui de leur requête.
Les recourantes ne soutiennent d'ailleurs pas que le taux de rotation était élevé et la durée d'emploi très courte chez leurs bénéficiaires. Elles allèguent que le taux de travailleurs domiciliés à l'étranger s'élève à plus de 30%, et même à 50% si l'on prend en compte les travailleurs domiciliés dans d'autres cantons. Toutefois, ce dernier argument n'est pas décisif, comme il a été vu plus haut.
Enfin, les recourantes ont pu, devant le tribunal de céans, déployer toute leur argumentation et réparer ainsi le cas échéant une éventuelle violation du droit d'être entendu.
a. Le sens premier du principe de la légalité est que l'ensemble de l'activité étatique doit normalement reposer sur la loi. Il vise surtout l'administration, qui a des moyens et des pouvoirs considérables. En exigeant que l'activité administrative ¾ les ordonnances et les décisions ¾ trouve un fondement dans la loi, le principe de la légalité permet au juge de contrôler cette activité et de la soumettre aux règles de forme et de fond édictées par le législateur (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 611, n° 1733). La hiérarchie des normes et le principe du parallélisme des formes interdisent notamment à l'exécutif de déroger aux dispositions de rang supérieur, à moins d'être au bénéfice d'une délégation expresse (P. MOOR, Droit administratif, Berne, 1994, vol. II, 2e éd., p. 81-83).
Cette exception n'est pas réalisée en l'espèce, puisque l'article 48 de la loi sur les allocations familiales du 1er mars 1996 (RS J 5 10; ci-après : LAF) se limite à charger le Conseil d'État d'édicter un règlement d'exécution.
Il convient donc d'examiner si l'exigence que les allocations soient versées directement par les caisses aux bénéficiaires trouve son fondement dans la loi.
b. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose. Le sens qu'elle prend dans son contexte est également important. En outre, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 248, 117 Ia 331 et les arrêts cités.). Dans la règle toutefois, l'autorité ne s'écartera d'un texte clair que si, au vu de motifs pertinents, l'expression de la règle ne répond pas à son sens véritable (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 125).
c. En l'espèce, la lettre de la loi sur les allocations familiales du 1er mars 1996 (RS J 5 10; ci-après : LAF) prescrit clairement que le versement des allocations incombe aux caisses.
En effet, c'est aux caisses que l'article 12 alinéa 3 LAF attribue le droit de demander la restitution des paiements indus. C'est aux caisses, ainsi qu'à l'organe de compensation, que l'article 13 LAF, sous le titre IV "Organisation", le chapitre I "Principe", et la note marginale "Organes d'application", confie l'application de la loi.
Les chapitres II à V du même titre IV réglementent ensuite les caisses privées et les caisses publiques, et définissent leur tâches. C'est ainsi qu'en tête du titre V, l'article 21 LAF dispose: "Les caisses [...] paient les allocations familiales conformément à la présente loi [...]".
Par ailleurs, les articles 24 et 25 LAF désignent la "caisse compétente" et règlent le "changement de caisse".
Enfin, au chapitre de la procédure et du contentieux, la loi prévoit que les demandes d'allocations sont adressées à la caisse compétente (article 35 alinéa 2 LAF), elle n'envisage de décision d'octroi ou de refus que prise par une caisse (article 37 LAF), et ne désigne comme objet de recours que les décisions d'une caisse (article 38 alinéa 1 LAF).
La systématique de la loi confirme l'interprétation littérale. Le quatrième titre réglant l'organisation ne mentionne aucune alternative à l'application de la loi par les caisses. Or, ce titre doit être regardé sur ce point comme complet et cohérent, de sorte qu'il faut exclure la possibilité que le service des allocations soit effectué par un autre acteur que les caisses.
Il en va de même de l'interprétation téléologique, ce qui ressort de l'exposé des motifs de 1995 (Mémorial des séances du Grand conseil 1995 I 198) et du rapport de la Commission des affaires sociales du Grand Conseil (Mémorial des séances du Grand conseil 1996 II 1021 s.). Le rapport de la commission d'experts de 1995 expose, à propos de l'article 13 consacré aux organes d'application :
"Dans la loi actuelle, les employeurs peuvent avoir fonction d'organe d'application. Pour les raisons précisées ci-dessous [ad article 21], cette fonction a été supprimée" (Mémorial, cité, p. 195).
Et à l'appui de l'article 21, le rapport précise :
"Ainsi, le présent projet de loi supprime la possibilité de déléguer aux employeurs le versement des prestations (Mémorial, cité, p. 198)".
Cette modification est du reste conforme à l'intention affichée par le législateur de corriger l'idée erronée que les allocations familiales représentaient un complément au salaire.
La commission des affaires sociales a par la suite confirmé la modification, en expliquant, à propos de l'article 13, que "Le versement des AF se fait uniquement par les caisses d'allocations familiales (Mémorial 1996 II 1088)".
Enfin, les rapports de minorité ne se sont aucunement arrêtés à cette question (Mémorial, cité, p. 1088 ss.), pas plus d'ailleurs que les débats parlementaires, qui se sont concentrés sur l'affiliation des indépendants, les financement des prestations et le principe de leur augmentation (Mémorial, cité, p. 1123-1170), avant de traiter des amendements portant sur la définition des affiliés et des bénéficiaires, le montant des allocations et le taux des cotisations (Mémorial, cité, p. 1197-1301).
Cet argument doit être écarté. Il est certes avéré que la pratique a pu, sous l'ancien droit, prendre avec la lettre de la loi certaines libertés. Mais la lettre de la nouvelle loi est parfaitement claire quant au rôle des caisses, et l'objectif plusieurs fois déclaré de ses auteurs est de renouer avec la légalité. Les principes dégagés par la jurisprudence en matière d'égalité dans l'illégalité (ATF 104 Ib 364; P. MOOR, op. cit., p. 315-316) trouvent ici à s'appliquer par analogie, et la volonté affichée par le législateur, et répétée par l'exécutif, de rompre avec la pratique précédente prive cette dernière de toute portée pour l'issue du présent litige.
a. L'article 26 alinéa 1 RELAF impartit aux caisses qui versaient les allocations aux employeurs un délai échéant le 31 décembre 1999 pour verser elles-mêmes les allocations aux bénéficiaires.
b. Quant au délai d'adaptation de cinq ans prévu à l'article 44 alinéa 2 LAF, il écherra le 1er janvier 2002. Il concerne l'obligation de conformer les structures et l'organisation des caisses aux nouvelles exigences de la loi. L'article 44 alinéa 2 LAF renvoie notamment à l'article 14 LAF, lequel pose des conditions quant aux fondateurs de la caisse, au nombre des membres et bénéficiaires, ainsi qu'à la garantie d'une gestion saine et, cas échéant, paritaire.
L'article 44 alinéa 2 LAF résulte d'un amendement d'un député qui avait effectivement pour but que les anciennes caisses adaptent leur méthodes de gestion à la nouvelle loi (Mémorial 1996, cité, p. 1253).
Au titre des dispositions concernant l'organisation figurent cependant aussi les tâches des caisses, notamment l'obligation de verser directement les allocations aux bénéficiaires(article 21 LAF), et non pas seulement les articles 14 à 17, comme le soutient le Conseil d'État.
c. Le Tribunal de céans considérera que l'obligation de paiement direct par les caisses contenue à l'article 21 LAF ressortit aux dispositions d'organisation, et est donc soumise au délai d'adaptation de cinq ans prévu à l'article 44 alinéa 2 LAF.
L'article 26 alinéa 1 RELAF, en ce qu'il introduit un délai plus court, viole donc l'article 44 alinéa 2 LAF, et la décision querellée devra être réformée sur ce point (article 63 alinéa 3 LPA), en ce sens que la caisse ALFA disposera, pour commencer d'opérer elle-même le versement des allocations aux salariés, d'un délai expirant le 1er janvier 2002.
a. L'autorité jouissant d'une certaine liberté d'appréciation abuse de celle-ci lorsqu'elle ne prend pas en compte toutes les circonstances pertinentes, recourt à des critères obscurs ou subjectifs, commet une inégalité de traitement ou méconnaît le principe de proportionnalité (P. MOOR, op. cit., p. 376-379).
b. A l'appui de leur requête de dérogation, les recourantes ont invoqué le caractère plus favorable des prestations prévues par la CCT, le souci de les faire figurer à côté du salaire et l'accroissement des coûts administratifs.
S'agissant du montant des prestations, la loi fixe un tarif uniforme pour tous les assujettis, soit également les bénéficiaires de la CCT. Le versement cumulatif de prestations contractuelles ou conventionnelles n'est cependant pas exclu : il est même prévu expressément à l'article 9 alinéa 2 RELAF. C'est aux partenaires sociaux qu'il appartient de régler les modalités du versement de la différence entre les prestations prévues par la CCT et celles prévues par la loi.
De même s'agissant de l'argument de paix du travail, l'assujettissement à un régime uniforme de versement par la caisse et à un tarif commun n'empêche nullement les partenaires sociaux de faire apparaître clairement l'avantage comparatif procuré par la CCT, en convenant par exemple de verser le supplément d'allocations avec le salaire.
Enfin, les frais administratifs ne sont qu'allégués par les recourantes, qui ne rendent à aucun moment vraisemblable que le versement direct par la caisse occasionnerait un surcoût ¾ à défaut d'une "explosion" ¾ par rapport à la pratique passée.
L'argument soulevé par les recourantes dans leur requête, selon lequel les employeurs devraient désormais prendre des renseignements auprès de la caisse pour le service des prestations supplémentaires tombe à faux : il appartenait déjà à la caisse ALFA, selon ses statuts et son règlement, de décider sur les allocations, et les employeurs devaient donc forcément se renseigner auprès de la caisse avant de servir les prestations.
On ne voit donc pas pourquoi la caisse ALFA ne pourrait, comme les autres caisses d'allocations familiales, prendre toutes les dispositions utiles pour maintenir ses charges de fonctionnement en-dessous de la limite de 7% fixée par la loi.
c. C'est à tort que les recourantes se plaignent encore d'une inégalité de traitement, et invoquent la dérogation accordée par le Conseil d'État à la caisse Gastrosuisse. En matière de dérogations, l'exigence d'égalité de traitement doit en effet être appliquée de manière restrictive, à peine de vider la loi de son sens en multipliant les exceptions.
En l'espèce, les situations n'étaient guère comparables, Gastrosuisse cumulant un taux élevé de bénéficiaires domiciliés à l'étranger, une faible durée des engagements et un rythme élevé de rotation. À cet égard, la caisse ALFA se rapprochait plutôt des autres caisses, et le taux de ses bénéficiaires indirects domiciliés à l'étranger était même inférieur à la moyenne de la caisse cantonale.
d. C'est à tort, enfin, que les recourantes reprochent à la décision querellée de violer le principe de proportionnalité. Contrairement à ce qu'elles soutiennent, la loi a bien pour but que les allocations soient versées par les caisses. Dès lors, la mesure querellée répond à l'exigence d'adéquation, et apparaît proportionnée au sens strict, en ce qu'elle se limite à réaliser le but de la loi.
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à charge des recourantes, prises conjointement et solidairement.
PAR CES MOTIFS
le Tribunal administratif
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 6 mars 2000 par la Caisse de compensation pour allocation familiales de l'industrie horlogère et l'Union des fabricants d'horlogerie de Genève, Vaud et Valais contre la décision du Conseil d'Etat du 2 février 2000;
au fond :
l'admet partiellement;
dit que la Caisse de compensation pour allocations familiales de l'industrie horlogère dispose d'un délai au 1er janvier 2002 pour adapter son organisation aux nouvelles exigences de la loi, et notamment verser elle-même les prestations légales aux bénéficiaires;
confirme la décision du Conseil d'Etat du 2 février 2000 pour le surplus;
met à la charge des recourantes, prises conjointement et solidairement, un émolument de CHF 1'500.-;
communique le présent arrêt à Me Jacques Bonvin, avocat des recourantes, ainsi qu'à Me Bernard Ziegler, avocat de l'intimé.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges, M. Mascotto, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci