608 2025 68 608 2025 69
Arrêt du 13 février 2026 IIeCour des assurances sociales
Composition
Présidente :Daniela Kiener Juges :Johannes Frölicher, Anne-Sophie Peyraud Greffière-rapporteure :Muriel Zingg
Parties
A.________, recourante, représentée par Me Jean-Luc Maradan, avocat contre Caisse de compensation du canton de Fribourg,autorité intimée
Objet
Prestations complémentaires: calcul des frais de loyer en cas de cohabitation avec son propre enfant exclu du calcul PC Recours (608 2025 68) du 20 mai 2025 contre la décision sur opposition du 3 avril 2025 et requête d’assistance judiciaire totale (608 2025 69) déposée le même jour
considérant en fait
A.A.________, née en 1974, séparée, mère d’un enfant né en 2003 d’un premier mariage, domiciliée à B.________, est au bénéfice d’une rente entière d’invalidité depuis le 1er janvier 2004.
Le 3 mai 2024, elle a déposé une demande de prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI auprès de la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse).
Par décision du 15 juillet 2024, la Caisse lui a octroyé des prestations complémentaires pour un montant total de CHF 1'256.50 par mois (CHF 696.- au titre des prestations complémentaires et CHF 560.50 au titre de remboursement des primes d’assurance-maladie) dès le 1er mai 2024. Il était précisé que le fils de l’assurée n’était pas pris en compte dans le calcul de la prestation complémentaire annuelle, puisque ses revenus dépassent les dépenses reconnues. Le loyer effectif (CHF 18'360.-) était pris en compte, dans la mesure où le montant annuel maximal reconnu pour deux personnes vivant dans le même ménage était plus élevé, soit CHF 20'220.- (CHF 17’040.- + CHF 3'180.-).
Par décision du 19 décembre 2024, confirmée sur opposition le 3 avril 2025, la Caisse a fixé le montant des prestations complémentaires dès le 1er janvier 2025 à CHF 660.- par mois (CHF 61.- au titre des prestations complémentaires et CHF 599.- au titre de remboursement des primes d’assurance-maladie). Elle a indiqué que la base de calcul avait changé en raison des adaptations légales introduites au 1er janvier 2025. En effet, les Directives de l'Office fédéral des assurances sociales (ci-après: OFAS) concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (ci-après: DPC), valables dès le 1er avril 2011, ont subi une modification au 1er janvier 2025, notamment pour les enfants qui sont exclus du calcul en raison d’un excédent de revenu, comme c’est le cas du fils de l’assurée. Dès cette date, lorsque l’enfant est exclu du calcul et qu’il existe une obligation d’entretien à son égard, il y a lieu de prévoir une répartition du loyer selon des pourcentages, qui implique une réduction de 20 % pour les bénéficiaires de prestations complémentaires ayant un enfant. En outre, dans un tel cas, le montant annuel maximal reconnu pour le loyer est celui pour une personne seule vivant en communauté d’habitation, soit CHF 10'860.-.
B. Contre la décision sur opposition, A.________, représentée par Me Jean-Luc Maradan, avocat, interjette un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal en date du 20 mai 2025, concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que la prestation complémentaire mensuelle soit fixée à CHF 676.- dès le 1er janvier 2025, puis à CHF 796.- dès le 1er avril 2025, sans tenir compte du remboursement des primes d’assurance-maladie de CHF 599.- par mois, et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. A l’appui de ses conclusions, elle remet en cause la légalité des chiffres 3232.05, 3232.06, 3232.08 et 3232.09 DPC et estime que la portée pratique du chiffre 3231.06 DPC est problématique, de sorte que ceux-ci doivent être ignorés. Elle rappelle à cet égard que le juge des assurances n’est pas lié par les ordonnances administratives et qu’il doit s’en écarter lorsqu’elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux règles légales. Elle souligne en outre qu’elle et son fils forment une famille au sens de l’art. 9 al. 2 de la loi du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30), même si celui-ci est exclu du calcul selon l’art. 9 al. 4 LPC, et qu’ils ne doivent pas être considérés comme une communauté d’habitation à laquelle l’art. 10 al. 1ter LPC est applicable. Enfin, elle sollicite d’être mise au bénéfice de l’assistance judiciaire totale.
Dans ses observations du 17 juin 2025, la Caisse conclut au rejet du recours et se réfère entièrement à la décision contestée. Elle précise qu’en tant qu’organe d’exécution, elle est liée par les directives édictées par l’OFAS.
Par courrier du 24 juin 2025, la recourante a produit une attestation de l’Office des poursuites.
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.
Il sera fait état des arguments, invoquées par celles-ci à l'appui de leurs conclusions respectives, dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu ainsi que de la matière. La recourante, dûment représentée, est en outre directement atteinte par la décision querellée et a dès lors un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit, cas échéant, annulée ou modifiée. Partant, le recours est recevable.
2.
2.1. Selon l'art. 4 al. 1 let. c LPC, les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse ont droit à des prestations complémentaires dès lors qu'elles ont droit à une rente ou à une allocation pour impotent de l’assurance-invalidité (AI) ou perçoivent des indemnités journalières de l’AI sans interruption pendant six mois au moins.
L'objectif de la loi sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI est de compléter les prestations servies par les deux assurances citées pour le cas où ces prestations ne suffiraient pas à couvrir de façon appropriée les besoins vitaux d'un assuré (arrêt TF 9C_846/2010 du 12 août 2011 consid. 4.2.1).
2.2. En vertu de l'art. 9 al. 1 LPC, le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants.
Selon l’art. 9 al. 2 LPC, les dépenses reconnues et les revenus déterminants des conjoints et des personnes qui ont des enfants ayant droit à une rente d’orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l’AVS ou de l’AI sont additionnés. Il en va de même pour des orphelins faisant ménage commun.
En revanche, conformément à l’art. 9 al. 4 LPC, il n’est pas tenu compte, dans le calcul de la prestation complémentaire annuelle, des enfants dont les revenus déterminants dépassent les dépenses reconnues. L’art. 8 al. 2 de l'ordonnance du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI; RS 831.301) précise que, conformément à l’art. 9 al. 4 LPC, il n’est pas tenu compte, dans le calcul de la prestation complémentaire annuelle, des enfants ayant droit à une rente d’orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l’AVS ou de l’AI, et dont les revenus déterminants atteignent ou dépassent les dépenses reconnues. Pour déterminer de quels enfants il ne faut pas tenir compte, on comparera les revenus déterminants et les dépenses reconnues, y compris le montant pour l’assurance obligatoire des soins visé à l’art. 10 al. 3 let. d LPC, des enfants susceptibles d’être éliminés du calcul.
3.
3.1. Pour les personnes qui ne vivent pas en permanence ou pour une longue période dans un home ou dans un hôpital (personnes vivant à domicile), les dépenses reconnues sont notamment le loyer d'un appartement et les frais accessoires y relatifs. Le montant annuel maximal reconnu est, en 2025, pour deux personnes vivant dans le même ménage dans la région 2, de CHF 21’720.- (CHF 18’300.- + CHF 3'420.-) (cf. art. 10 al. 1 let. b ch. 1 et 2 LPC dans sa version en vigueur dès le 1er janvier 2025).
L'art. 16 c OPC-AVS/AI précise que lorsque des appartements ou des maisons familiales sont aussi occupés par des personnes non comprises dans le calcul des PC, le loyer doit être réparti entre toutes les personnes. Les parts de loyer des personnes non comprises dans le calcul des PC ne sont pas prises en compte lors du calcul de la prestation complémentaire annuelle (al. 1). En principe, le montant du loyer est réparti à parts égales entre toutes les personnes (al. 2).
Selon la jurisprudence rendue avant l'entrée en vigueur de l'art. 16 c OPC-AVS/AI au 1er janvier 1998, la pratique administrative selon laquelle le montant total du loyer des appartements loués en commun par plusieurs personnes devait être, en règle générale, réparti à parts égales entre chacune de ces personnes - indépendamment du point de savoir au nom de laquelle le contrat de bail avait été conclu et qui payait le loyer - devait être suivie. Il s'agissait cependant d'une règle générale, à laquelle il était possible de déroger dans des situations particulières, une exception à la répartition du montant du loyer à parts égales ne devant être admise qu'avec prudence pour éviter le risque d'abus. Une telle situation pouvait se présenter lorsque l'intéressé avait des motifs valables de supporter à lui seul le loyer, bien qu'il partageât l'appartement avec un tiers, et de ne demander aucune participation de la part de celui-ci au loyer; ces motifs pouvaient être d'ordre juridique (p. ex. une obligation d'entretien), mais aussi d'ordre moral (p. ex. la contrepartie de services rendus gratuitement). La jurisprudence avait ainsi admis une dérogation au partage du loyer dans le cas où la bénéficiaire des prestations complémentaires vivait avec son petit-fils âgé d'un peu plus de six mois au moment où elle l'avait accueilli chez elle. Selon le Tribunal fédéral, il ne pouvait être raisonnablement question d'une location commune d'un appartement, voire d'un rapport de location payant entre l'assurée et son petit-fils (arrêt TFA P 21/90 du 16 novembre 1990). Ce cas a conduit à l'adaptation du ch. 3023 DPC, dans leur version en vigueur à partir du 1er janvier 1992 jusqu'au 31 décembre 1997 (arrêt TF 8C_6/2025 du 7 mai 2025 consid. 4.2.1 et les références citées).
L'art. 16 c al. 1 OPC-AVS/AI, introduit le 1er janvier 1998, a été adopté pour ancrer dans la réglementation d'exécution les principes de la pratique administrative en matière de répartition du loyer. Toutefois, selon cette disposition, la répartition du loyer ne présuppose pas que l'appartement ou la maison familiale soit loué en commun; il suffit que les personnes vivent ensemble (ménage commun). Dans l'arrêt publié aux ATF 127 V 10, le Tribunal fédéral des assurances a qualifié l'art. 16 * c* OPC-AVS/AI de conforme à la loi, dès lors que son but était d'empêcher le financement indirect par les prestations complémentaires de personnes non comprises dans le calcul des PC. Selon la lettre de cette disposition, le terme "aussi occupés par" justifie à lui seul déjà un partage du loyer, indépendamment du point de savoir si le logement est loué en commun (arrêt TF 8C_6/2025 précité consid. 4.2.2 et les références citées).
Le Tribunal fédéral a néanmoins considéré que, même après l'entrée en vigueur de cette disposition, la vie commune sous un même toit ne conduit pas dans tous les cas à la répartition du loyer. D'une part, selon la lettre de la règle d'exécution, le partage ne doit être effectué que si les personnes qui vivent sous le même toit ne sont pas incluses dans le calcul des prestations complémentaires. Une répartition du loyer n'entre dès lors pas en considération pour des conjoints ou des personnes qui vivent avec des orphelins ayant droit à une rente ou des enfants donnant droit à une rente pour enfant de l'assurance-vieillesse et survivants ou de l'assurance-invalidité (cf. art. 10 al. 1 let. b ch. 2 LPC). D'autre part, la jurisprudence rendue jusque-là en matière de répartition du loyer n'a pas perdu toute sa signification, de sorte que des exceptions restent possibles. Notamment, le fait que la cohabitation est dictée par un devoir (d'entretien) juridique ou moral peut conduire à une autre répartition du loyer, voire même - exceptionnellement - à une renonciation à toute répartition du loyer. La jurisprudence rendue sous l'ancien droit reste d'actualité sous l'empire de l'art. 16 c OPC-AVS/AI (ATF 142 V 299 consid. 3.2.1; arrêt TF 9C_153/2022 du 26 avril 2023 consid. 7.2.2).
En particulier, le Tribunal fédéral a retenu que des exceptions doivent en tout cas être admises lorsque la cohabitation (gratuite) repose sur une obligation d'entretien du droit civil. A défaut, une répartition du loyer devrait être opérée même lorsque l'ayant droit des prestations complémentaires ferait ménage commun avec ses propres enfants (non compris dans le calcul des prestations complémentaires) dans un appartement commun, ce qui ne saurait manifestement être le sens voulu par l'art. 16 c OPC-AVS/AI. Le but de la disposition est d'empêcher que les prestations complémentaires aient également à intervenir à l'endroit de personnes qui ne sont pas comprises dans le calcul des prestations complémentaires. Or, indépendamment du fait qu'il ne paraît guère approprié d'évoquer des parts de loyer dans un tel contexte, la répartition du loyer ne serait pas compatible avec le but des prestations complémentaires, qui est de couvrir de manière appropriée les besoins vitaux compte tenu des circonstances concrètes personnelles et économiques. Elle aurait de plus pour conséquence une inégalité de traitement flagrante, en tant que des bénéficiaires avec des enfants sans droit à une rente seraient en règle générale prétérités non seulement envers des bénéficiaires sans enfants mais également en règle générale envers des bénéficiaires avec des enfants qui ouvrent le droit à une rente (ATF 142 V 299 consid. 3.2.2; arrêt TF 9C_153/2022 du 26 avril 2023 consid. 7.2.3).
3.2. Suite à ces arrêts, les DPC ont été adaptées. Dans leur version valable au 1er janvier 2024, le chiffre 3231.03 indique que, si des appartements ou des maisons familiales sont occupés en commun par plusieurs personnes, le montant du loyer (frais accessoires inclus) pouvant être pris en compte comme dépense dans le calcul de la PC annuelle doit être réparti à parts égales entre chacune des personnes. Ceci s’applique également aux personnes qui vivent en concubinage. Les parts de loyer des personnes non comprises dans le calcul PC ne sont pas prises en compte. On procède également à une répartition du loyer si une partie de l’appartement ou de la maison familiale est sous-louée. Il est ajouté que, dans des cas spéciaux, p. ex. lorsqu’une personne occupe à elle seule la plus grande partie d’un appartement, on peut selon les circonstances procéder à une répartition différente du loyer (chiffre 3231.04). Enfin, pour les bénéficiaires de PC qui font ménage commun avec des enfants qui n’ont pas droit à une rente pour enfant ou qui sont exclus du calcul en raison d’un excédent de revenu, mais vis-à-vis desquels ils ont une obligation d’entretien, le loyer ne doit pas être réparti lors du "calcul sans l’enfant". Si des prestations d’entretien sont versées pour l’enfant et qu’une part est prévue pour le loyer, le loyer déterminant doit être réduit en conséquence. Si aucune part des prestations d’entretien n’est prévue pour le loyer, le loyer ne doit pas être réparti (chiffre 3231.05).
Par la suite, au 1er janvier 2025, le chiffre 3231.05 est devenu le chiffre 3231.06 et donne les indications suivantes: Pour les bénéficiaires de PC qui font ménage commun avec des enfants qui n’ont pas droit à une rente pour enfant ou qui sont exclus du calcul en raison d’un excédent de revenu, mais vis-à-vis desquels ils ont une obligation d’entretien, le loyer doit être réparti comme suit lors du "calcul sans l’enfant". Si des prestations d’entretien sont versées pour l’enfant et qu’une part est prévue pour le loyer, le loyer déterminant doit être réduit en conséquence. Si aucune prestation d’entretien n’est versée pour l’enfant ou qu’aucune part des prestations d’entretien n’est spécialement prévue pour le loyer, le loyer doit être réduit pour chaque enfant qui n’est pas pris en compte dans le calcul PC. La réduction est de 20 % pour les bénéficiaires de PC ayant un enfant et de 15 % par enfant pour les bénéficiaires de PC ayant deux ou trois enfants. Lorsque le bénéficiaire de PC a quatre enfants ou plus, la moitié du loyer (50%) doit être répartie à parts égales entre tous les enfants et le loyer déterminant doit être réduit de la part de chaque enfant qui n'est pas pris en compte dans le calcul PC.
3.3. Conformément à l’art. 10 al. 1bis LPC, si plusieurs personnes vivent dans le même ménage, le montant maximal reconnu au titre du loyer est calculé individuellement pour chaque ayant droit ou pour chaque personne comprise dans le calcul commun des prestations complémentaires en vertu de l’art. 9 al. 2, puis la somme des montants pris en compte est divisée par le nombre de personnes vivant dans le ménage. Les suppléments ne sont accordés que pour les deuxième, troisième et quatrième personnes.
Selon l’art. 10 al. 1ter LPC, pour les personnes vivant en communauté d’habitation, lorsqu’il n’y a pas de calcul commun en vertu de l’art. 9 al. 2, le montant pris en considération est le montant annuel maximal reconnu au titre du loyer pour une personne vivant dans un ménage de deux personnes. Le Conseil fédéral détermine le mode de calcul du montant maximal pour les couples vivant ensemble en communauté d’habitation (let. a) et les personnes vivant en communauté d’habitation avec des enfants ayant droit à une rente d’orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l’AVS ou de l’AI (let. b).
En vertu de l'art. 16 *c * bis OPC-AVS/AI, si plusieurs personnes comprises dans le calcul commun de la prestation complémentaire annuelle en vertu de l’art. 9 al. 2 LPC vivent en communauté d’habitation avec d’autres personnes non incluses dans le calcul, les suppléments prévus pour le montant maximal reconnu au titre du loyer conformément à l’art. 10 al. 1 let. b LPC ne sont accordés que pour les personnes comprises dans le calcul commun. L’art. 10 al. 1bis, 1ère phrase, LPC n’est pas applicable.
Selon le chiffre 3232.03 DPC, en ce qui concerne le type de logement, une distinction est établie entre les personnes vivant seules et les familles, d'une part, et les communautés d'habitation, d'autre part. Est considérée comme une personne vivant seule toute personne qui est le seul membre de son ménage; cette définition inclut les conjoints vivant séparés au sens du chiffre 3141.01 et les personnes dont le conjoint vit dans un home ou un hôpital (chiffre 3232.04). Sont considérés comme une famille les couples mariés et les personnes qui vivent dans un ménage commun avec des enfants, inclus dans le calcul PC, ayant droit à une rente d’orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant; le ménage commun peut comprendre d’autres personnes ou non. Ne sont pas considérées comme une famille les personnes seules vivant avec les personnes suivantes: les enfants n’ayant pas droit à une rente d’orphelin ou ne donnant pas droit à une rente pour enfant; les enfants et les orphelins qui ne sont pas pris en compte dans le calcul conformément au chapitre 3.1.2.4; les mineurs bénéficiant d’une indemnité journalière de l’AI (chiffre 3232.05). Une communauté d’habitation correspond à la situation dans laquelle une personne seule – c’est-à-dire une personne vivant seule, un conjoint vivant séparément au sens du chiffre 3141.01 ou une personne dont le conjoint vit dans un home ou un hôpital – vit avec une ou plusieurs personnes qui ne sont pas comprises dans le calcul de la PC (chiffre 3232.06).
Selon le chiffre 3232.08 (anciennement 3232.07), la taille du ménage déterminante est établie en fonction du nombre de personnes prises en compte dans le calcul de la PC. Si plusieurs personnes prises en compte conjointement dans le calcul de la PC vivent avec d’autres personnes, ces dernières ne sont pas prises en compte pour déterminer la taille du ménage. Enfin, conformément au chiffre 3232.09 (anciennement 3232.08), lorsque des personnes seules vivent dans une communauté d’habitation, c’est le montant maximal reconnu au titre du loyer pour une personne dans un ménage de deux personnes qui s’applique, quelle que soit la taille du ménage.
3.4. Les directives administratives de l'OFAS ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de l'administration, dont elles donnent le point de vue sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celle-ci. Cela ne signifie toutefois pas que le juge n'en tienne pas compte. Au contraire, il doit les prendre en considération lors de sa décision lorsqu'elles offrent une interprétation satisfaisante des dispositions légales applicables et adaptée au cas d'espèce. Il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives administratives établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (ATF 145 V 84 consid. 6.1.1 et les références citées).
3.5. Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou lacune proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 131 II 562 consid. 3.5).
4.
Est en l’espèce litigieuse la question du montant de la prestation complémentaire annuelle de la recourante dès le 1er janvier 2025.
La Cour de céans constate tout d’abord que la recourante ne conteste pas le fait que son fils, majeur mais encore en formation, doit être exclu du calcul, car ses revenus déterminants dépassent les dépenses reconnues. En effet, ses revenus mensuels sont composés de son salaire d’apprenti à raison de CHF 951.35, auquel s'ajoute une rente d’enfant liée à la rente AI de sa mère à raison de CHF 823.-, une rente d’enfant lié à la rente de son père à raison de CHF 672.- et une rente d’enfant du 2ème pilier pour un montant de CHF 104.25, ce qui représente un montant total mensuel de CHF 2'550.60.
La recourante conteste en revanche, d’une part, le fait que l’autorité ait retenu une participation au loyer de son fils à raison de 20 % sur la base des DPC et, d’autre part, le fait qu’elle ait considéré qu’elle et son fils vivent dans une communauté d’habitation, de sorte que le montant maximal reconnu au titre de loyer est celui d’une personne seule dans un ménage de deux personnes, soit CHF 10'860.- (21'720 : 2).
4.1. S’agissant de la participation au loyer de son fils, la recourante estime que la portée pratique du chiffre 3231.06 DPC est problématique.
A cet égard, il sied tout d'abord de rappeler que, lorsqu'un bénéficiaire de prestations complémentaires partage un logement avec une personne qui est exclue du calcul, le principe est que le loyer doit être réparti entre toutes les personnes conformément à l'art. 16 c OPC-AVS/AI, qui a été jugé conforme à la loi par le Tribunal fédéral. En outre, l’art. 16 * c* al. 1, 2ème phrase, OPC prévoit expressément que les parts de loyer des personnes qui ne sont pas incluses dans le calcul des prestations complémentaires doivent être laissées de côté. Le Tribunal fédéral en a donc déduit que cette disposition ne peut être comprise que dans le sens où une déduction correspondant à la part du cohabitant doit être opérée sur le loyer pris en compte pour le demandeur de prestations complémentaires, même lorsqu’il s’agit de son propre enfant (cf. ATF 130 V 263 consid. 5.2).
On doit également relever que les modifications des DPC, entrées en vigueur le 1er janvier 2024 puis le 1er janvier 2025, sont basées sur la jurisprudence fédérale. En effet, dans plusieurs arrêts, le Tribunal fédéral a rappelé qu’en ce qui concerne la répartition des parts de loyer, une dérogation au partage par parts égales est possible – ce qu’exprime l’art. 16 c al. 2 OPC-AVS/AI par le terme "en principe" – en tenant compte de la situation personnelle et économique concrète de l’intéressé, dont l'existence d'une obligation d'entretien à l'égard de son enfant vivant sous le même toit. En effet, il a été reconnu qu'un partage du loyer par tête pouvait conduire à des résultats insatisfaisants, les exceptions à celui-ci devant rester compatibles avec le système intrinsèque du domaine juridique en question comme avec l'ensemble de l'ordre juridique (arrêt TF 9C_153/2022 du 26 avril 2023 consid. 8.3 et les références citées). Ainsi, dans un arrêt publié, notre Haute Cour a estimé que, dans le cas d'une requérante qui vit séparément de son époux et qui a un devoir d'entretien envers sa fille âgée de moins de 18 ans faisant ménage commun avec elle, la participation de l'enfant au loyer devait être fixée, eu égard aux circonstances du cas d'espèce, à un quart (cf. ATF 130 V 263). Dans un autre arrêt, il a retenu que, dans la mesure où la recourante percevait une contribution d'entretien pour sa fille mineure dont une part était destinée à la participation au loyer à hauteur de CHF 200.-, ce qui correspondait à environ 20 % du loyer de la recourante, ce dernier devait être réduit de cette part (cf. arrêt TF 9C_153/2022 du 26 avril 2023).
Dans un premier temps, le chiffre 3231.05 DPC a prévu que, pour les bénéficiaires de PC qui font ménage commun avec des enfants qui n’ont pas droit à une rente pour enfant ou qui sont exclus du calcul en raison d’un excédent de revenu, mais vis-à-vis desquels ils ont une obligation d’entretien, le loyer ne doit pas être réparti lors du "calcul sans l’enfant". Si des prestations d’entretien sont versées pour l’enfant et qu’une part est prévue pour le loyer, le loyer déterminant doit être réduit en conséquence. Si aucune part des prestations d’entretien n’est prévue pour le loyer, le loyer ne doit pas être réparti. Dans un deuxième temps, l'OFAS a modifié ce chiffre qui est alors devenu le chiffre 3231.06 et a ajouté que, si aucune prestation d'entretien n'est versée pour l'enfant ou qu'aucune part des prestations d'entretien n'est spécialement prévue pour le loyer, le loyer doit être réduit pour chaque enfant qui n'est pas pris en compte dans le calcul PC notamment à raison de 20 % pour les bénéficiaires ayant un enfant et 15 % par enfant pour les bénéficiaires ayant 2 ou 3 enfants.
Comme relevé par la recourante et conformément à la jurisprudence fédérale précitée, le juge des assurances sociales n'est pas lié par les DPC et il peut s'en écarter si elles ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables. Dans son principe, le chiffre 3231.06 DPC est conforme à la loi et à son ordonnance en ce sens qu'il prévoit une répartition du loyer lorsque le bénéficiaire fait ménage commun avec des enfants qui sont exclus du calcul. En outre, la répartition prévue lorsqu'une contribution d'entretien est versée et qu'une part de cette contribution est destinée au loyer correspond également à la jurisprudence fédérale.
En revanche, le fait de fixer de manière absolue la réduction à opérer lorsqu'il n'y a pas de contribution d'entretien ou qu'aucune part de celle-ci n'est spécialement prévue pour le loyer (notamment 20 % lorsqu'il y a un enfant et 15 % par enfant lorsqu'il y a deux ou trois enfants) est totalement rigide alors que la jurisprudence estime qu'il y a lieu, pour déterminer la répartition adéquate, de prendre en considération l'ensemble des circonstances concrètes de chaque cas d'espèce. De plus, la jurisprudence laisse également la place, dans des cas exceptionnels, à une renonciation complète à la répartition du loyer, ce qui n'est plus prévu par les DPC. En ce sens, on peut effectivement reconnaître que cette partie du chiffre 3231.06 est problématique.
Cela étant, dans le cas d'espèce, dans la mesure où les revenus du fils de la recourante (CHF 2'550.60), qui n'est pas pris en compte dans le calcul des PC, sont quasiment aussi élevés que ceux de la recourante (CHF 2'577.55), il apparaît raisonnable qu'une participation au loyer de sa part soit retenue. En outre, dans la mesure où la recourante a, sur le principe, conformément aux art. 276 et 277 al. 2 CC, une obligation d'entretien envers son fils majeur encore en formation, on peut s'écarter de la répartition à parts égales et considérer qu'une réduction de 20 %, telle que retenue par l'autorité intimée, apparaît adéquate compte tenu des circonstances concrètes.
Le grief de la recourante doit donc être rejeté.
4.2. S'agissant du calcul du montant maximal reconnu au titre de loyer, la recourante estime que les chiffres 3232.05, 3232.06, 3232.08 et 3232.09 DPC sont contraires à la loi.
Les chiffres 3232.05 et 3232.06 DPC tablent sur une définition des notions de famille et de communauté d'habitation au sens de la LPC qui lui est propre, laquelle ne correspond pas à la notion de famille au sens commun du terme. Le critère de distinction repose en fait uniquement sur la question de savoir si les personnes qui habitent sous le même toit que le ou la bénéficiaire de prestations complémentaires sont incluses dans le calcul PC ou si elles en sont exclues. Si elles sont incluses, un calcul commun pour les revenus et les dépenses est alors réalisé sur la base de l'art. 9 al. 2 LPC (on fait alors référence au terme "famille"). Si elles sont exclues, les revenus de ces personnes ne seront pas pris en compte, mais les dépenses et en particulier le loyer devra être réparti conformément à l'art. 16 c OPC-AVS/AI (on parle alors de "communauté d'habitation"). Le terme de "communauté d'habitation" figure expressément dans la loi à l'art. 10 al. 1ter LPC et dans l'ordonnance à l'art. 16 * c *bis OPC-AVS/AI, de sorte qu'on ne peut pas considérer que les chiffres 3232.05 et 3232.06 DPC sont contraires au droit.
Le chiffre 3232.09 DPC quant à lui reprend expressément ce qui figure à l'art. 10 al. 1ter, 1ère phrase, LPC et le chiffre 3232.08 DPC correspond à ce qui figure à l'art. 16 *c * bis OPC-AVS/AI, de sorte qu'ils ne peuvent pas non plus être considérés comme contraires à la loi.
Cela étant, il faut également tenir compte de la 2ème phrase de l'art. 10 al 1ter LPC qui prévoit que le Conseil fédéral détermine le mode de calcul du montant maximal pour les couples vivant ensemble en communauté d’habitation (let. a) et les personnes vivant en communauté d’habitation avec des enfants ayant droit à une rente d’orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l’AVS ou de l’AI (let. b).
Sur la base de cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a adopté l'art. 16 *c * bis OPC-AVS/AI qui a la teneur suivante: si plusieurs personnes comprises dans le calcul commun de la prestation complémentaire annuelle en vertu de l’art. 9 al. 2 LPC vivent en communauté d’habitation avec d’autres personnes non incluses dans le calcul, les suppléments prévus pour le montant maximal reconnu au titre du loyer conformément à l’art. 10 al. 1 let. b LPC ne sont accordés que pour les personnes comprises dans le calcul commun. L’art. 10 al. 1bis, 1ère phrase, LPC n’est pas applicable.
De façon générale, il faut souligner que l'art. 10 al. 1ter LPC n'a pas été introduit dans le cadre de la réforme des PC par la loi fédérale du 22 mars 2019 (RO 2020 585; FF 2016 7249), entrée en vigueur le 1er janvier 2021, mais par la loi fédérale du 20 décembre 2019 sur l'amélioration de la conciliation entre activité professionnelle et prise en charge de proches (RO 2020 4525; FF 2019 3941), entrée en vigueur à la même date. Il ressort clairement des débats parlementaires concernant cette disposition que celle-ci a été introduite essentiellement pour les grandes collocations qui allaient être désavantagées par les nouvelles dispositions de la réforme des PC prévoyant que les montants maximaux reconnus au titre de loyer sont ceux pour 4 personnes au plus et qu'ils sont divisés par le nombre de personnes vivant dans le ménage (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale, objet 19.027, Conseil des Etats, séance du 4 décembre 2019, BO 2019 p. 1050ss et Conseil national, séance du 10 décembre 2019, p 2202ss). En revanche, lors des débats, la 2ème phrase de la disposition n'a pas suscité de discussion.
Toutefois, il n'en demeure pas moins qu'avec cette 2ème phrase, le législateur a clairement voulu que les deux situations expressément mentionnées, soit les couples vivant ensemble en communauté d’habitation et les personnes vivant en communauté d’habitation avec des enfants ayant droit à une rente d’orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l’AVS ou de l’AI, soient traitées par une réglementation particulière, différente de celle prévue à la 1ère phrase. En outre, force est de constater que l'art. 16 *c * bis OPC-AVS/AI ne répond pas intégralement aux hypothèses décrites, puisqu'il traite uniquement du cas où une famille au sens de l'art. 9 al. 2 LPC vit en communauté d'habitation avec d'autres personnes non incluses dans le calcul.
Le cas de la recourante est précisément celui d'une personne seule qui vit en communauté d'habitation avec son propre enfant, qui donne droit à une rente AI et pour lequel elle a, en principe, une obligation d'entretien, mais qui est exclu du calcul PC car ses revenus dépassent ses dépenses reconnues. Le montant annuel maximal reconnu pour le loyer retenu à cet égard par la Caisse dans la décision attaquée est celui d'une personne seule vivant en communauté d’habitation, soit CHF 10'860.-; ce calcul ne tient pas compte de la volonté du législateur dans la mesure où il ne concrétise aucunement le fait que, quand bien même l'enfant n'est pas intégré dans le calcul, il subsiste en principe une obligation d'entretien à son égard de la part de sa mère. Ce calcul ne saurait dès lors être confirmé.
Force est dès lors de constater que l'on se trouve en face d'une lacune proprement dite qu'il convient de combler. Compte tenu de cette obligation d'entretien, force est d'admettre que la recourante est obligée d'avoir un logement qui peut accueillir son enfant, et qu'à eux deux ils constituent un ménage de 2 personnes. Afin de tenir compte de la volonté du législateur clairement exprimée, il se justifie, dans ces circonstances, de se baser sur le loyer maximal reconnu pour un ménage de 2 personnes, ce qui représente un montant de CHF 21'720.- (CHF 18'300.- + CHF 3'420.-), conformément à l'art. 10 al. 1 let b LPC.
Cela étant, comme le fils de la recourante est exclu du calcul et dans la mesure où une participation au loyer effectif à hauteur de 20 % a été retenue, il paraît légitime, sur le vu des principes régissant la fixation du loyer maximum, notamment des distinctions y relatives à opérer selon que la seconde personne est ou non incluse dans le calcul des PC, d'appliquer ici aussi une réduction, dans la même proportion, au montant maximal reconnu pour un ménage de 2 personnes. Ainsi, en soustrayant 20 % au montant total de CHF 21'720.-, on obtient un loyer maximal de CHF 17'376.- (21'720 - 4'344).
Le recours de la recourante doit donc être admis sur ce point. Partant, la décision querellée est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision en se basant sur les chiffres ci-dessus. Elle devra également tenir compte du fait que la recourante a déménagé et que son loyer effectif a donc changé au 1er avril 2025.
5.
La recourante a en outre requis le bénéfice de l'assistance judiciaire totale.
5.1. Selon l'art. 61 let. f, 2ème phrase, de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), lorsque les circonstances le justifient, l'assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant.
Aux termes de l'art. 142 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas des ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2). L'assistance est retirée lorsque les conditions de son octroi disparaissent en cours de procédure (al. 3).
Pour déterminer l'indigence, il convient de prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant au moment où la demande est présentée, celui-ci devant indiquer de manière complète et établir autant que faire se peut ses revenus, sa situation de fortune et ses charges. Il y a lieu de mettre en balance, d'une part, la totalité des ressources effectives du requérant et, d'autre part, l'ensemble de ses engagements financiers (ATF 135 I 221 consid. 5.1; arrêt TF 9C_380/2015 du 17 novembre 2015 consid. 5.1).
5.2. En l'espèce, les revenus de la recourante se montent à CHF 2'577.55 par mois (rente AI: CHF 2'056.- + rente LPP: CHF 521.55).
S'agissant de ses charges, on doit retenir le minimum vital d'une personne seule, soit CHF 1'200.- conformément aux lignes directrices du 1er juillet 2009 pour le calcul du minimum vital du droit des poursuites selon l'art. 93 de la loi du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1), augmentés de 25 % (CHF 300.-) conformément à la jurisprudence (cf. arrêt TF 8C_470/2016 du 16 décembre 2016 consid. 5.5), ce qui donne un montant total de CHF 1'500.-. En effet, s'agissant de la situation de son fils, on doit considérer que les rentes AI et LPP qu'il reçoit couvrent son entretien. En outre, conformément à la jurisprudence rendue en matière d'assistance judiciaire (cf. arrêt TF 2C_489/2021 du 27 septembre 2021 consid. 4.3.3 et les références citées), on peut fixer une participation au loyer de la part de ce dernier à raison d'un tiers de son salaire d'apprenti, soit CHF 317.10 (CHF 951.35 : 3). Partant, on doit retenir un loyer de CHF 1'332.90 (CHF 1'650.- – CHF 317.10) à charge de la recourante. Ses primes d'assurance-maladie se montent à CHF 16.85 après déduction de la prise en charge par les prestations complémentaires et ses frais médicaux non couverts représentent un montant de CHF 117.05 (cf. arrêt TF 5P.233/2005 du 23 novembre 2005 consid. 3.5.3). Les primes d'assurance RC ménage ne doivent pas être prises en compte de façon séparée, puisqu'elles font partie du minimum vital élargi (cf. arrêt TF 8C_746/2011 du 13 mars 2012 consid. 5.2). De plus, dans la mesure où la recourante n'a pas établi que son véhicule lui est totalement indispensable ou nécessaire à l'exercice de sa profession, les charges liées au véhicule (frais de déplacement et RC) ne sont pas non plus prises en compte (cf. arrêt TF 5A_46/2009 du 22 mai 2009 consid. 6.3). Toutefois, même sans cela, l'ensemble des charges retenues se monte à CHF 2'966.80 (1'500 + 1'332.90 + 16.85 + 117.05), ce qui dépasse déjà ses revenus de CHF 2'577.55 par mois.
Dans ces conditions, la recourante ne dispose manifestement pas des ressources suffisantes pour supporter les frais de la procédure introduite le 20 mai 2025 sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence.
S'agissant de la seconde des conditions, au vu de l'admission partielle du recours, il est démontré que le recours n'était pas dénué de toute chance de succès.
Enfin, l'assistance d'un avocat pour la procédure de recours devant la Cour de céans se trouve ici justifiée.
5.3. Il s'ensuit que la requête d'assistance judiciaire totale (608 2025 69) est admise et que Me Jean-Luc Maradan, avocat, est désigné comme défenseur d'office.
6.
6.1. Au vu de l'ensemble des considérants qui précèdent, le recours (608 2025 68) est partiellement admis, la recourante n'ayant eu gain de cause que sur une partie de ses conclusions.
6.2. Conformément au principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (voir art. 61 al. 1 let. fbis LPGA), il n'est pas perçu de frais de justice.
6.3. Compte tenu de l'issue du litige, la recourante a droit à une indemnité de partie partielle et son mandataire a, pour le reste, droit à une indemnité de défenseur d’office au vu de l'assistance judiciaire totale accordée.
Le mandataire de la recourante a produit sa liste de frais en date du 3 juillet 2025. Or, d'une part, celle-ci contient des prestations qui ne peuvent pas être comptabilisées car elles ont été effectuées avant la date de la décision litigieuse. D'autre part, elle ne correspond pas au tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12) à plusieurs niveaux (notamment tarif/horaire pour les honoraires conformément à l'art. 8 al. 1 Tarif JA et débours remboursés au prix coûtant selon l'art. 9 al. 1 Tarif JA). Dans ces conditions, la Cour de céans n'en tiendra pas compte et fixera les indemnités selon sa libre appréciation conformément à l'art. 11 al. 1 Tarif JA.
Compte tenu du temps et du travail requis ainsi que de la complexité et de l'importance relatives de l'affaire, la Cour de céans estime équitable d'indemniser 21 heures et 10 minutes de travail, ce qui correspond au total des prestations effectuées à partir de la date de la décision querellée, et d'octroyer un montant de CHF 100.- pour les débours. En outre, au vu de l'admission partielle du recours, il convient de répartir les heures de travail ainsi que les débours par moitié entre l'indemnité de partie et l'indemnité du défenseur d'office.
L'indemnité de partie partielle à laquelle peut prétendre ici la recourante pour ses frais de défense est dès lors fixée à CHF 2'645.85, soit 10 heures et 35 minutes indemnisées au tarif horaire de CHF 250.-, plus CHF 50.- de débours et CHF 218.35 au titre de la TVA à 8,1 %, soit à un total de CHF 2'914.20. Conformément à l'art. 141 CPJA, elle est mise intégralement à la charge de l'autorité intimée qui succombe partiellement (al. 1) et est due directement au mandataire de la recourante (al. 2).
Par ailleurs, l'indemnité à laquelle Me Jean-Luc Maradan peut prétendre ici en sa qualité de défenseur d'office est fixée à CHF 1'905.-, soit 10 heures et 35 minutes indemnisées au tarif horaire de CHF 180.-, plus CHF 50.- de débours et CHF 158.35 au titre de la TVA à 8.1 %, soit à un total de CHF 2'113.35. Elle est mise intégralement à la charge de l'Etat de Fribourg.
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête:
I. Le recours (608 2025 68) est partiellement admis.
Partant, la décision sur opposition du 3 avril 2025 est annulée et la cause renvoyée à la Caisse de compensation du canton de Fribourg afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.
II.La requête d'assistance judiciaire totale (608 2025 69) est admise et Me Jean-Luc Maradan, avocat, est désigné comme défenseur d'office.
III.Il n'est pas perçu de frais de procédure.
IV.L'indemnité de partie partielle allouée à A.________ pour ses frais de défense est fixée à CHF 2'645.85 plus CHF 50.- de débours et CHF 218.35 au titre de la TVA à 8,1 %, soit à un total de CHF 2'914.20, à verser en main de son mandataire et mise intégralement à la charge de la Caisse de compensation du canton de Fribourg.
V.L'indemnité allouée à Me Jean-Luc Maradan, en sa qualité de défenseur d'office, est fixée à CHF 1'905.- d'honoraires, plus CHF 50.- de débours et CHF 158.35 au titre de la TVA à 8.1 %, soit à un total de CHF 2'113.35, et mise intégralement à la charge de l'Etat de Fribourg par le biais du Service de la justice.
VI.Notification.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
Si le bénéficiaire de l’assistance judiciaire revient à meilleure fortune ou s'il est démontré que son état d'indigence n'existait pas, la collectivité publique peut, dans les dix ans dès la clôture de la procédure, exiger de lui le remboursement de ses prestations (art. 145 b al. 3 CPJA).
Fribourg, le 13 février 2026/meg
La Présidente
La Greffière-rapporteure