A/171/1999Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)30 mai 2000
Durant l'élaboration d'un projet de PLQ, le département est tenu de remettre le projet à l'enquête publique (et notamment de requérir un nouveau préavis de la commune) lorsque les modifications apportées au projet initial sont importantes. La notion de léger ajustement au sens de l'art. 3 al.2 LEXT peut servir a contrario de critère pour déterminer ce qu'il faut entendre par "modification importante". En vertu des articles 6 alinéa 11 LZD et 5 alinéa 11 LEXT, l'autorité communale et la population concernée doivent pouvoir faire valoir leurs observations lorsque la portée d'un plan localisé de quartier est appelée à se modifier, ceci quel que soit le moment ou la phase de la procédure d'adoption d'un tel plan. Ce qui est déterminant c'est l'ampleur des modifications que le plan doit subir. En l'espèce, on ne saurait parler de modifications mineures dans la mesure où un immeuble et les attiques prévus sur quatre bâtiments ont été supprimés. Le fait que ces modifications semblent répondre aux voeux du conseil municipal de la commune ne dispensait pas le DAEL de demander à cette autorité un nouveau préavis.
du 30 mai 2000
dans la cause
Monsieur Daniel BERTHOLET
représenté par Me Daniel Peregrina, avocat
et
ASSOCIATION CHEMIN PUTHON
représentée par Me Patrick Malek-Asghar, avocat
contre
CONSEIL D'ETAT
et
ASSOCIATION DU CHEMIN FALLETTI
EN FAIT
Le 2 février 1994 le département des travaux publics et de l'énergie (devenu depuis lors le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, ci-après: DAEL) a été saisi d'une demande de renseignements émanant de particuliers, ayant pour objet l'édification de cinq immeubles d'habitation portant sur les parcelles nos 264, 799 et 470, feuille 11 du cadastre de la commune de Chêne-Bougeries (ci-après: la commune), sises en cinquième zone villa, développement 3 (art. 12 al. 4 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987 - L 1 30).
Le 25 janvier 1995, le DAEL a répondu favorablement à cette requête, sous réserve de l'adoption d'un plan localisé de quartier (ci-après: PLQ) à établir non seulement sur les parcelles nos 264, 470 et 799, mais encore sur les parcelles nos 770, 771 et 779 feuille 11 du cadastre de la commune, également sises en cinquième villa, développement 3.
Le 12 avril 1996, le DAEL a mis au point un avant-projet de PLQ no 28728-511 prévoyant la construction de cinq immeubles de trois étages sur rez-de-chaussée plus attique sur les parcelles nos 264, 470 et 799, perpendiculaires à la route de Chêne, ainsi que d'un immeuble de quatre étages sur rez-de-chaussée sur la parcelle no 779, sise en bordure de la route de Chêne. L'indice d'utilisation du sol pour l'ensemble des constructions projetées s'élevait à 1,2.
Par lettre du 3 juillet 1996, le Conseil administratif de la commune, sous la plume du maire, a approuvé le lancement de l'enquête publique relative au PLQ, en précisant que cela n'engageait pas la commune sur le préavis qui serait délivré en cours de procédure. A cet égard, seule la décision définitive du Conseil municipal pourrait clairement confirmer la décision communale.
L'enquête publique a eu lieu du 12 août au 25 septembre 1996.
Le 12 décembre 1996, le Conseil municipal de la commune de Chêne-Bougeries a décidé à l'unanimité de délivrer un préavis défavorable au projet.
Le libellé du préavis n'indiquait cependant pas les motifs et une réunion a dès lors été organisée entre le Conseil administratif, le service des études et plans d'affectation du DAEL (ci-après: le service) et les architectes responsables du projet, Messieurs Peter Böcklin et Serge Lichtenstein, afin d'éclaircir les raisons à la base de ce préavis.
Du procès-verbal de cette séance, établi par les architectes précités, il apparaît que le Conseil municipal avait relevé que l'aménagement de l'accès pour les véhicules automobiles était problématique. Il manquait des places pour les visiteurs et la sécurité des piétons n'était guère assurée. Par ailleurs, la densité du projet avait été jugée trop élevée, des vis-à-vis de douze mètres semblant peu propices à l'habitation.
Par courrier du 29 janvier 1997, le chef du service s'est adressé à M. Böcklin en relevant que le procès-verbal précité ne pouvait être accepté, aucune des remarques ou observations émises par le service durant cette séance n'y ayant été reportée. Le service s'étant vu reprocher de n'avoir jamais eu de position claire sur le type d'aménagement à préconiser pour ce secteur, il était rappelé à M. Böcklin qu'il avait jugé opportun de ne pas modifier le projet initial, sinon sur des points mineurs, (modification des accès, position du bâtiment à front de la route de Chêne).
Selon une note du 5 février 1997, les architectes précités ont réétudié le projet de PLQ en prévoyant la suppression d'un immeuble (ce qui portait simultanément la densité de 1,2 à 0,9 et ramenait le nombre d'appartements de cinquante-deux à quarante-quatre), et en réaménageant la zone de l'entrée avec une rampe de garage avancée.
10 Selon courrier du 5 novembre 1997 adressé par le chef du service des études et plans d'affectation à Messieurs Böcklin et Lichtenstein, la proposition de modification faite par ces derniers avait rencontré l'agrément du service. Ce dossier avait ensuite été soumis en consultation à la commission d'aménagement du Conseil municipal dont les remarques avaient été transmises aux architectes afin qu'ils puissent en tenir compte dans l'élaboration de leur projet. Dès lors, le service invitait ceux-ci à lui transmettre la nouvelle version du projet de PLQ, tenant compte de ces remarques, afin de pouvoir remettre à l'enquête publique le projet modifié, lequel serait ensuite soumis pour préavis au Conseil municipal de la commune de Chêne-Bougeries.
Par courrier du 12 décembre 1997, le Conseil administratif de la commune de Chêne-Bougeries, s'adressant au service des études et plans d'affectation, a pris note des modifications envisagées par les architectes, qui semblaient répondre aux remarques formulées par le Conseil administratif et la commission d'aménagement de la commune.
La comparaison entre le PLQ dans sa version au 12 avril 1996 et dans sa version modifiée au 12 janvier 1998 mettait principalement en évidence la suppression de l'un des trois petits immeubles situé à l'ouest du périmètre concerné, la suppression des attiques sur quatre des cinq immeubles restants, ainsi qu'une nouvelle conception de l'accès au garage souterrain pour le groupe d'immeubles principal.
Par courrier du 14 janvier 1998, le service a envoyé au Conseil administratif de la commune un exemplaire du projet tel que modifié le 12 janvier précédent, en priant cette autorité de confirmer que le plan modifié satisfaisait aux remarques exprimées par le Conseil municipal et qui l'avait conduit à émettre un préavis défavorable à l'encontre du projet initial. De cette façon, il serait possible d'engager la procédure d'opposition dans les meilleurs délais.
En réponse, le Conseil administratif de la commune a fait savoir le 20 avril 1998 au DAEL que le projet remanié avait été présenté à la commission d'aménagement sans susciter d'importantes remarques "si ce n'est quant à l'opportunité de maintenir une construction sur l'accès de la parcelle côté Grange-Canal et une réflexion plus détaillée sur le bâtiment B, en front de la route de Chêne, en ce qui concernait les places de parking dévolues aux activités indépendamment des logements, ainsi que la position des rampes d'accès pour un éventuel parking en sous-sol". Le DAEL était prié de faire parvenir au Conseil administratif de la commune des précisions sur ces surfaces de parking, avant d'engager la procédure d'opposition.
Par télécopie du 9 avril 1998, dont copie a été adressée au DAEL, les architectes responsables se sont adressés à la conseillère administrative de la commune déléguée à ce projet, afin de l'informer que le chef du service des études et plans d'affectation était toujours en attente du rapport écrit du préavis communal (sic).
Ils se sont également adressés au président du DAEL, par courrier du 24 avril 1998, en relevant d'une part les difficultés rencontrées au cours des six années de la procédure et en se plaignant également du fait que la conseillère administrative déléguée n'avait toujours pas rédigé le rapport communal nécessaire.
Le 28 avril 1998, le service s'est adressé au Conseil administratif de la commune en précisant que la réalisation des accès telle que souhaitée par le Conseil municipal impliquait nécessairement la démolition des bâtiments nos 346 et 347, ce dernier pouvant être reconstruit légèrement en retrait par rapport à son emprise actuelle. En ce qui concerne le bâtiment B, celui-ci ne faisait pas l'objet d'un projet abouti, contrairement à l'arrière du périmètre. Il était en outre prévu un garage souterrain qui serait accessible depuis le chemin Puthon. L'emplacement exact de la rampe devrait être étudié de manière plus précise dans le cadre de la requête en autorisation de construire définitive. De même, la proportion entre les places destinées aux futurs habitants et celles destinées aux activités seraient définies, dans le cadre de la mise au point d'un projet définitif.
En réponse à la lettre que lui avait adressée les architectes le 24 avril 1998, le président du DAEL leur a fait savoir le 7 mai suivant que ses services avaient reçu l'accord du Conseil administratif de la commune à propos des modifications apportées au projet de PLQ et que rien ne s'opposait désormais à l'ouverture de la procédure d'opposition qui interviendrait très prochainement.
Le 16 juin 1998, l'association du chemin Puthon, l'association du chemin Falletti et Monsieur Daniel Bertholet ont formé opposition au projet de PLQ. Parmi les arguments développés par l'association du chemin Falletti et M. Daniel Bertholet, figure la violation de leurs droits d'être entendus et de leurs droits politiques, le projet n'ayant pas été remis à l'enquête publique, suite aux modifications qui y avaient été apportées au cours de la procédure.
Par arrêtés du 25 novembre 1998, le Conseil d'Etat a rejeté les oppositions en relevant notamment que le préavis des communes en matière de plans localisés de quartier n'avait qu'une valeur consultative qui ne liait pas le Conseil d'Etat. L'issue d'un éventuel référendum contre un préavis positif était en tout état sans incidence directe sur le sort du plan, et le droit de vote des citoyens et, en particulier, celui des opposants n'était dès lors pas compromis. Au demeurant, les modifications apportées au plan en cours de procédure paraissaient mineures. Elles n'étaient du moins pas importantes au point de justifier une remise à l'enquête publique du projet, sauf à créer un précédent susceptible de retarder, voire de paralyser de façon générale les procédure d'adoption des plans d'affectation du sol.
Par arrêté séparé pris à la même date, le Conseil d'Etat a adopté le PLQ 28728A-511.
L'association chemin Puthon a conclu à l'annulation des arrêtés du Conseil d'Etat du 25 novembre 1998, rejetant son opposition et adoptant le PLQ n° 28728A-511. Son argumentation sera reprise ci-après en tant que de besoin.
Dans son écriture du 1er mars 1999, M. Bertholet a simplement déclaré faire "recours contre la lettre de M. Laurent Moutinot du 27 janvier 1999. Les motifs sont les mêmes que ceux invoqués précédemment".
Par courrier du 9 mars 1999, la juge chargée de l'instruction du dossier a demandé à M. Bertholet de lui faire parvenir un acte de recours conforme aux exigences de la loi, sous peine d'irrecevabilité de ce dernier.
Dans le délai imparti, M. Bertholet, cette fois représenté par son avocat, a complété son recours en précisant que ce dernier était dirigé contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 25 novembre 1998, et en concluant à l'annulation de ce dernier.
Le département avait entièrement revu son projet en supprimant un bâtiment, en diminuant le nombre d'étages, en supprimant des jardins privatifs et en instruisant la réalisation d'un nouvel immeuble en lieu et place de l'ancien bâtiment no 343. Il ne s'agissait pas de modifications mineures; la DAEL avait simplement cherché à éviter la procédure de consultation de la commune qui aurait pu donner lieu éventuellement à une votation populaire. L'importance de la votation sur la Garance rejetée par 60 % des votants de la commune de Chêne-Bougeries montrait qu'il ne s'agissait pas d'une hypothèse d'école.
S'agissant du prétendu non-respect de la procédure de mise à l'enquête publique, le DAEL a repris l'argumentation contenue dans l'arrêté litigieux. Il a ajouté que les projets de plans localisés de quartier étaient très fréquemment modifiés suite au préavis du Conseil municipal d'une commune, sans pour autant que la nouvelle version fasse l'objet d'un nouveau préavis, voire soit remise à l'enquête publique, ce qui dans la pratique n'était le cas que si une modification fondamentale du projet était intervenue. S'agissant du droit d'être entendu, les habitants de la commune avaient l'occasion, suite à l'enquête publique initiale et au préavis du Conseil municipal, de se prononcer à l'occasion de la procédure d'opposition. S'agissant d'un préavis municipal négatif, le Tribunal fédéral avait jugé que le référendum ne pouvait s'exercer contre une décision négative, à moins que le droit cantonal le prévoie expressément (ATF PILLET du 15 novembre 1978, non publié).
Lors du transport sur place auquel les parties ont été convoquées le 6 octobre 1999, il a notamment été souligné par le DAEL que le projet de PLQ modifié n'avait pas fait l'objet d'un nouveau préavis de la part du conseil municipal, mais que de nombreux contacts avaient eu lieu avec la conseillère administrative déléguée.
Les parties ont été entendues le 9 novembre 1999 en audience de plaidoirie, où elles ont repris les arguments déjà évoqués.
EN DROIT
Le Tribunal administratif applique donc les dispositions cantonales sur la qualité pour agir à la lumière de la jurisprudence fédérale relative à l'article 103 lettre a OJ (ATA Association 1816 du 7 septembre 1993).
b. Une association peut recourir soit pour la défense de ses propres intérêts, soit pour la défense des intérêts de ses membres, si ses statuts prévoient un tel but et si un grand nombre de ses membres ont eux-mêmes la qualité pour agir (ATF 121 II 39 consid. 2d/aa p. 46; 120 Ib 59 consid. 1a p. 61; 119 Ib 374 consid. 2a/aa p. 376).
Ces considérations présupposent cependant que l'association en cause possède la personnalité juridique (ATF 114 Ia 456; ATF 104 Ib 318; MOOR, Droit administratif, vol. II, 1991, p. 421; A. GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 904; KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, nos 1966 et 1985; la doctrine citée ne faisant, à juste titre, pas de différence, sur ce point, entre le recours de droit public et le recours de droit administratif).
c. En l'espèce, l'association chemin Puthon a la personnalité juridique et a pour but la défense des intérêts de ses membres, qui sont des riverains dudit chemin. En tant que voisins du périmètre concerné par le PLQ, ils auraient eux-mêmes la qualité pour recourir (ATA M. du 9 décembre 1997 et réf. cit.), qu'il faut par conséquent reconnaître à l'association.
d. Quant à M. Bertholet, il a également qualité pour recourir en sa qualité de voisin.
e. S'agissant du recours déposé par ce dernier contre la lettre du chef du DAEL du 27 janvier 1999, ce serait faire preuve de formalisme excessif que de le déclarer irrecevable, comme le suggère l'autorité intimée. Il tombe en effet sous le sens que l'objet du litige n'était point cette lettre, mais l'arrêté qui l'accompagnait, lequel écartait l'opposition précédemment déposée par le recourant. C'est au demeurant dans la perspective de permettre à ce dernier de réparer une simple informalité que le tribunal de céans lui a donné un délai, suivant en cela sa pratique relativement souple en matière de recevabilité des recours déposés par des personnes non assistées d'un mandataire professionnellement qualifié.
f. En outre, interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours de M. Bertholet et de l'association chemin Puthon sont recevables (art. 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 lit. a LPA).
g. Se rapportant par ailleurs à des faits connexes, ils seront joints (art. 70 al. 1 LPA; ATA Grand et consorts du 16 mai 2000).
Simultanément à l'ouverture de l'enquête publique dont le projet localisé de quartier doit faire l'objet (art. 5 al. 1 LEXT), le département transmet à la commune concernée le projet de plan pour qu'il soit porté à l'ordre du jour du Conseil municipal. L'autorité municipale doit communiquer son préavis dans un délai de 45 jours, à compter de la réception des observations recueillies à l'occasion de l'enquête publique et transmises par le département. Son silence vaut approbation sans réserve (art. 5 al. 3 LEXT).
La modification d'un plan est soumise à la même procédure que son adoption (art. 6 al. 11 LEXT).
Ces règles sont reprises telles quelles par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LZD - L 1 35; cf notamment l'art. 6 LZD).
b. Le PLQ prévoit notamment le tracé des voies de communication projetées et les modifications à apporter aux voies existantes, ainsi que les alignements le long ou en retrait de ces voies; dans tous les cas il est tenu compte de la protection du cadre de vie. Il prévoit également le périmètre d'implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire (art. 3 al. 1 let. a et b LExt). Le département peut admettre qu'un projet de construction s'écarte légèrement du plan dans la mesure où la mise au point technique du dossier ou un autre motif d'intérêt général le justifie (art. 3 al. 2 LExt). Ces dispositions sont reprises telles quelles par l'article 3 LZD. Le tribunal de céans a eu plusieurs fois l'occasion de préciser à leur sujet que "le PLQ définit de manière aussi précise et complète que possible tous les aspects contenus à l'intérieur du périmètre qu'il fixe. Il n'existe ainsi aucune zone d'attente ou aucun espace indéterminé qui serait susceptible d'être complété ou défini ultérieurement" (ATA S.I. villa L. du 26 avril 1994).
c. Le tribunal de céans a déjà jugé que le déplacement d'un bâtiment d'un mètre était une modification mineure d'un PLQ (ATA Mercun du 12 janvier 1993), que la création d'un parking souterrain reposait valablement sur la dérogation de l'article 3 alinéa 2 LEXT en raison de l'intérêt général que cela représentait, mais qu'en revanche la création de locaux de travail dans le sous-sol d'un immeuble ne pouvait être considéré comme une mise au point technique du dossier (ATA Berdugo du 3 octobre 1990 in SJ 1992 p. 514).
Selon le Tribunal fédéral, on ne peut considérer que toute modification d'un projet de plan consécutif à une première enquête publique doive être soumise aux mêmes formalités que le projet lui-même, à moins d'avoir affaire à une modification essentielle du premier projet, qui devrait être assimilée à un projet nouveau (ATF 98 Ia 475 consid. 2a p. 478).
Certes, on pourrait relever qu'en l'occurrence, la commune a eu l'occasion de rendre un préavis et que, dans le cadre de l'adoption du PLQ, les modifications de ce dernier consécutives audit préavis n'entraîneraient pas l'obligation de soumettre à nouveau le projet de PLQ à la commune. Dans cette perspective, la règle des articles 6 alinéa 11 LZD et 5 alinéa 11 LEXT ne devrait être appliquée qu'à l'occasion de la modification d'un PLQ déjà précédemment adopté et entré en force.
Une telle interprétation contredirait le but de la loi, qui est de permettre à l'autorité communale et à la population concernée de se prononcer non pas seulement sur la première version d'un PLQ, mais de pouvoir également faire valoir leurs observations lorsque la portée de ce dernier est appelée à changer, quel que soit le moment ou la phase de la procédure. Ce qui est en réalité déterminant - l'autorité intimée le souligne d'elle-même -, c'est l'ampleur des modifications que le PLQ, encore sous forme de projet ou déjà entré en force, doit subir (ATF 98 Ia 475 précité).
b. A cet égard, la question de savoir si, lors d'une deuxième mise à l'enquête publique, le projet modifié de PLQ aurait cette fois recueilli un préavis favorable de la commune et si, dans cette hypothèse, un référendum aurait été lancé contre ce dernier, n'a pas à être tranchée, à supposer qu'elle puisse l'être. Il paraît improbable que l'autorité intimée ait la faculté de décider dans quel cas la population communale doit ou non conserver la possibilité de demander un référendum. L'argumentation de l'intimée tombe en outre à faux, dès lors que le droit de demander le référendum ne dépend pas du contenu du préavis, contrairement à l'opinion qu'elle croit pouvoir tirer de la jurisprudence fédérale (T. TANQUEREL, La participation de la population à l'aménagement du territoire, 1988, p. 245).
c. En l'espèce, le premier projet de PLQ s'est heurté à un préavis négatif voté à l'unanimité par le Conseil municipal de la commune de Chêne-Bougeries. Pour tenir compte des critiques émises par cette autorité, s'agissant notamment de la trop forte densité des constructions, les architectes chargés du projet et le DAEL ont supprimé un bâtiment de quatre étages avec attique et ont supprimé les attiques des bâtiments restants. On ne saurait parler à cet égard de modifications mineures du projet de PLQ, tant il est vrai qu'inversement, la création d'un immeuble non prévu par un PLQ ne saurait en principe, surtout lorsque les bâtiments sont peu nombreux, être considéré comme une mise au point technique du dossier. Le fait que cette modification soit apparemment conforme aux voeux du Conseil municipal de la commune ne pouvait par conséquent dispenser le DAEL de demander à cette autorité de rendre un nouveau préavis.
Il convient encore de noter que le projet de PLQ dans sa version au 12 janvier 1998, laisse en suspens la question de l'endroit précis où se situera la sortie de l'un des deux garages souterrains. Or, selon la lettre de l'article 3 LEXT, le PLQ doit notamment prévoir les voies de communication. Le PLQ était donc encore incomplet sur une question importante et le DAEL ne pouvait à cet égard se dispenser au moins de requérir l'avis du Conseil municipal.
Contrairement à ce qu'affirme l'intimée, la solution consistant à soumettre à nouveau à l'enquête publique ab initio les modifications apportées à un projet de PLQ, ne risque pas d'alourdir de manière générale la procédure d'adoption d'un PLQ, car une telle exigence ne concerne que les cas dans lesquels des modifications essentielles sont apportées au projet.
La correspondance échangée en 1997 et 1998 entre le DAEL, les architectes et le Conseil administratif de la commune de Chêne-Bougeries (en particulier la lettre du DAEL du 5 novembre 1997) indique au demeurant de façon évidente que l'autorité cantonale elle-même avait conscience de ne pouvoir poursuivre la procédure d'adoption du projet de PLQ sans avoir obtenu un nouveau préavis de la commune. Les contacts qui ont été entretenus avec le Conseil administratif, autorité distincte du Conseil municipal et susceptible d'entretenir une vision très différente de l'aménagement de la commune, ne sauraient suffire à réparer le vice de procédure relevé ci-dessus.
Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument.
Une indemnité de CHF 1'500.- sera allouée à chacun des recourants, à la charge de l'Etat de Genève.
PAR CES MOTIFS
le Tribunal administratif
à la forme :
déclare recevables les recours interjetés les 1er et 4 mars 1999 par Monsieur Daniel Bertholet et l'association chemin Puthon contre les arrêtés du Conseil d'Etat du 25 novembre 1998 rejetant leurs oppositions;
préalablement :
ordonne leur jonction;
au fond :
les admet;
annule les arrêtés du Conseil d'Etat du 25 novembre 1998 rejetant les oppositions de Monsieur Daniel Bertholet et de l'association chemin Puthon;
annule l'arrêté du Conseil d'Etat du 25 novembre 1998 adoptant le plan localisé de quartier n° 28728A-511;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument;
alloue aux recourants une indemnité de CHF 1'500.- chacun, à la charge de l'Etat de Genève;
communique le présent arrêt à Me Daniel Pérégrina, avocat de M. Daniel Bertholet, à Me Patrick Malek-Asghar, avocat de l'association chemin Puthon, au Conseil d'Etat, soit pour lui le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, ainsi qu'à l'association du chemin Falletti.
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci