608 2019 118/119 608 2019 266/267
Arrêt du 18 novembre 2019 IIe Cour des assurances sociales
Composition
Président : Johannes Frölicher Juges : Daniela Kiener, Anne-Sophie Peyraud Greffier-rapporteur : Michel Bays
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Jennifer Tapia, avocate contre Caisse de compensation du canton de Fribourg, autorité intimée
Objet
Prestations complémentaires – Remise de l'obligation de restituer, bonne foi, assistance gratuite d'un conseil juridique Recours (608 2019 118; 608 2019 266) du 29 avril 2019 contre la décision sur opposition du 13 mars 2019 et demande d'assistance judiciaire (608 2019 119 et 608 2019 267) du même jour
considérant en fait
A. A.________, né en 1950, domicilié à B.________, a déposé une demande de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI le 26 mars 2013. Parmi les documents alors fournis, figurait l'avis de taxation fiscale 2011, mentionnant la perception, par l'épouse du requérant, d'un salaire et d'indemnités de chômage. Y étaient joints des décomptes d'indemnités de chômage, pour les mois d'octobre à décembre 2012, signalant un délai-cadre d'indemnisation s'achevant le 31 janvier 2013.
En septembre 2013, l'assuré a transmis à la Caisse l'avis de taxation 2012, mentionnant des éléments de revenu semblables (salaire et indemnités de chômage). Le même mois, C.________ de la Ville de B.________ a informé la Caisse que l'épouse de l'assuré venait de trouver un emploi auprès de la commune de B.________, en tant qu'auxiliaire de nettoyage à 50%, pour un salaire mensuel brut de CHF 1'500.-, pour une durée de trois mois.
Par décision du 29 octobre 2013, la Caisse lui a reconnu le droit à des prestations complémentaires à partir du 1er mars 2013, en tenant notamment compte d'un revenu d'activité dépendante de CHF 18'000.- (soit CHF 1'500.- x 12) pour l'épouse.
Invité à indiquer, en décembre 2013, si celle-ci percevait toujours un salaire ou si elle bénéficiait d'indemnités de chômage, le Service précité a remis les décomptes de salaire relatifs aux mois de septembre à décembre 2013, ainsi que des preuves de recherches d'emploi effectuées par l'épouse, sans autre commentaire.
Le 15 janvier 2014, l'assuré a informé la Caisse de son déménagement. Compte tenu de la hausse de loyer, un rétroactif de CHF 215.- lui a été accordé par décision du 22 janvier 2014.
Par la suite, différentes décisions seront rendues par la Caisse en fin d'année (2014, 2015 et 2016), lesquelles tiendront invariablement compte d'un revenu de CHF 18'000.-.
B. Au début octobre 2017, la Caisse a entamé une procédure de contrôle périodique de la situation. Dans le cadre du questionnaire de révision, l'assuré a indiqué que sa situation économique ne s'était pas modifiée de façon durable par rapport à la dernière décision. Constatant toutefois la présence d'éléments de revenus troublants sur l'avis de taxation fiscale 2016 joint au questionnaire, la Caisse a requis des informations supplémentaires à la caisse de chômage, de même que la production, par l'assuré, des certificats de salaire pour les années 2014 à 2017. Les pièces produites démontreront que l'épouse travaillait pour D.________ depuis l'année 2014 au moins et qu'elle a bénéficié d'indemnités de chômage d'octobre 2014 à octobre 2016.
Par décision du 18 octobre 2018, la Caisse a requis de l'assuré la restitution d'un montant de CHF 19'392.- correspondant aux prestations complémentaires indûment versées entre le 1er octobre 2014 et le 31 octobre 2018.
Par courrier du 30 octobre 2018, l'assuré a formé opposition à cette décision. Il a par la suite précisé, sur requête de la Caisse, qu'il ne contestait pas le calcul, mais demandait la remise de l'obligation de restituer le montant réclamé.
Par décision du 30 novembre 2018, la Caisse a rejeté dite requête de remise, au motif que la condition de la bonne foi n'était pas réalisée. Il a également refusé l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique lors de la procédure d'opposition.
L'opposition formée à l'encontre de cette décision a été rejetée par décision sur opposition du 13 mars 2019. La Caisse a retenu que l'assuré avait commis une négligence grave en omettant de transmettre les pièces justificatives et les informations nécessaires relatives à la situation professionnelle de son épouse.
C. Contre cette décision, A.________, représenté par Me Jennifer Tapia, interjette recours de droit administratif le 29 avril 2019 auprès du Tribunal cantonal. Sous suite de frais et dépens, il conclut, principalement, à la remise totale de l'obligation de restituer (608 2019 118). Subsidiairement, il demande qu'une remise partielle lui soit accordée, sous la forme du versement d'un montant mensuel de CHF 50.- pendant 60 mois. Il requiert également que l'assistance gratuite d'un conseil juridique pour la procédure d'opposition devant la Caisse lui soit accordée (608 2019 266) et demande à être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite totale (608 2019 119 et 267).
A l'appui de son recours, il allègue ne pas avoir été en mesure de comprendre seul le processus administratif et ne pas s'être rendu compte que les prestations étaient versées à tort, malgré le soutien administratif de Pro Senectute. Pour prouver sa bonne foi, il indique ne pas avoir annoncé que son épouse touchait un revenu inférieur aux CHF 18'000.- retenus par la Caisse dans son calcul pour l'année 2014, alors même que cela lui aurait permis d'augmenter le montant de ses prestations complémentaires. En outre, du moment que la Caisse a systématiquement repris ce même montant dans ses calculs entre 2013 et 2016, il pensait que celle-ci appliquait un montant forfaitaire, indépendamment des revenus effectifs. Dans ce contexte, l'annonce de son déménagement, en janvier 2014, consistait selon lui en une simple opération d'adressage et ne saurait lui être opposée. Enfin, il considère que le soutien dont il disposait de la part de Pro Senectute n'était pas suffisant, de sorte que l'assistance d'un conseil juridique se justifiait au stade de l'opposition.
Par observations du 17 juin 2019, la Caisse soutient que le recourant bénéficiait du soutien de C.________ de la Ville de B.________, puis de Pro Senectute. En tous les cas, s'il n'était pas en mesure de comprendre la procédure de calcul, il avait la possibilité de demander des explications à la Caisse. Cette dernière relève en outre que l'annonce du déménagement par l'assuré ne constituait pas une "banale opération d'adressage", mais bien une information provoquant une modification du calcul des prestations complémentaires.
Aucun autre échange d'écritures n'est intervenu.
Il sera fait état des arguments, invoqués par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par un assuré directement touché par la décision attaquée et dûment représenté, le recours est recevable.
2.
2.1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC; RS 831.30), les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse ont droit à des prestations complémentaires dès lors notamment qu'elles perçoivent une rente de vieillesse de l'assurance-vieillesse et survivants.
2.2. A teneur de l'art. 31 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LPC, l'ayant droit, ses proches ou les tiers auxquels une prestation est versée sont tenus de communiquer à l'assureur ou, selon le cas, à l'organe compétent toute modification importante des circonstances déterminantes pour l'octroi d'une prestation.
L'art. 24 de l'ordonnance du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI; RS 831.301) comprend également mention de cette obligation d'annoncer ou de renseigner, qui prévoit que l’ayant droit ou son représentant légal ou, le cas échéant, le tiers ou l’autorité à qui la prestation complémentaire est versée, doit communiquer sans retard à l’organe cantonal compétent tout changement dans la situation personnelle et toute modification sensible dans la situation matérielle du bénéficiaire de la prestation. Cette obligation de renseigner vaut aussi pour les modifications concernant les membres de la famille de l'ayant droit.
3.
3.1. Selon l'art. 25 al. 1 LPGA, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
Ces deux conditions matérielles – bonne foi et situation difficile – de l'art. 25 al. 1 seconde phrase LPGA sont cumulatives et leur réalisation est nécessaire pour que la remise de l'obligation de restituer soit accordée (arrêt TF 8C_203/2015 du 23 septembre 2015 consid. 4 et les références citées).
3.2. Le principe fondamental qui gouverne les rapports entre les administrés et l'administration est celui selon lequel nul n'est censé ignorer la loi (arrêt TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.1.1). Dès lors, en vertu d'un principe général valable également dans le droit des assurances sociales, nul ne peut tirer avantage de sa propre méconnaissance du droit (ATF 126 V 308 consid. 2b et les références citées).
D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'ignorance, par le bénéficiaire des prestations, du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations ne suffit pas à admettre sa bonne foi. Il faut bien plutôt que le requérant ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer, telle la violation du devoir d'annoncer ou de renseigner, sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, le bénéficiaire peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner. Il y a négligence grave quand un ayant droit ne se conforme pas à ce qui peut raisonnablement être exigé d'une personne capable de discernement dans une situation identique et dans les mêmes circonstances (arrêts TF 8C_203/2015 précité consid. 4 et 8C_129/2015 du 13 juillet 2015 consid. 4 et les références citées).
La jurisprudence distingue entre la bonne foi en tant que manque de conscience, de la part de l'intéressé, d'agir contrairement au droit et la question de savoir s'il peut invoquer la bonne foi dans les circonstances données ou s'il aurait dû, en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait exiger de lui, reconnaître l'irrégularité juridique qui s'est produite (arrêt TF 8C_1/2007 du 11 mai 2007 in SVR 2007 EL n° 8 p. 19; ATF 122 V 221 consid. 3).
La bonne foi doit ainsi également être écartée lorsque l'assuré ne contrôle pas ou insuffisamment la feuille de calcul des PC et qu'il ne signale pas en conséquence une erreur qui est aisément identifiable (arrêts TF 8C_391/2008 du 14 juillet 2008 consid. 4.4.1; 8C_888/2008 du 19 août 2009; 9C_1002/2012 du 8 juillet 2013 consid. 3.2; 8C_225/2013 du 5 septembre 2013 consid. 4.1; 9C_385/2013 du 19 septembre 2013 consid. 4.4; 9C_53/2014 du 20 août 2014 consid. 4.2.1; 9C_184/2015 du 8 mai 2015; 9C_269/2016 du 21 juin 2016).
3.3. Si un assuré n'était pas en mesure de lire et de comprendre le contenu d'une décision, il est raisonnablement exigible de sa part qu'il le fasse savoir à l'administration en cause, le cas échéant qu'il s'en s'informe auprès de son représentant. Conformément aux règles de la bonne foi et en vertu de son devoir de diligence, il ne peut pas se contenter d'encaisser les montants des rentes figurant dans ladite décision, tout en ignorant les modalités du service de ces prestations qui y étaient simultanément mentionnées (cf. arrêt TF 9C_174/2017 consid. 6 du 3 octobre 2017).
4.
Est en l'espèce litigieuse la question de savoir si le recourant peut invoquer sa bonne foi quand bien même il n'a pas annoncé à la Caisse les revenus réalisés par son épouse durant les années 2014 à 2018. Celui-ci invoque principalement sa méconnaissance des rouages administratifs pour expliquer son comportement.
La Cour relève tout d'abord que si l'assuré avait des difficultés à saisir les courriers et décisions qui lui parvenaient de la Caisse, il lui incombait de s'en faire expliquer le contenu. Des démarches en ce sens ont d'ailleurs eu lieu, puisqu'il admet lui-même avoir été assisté par Pro Senectute. De manière générale, il a été en mesure de donner suite à toutes les demandes de la Caisse visant à établir sa situation financière durant l'année 2013, de même qu'il n'a pas omis d'annoncer son déménagement, au début 2014.
De plus, outre les avertissements usuels figurant au bas de chaque décision, la Caisse avait pris soin de mentionner d'emblée, dans sa décision d'octobre 2013, une mise en garde spécifique, en caractères gras, dont la teneur était la suivante: "Veuillez nous avertir immédiatement par écrit, si votre épouse reçoit des salaires plus conséquents ou si elle retouche des indemnités de chômage". Au moment de rendre sa décision pour l'année 2013, dite Caisse était en effet consciente que l'emploi alors occupé par l'épouse de l'assuré était limité dans le temps (pièce 5a du dossier) et que son droit à des prestations de l'assurance-chômage était échu à la fin janvier 2013 (pièce 4 dossier). C'est donc à dessein qu'elle a ajouté l'avertissement précité. C'est ce qui justifiera d'ailleurs le fait que la Caisse a invariablement tenu compte du même salaire entre 2013 et 2018, puisqu'elle partait du principe que l'épouse de l'assuré poursuivait son activité, faute d'information contraire.
Dans ce contexte, l'argument invoqué par le recourant, qui pensait que le revenu était fixé à forfait, n'est pas recevable.
Quoi qu'il en soit, indépendamment du fait qu'il ne comprenait peut-être pas toutes les subtilités du calcul effectué par la Caisse, il ne pouvait pas lui échapper que la modification/l'augmentation des revenus de son épouse était de nature à influencer le montant des prestations versées par la Caisse. Ce d'autant qu'il s'agissait de montants qui étaient loin d'être négligeables. Si les revenus perçus en 2014 (CHF 11'300.- de salaire et un peu plus de CHF 2'000.- d'indemnités de chômage) était effectivement inférieurs au calcul (erroné) de la Caisse, la tendance s'est largement inversée durant les années suivantes. En effet, de 2015 à 2017, le salaire s'est établi aux alentours des CHF 30'000.-, soit largement plus que les CHF 18'000.- retenus par la Caisse, S'y ajoutaient encore des indemnités de chômage, d'octobre 2016 à octobre 2018 (pièce 46a), représentant annuellement plusieurs milliers de francs supplémentaires (à raison d'indemnités mensuelles oscillant entre CHF 500.- et 600.-). Globalement, les revenus du couple ont ainsi presque doublé durant cette période. Force est de constater qu'en continuant à percevoir passivement des prestations complémentaires fixées sur la base d'une situation financière qui, non seulement, n'était plus d'actualité, mais qui, surtout, était à son large avantage, qui plus est dans le contexte de l'avertissement très explicite mentionné par la Caisse, le recourant a commis une négligence qui ne saurait être qualifiée de légère.
Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que la Caisse a considéré que la condition de la bonne foi n'était pas remplie et qu'elle a rejeté la demande de remise de l'obligation de restituer de l'assuré. Partant, le recours y relatif (608 2019 118), mal fondé, doit être rejeté.
Dans ce contexte, la conclusion subsidiaire du recourant, visant à l'obtention d'une remise partielle et à un remboursement limité à CHF 3'000.-, doit également être rejetée. Dès lors que la condition de la bonne foi n'est pas remplie, il n'existe nul motif de renoncer, même partiellement, à la créance en restitution.
5.
Est également litigieuse la question de savoir si le recourant peut bénéficier de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans le cadre de la procédure d'opposition devant la Caisse, étant précisé que celui-ci n'a été représenté par une avocate qu'à partir du stade de l'opposition.
5.1. Dans la procédure administrative en matière d’assurances sociales, l’assistance gratuite d’un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l’exigent (art. 37 al. 4 LPGA).
La LPGA a ainsi introduit une réglementation légale de l’assistance juridique dans la procédure administrative (arrêts TF 9C_674/2011 du 3 août 2012 consid. 3.1; 8C_936/2010 du 14 juin 2011 consid. 4.1; 8C_297/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.1; ATF 131 V 153 consid. 3.1). La jurisprudence y relative rendue dans le cadre de l’ancien art. 4 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101; cf. art. 29 al. 3 Cst.) sur les conditions de l’assistance judiciaire en procédure d’opposition (partie dans le besoin, conclusions non dépourvues de toute chance de succès et assistance objectivement indiquée d’après les circonstances concrètes) continue de s’appliquer, conformément à la volonté du législateur (arrêts TF précités 9C_674/2011 et 8C_936/2010).
Toutefois, le point de savoir si ces conditions sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative des assurances sociales (arrêts TF 8C_297/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.3 et I 127/07 du 7 janvier 2008 consid. 4.3; Kieser, ATSG-Kommentar, 3ème éd. 2015, ad art. 37, p. 530 n° 35).
L’assistance par un avocat s’impose uniquement dans les cas exceptionnels où il est fait appel à ce dernier parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance apparemment nécessaire et qu’une assistance par le représentant d’une association, par un assistant social ou d’autres professionnels ou personnes de confiance d’institutions sociales n’entre pas en considération. A cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d’espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l’état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s’orienter dans une procédure (arrêts précités 9C_674/2011 consid. 3.2 et 8C_936/2010 consid. 4.2; ATF 132 V 200 consid. 4.1).
Dès lors, le fait que l’intéressé puisse bénéficier de l’assistance de représentants d’associations, d’assistants sociaux ou encore de spécialistes permet d’inférer que l’assistance d’un avocat n’est ni nécessaire ni indiquée. En règle générale, l'assistance gratuite est nécessaire lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé. Sinon, une telle nécessité n'existe que lorsque, à la relative difficulté du cas, s'ajoute la complexité de l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas apte à faire face seul (arrêts TF 8C_297/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.3 et I 127/07 du 7 janvier 2008 consid. 4.3; ATF 130 I 180 consid. 2.2). Il faut toutefois tenir compte de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (arrêt TF 1D_6/2010 du 10 septembre 2010 consid. 3.1; ATF 128 I 225 consid. 2.5.2).
5.2. Au vu de la jurisprudence qui précède, il est patent que l'assistance d'un avocat n'était pas nécessaire durant la procédure administrative. Compte tenu de la nature de l'affaire, tendant essentiellement à démontrer la bonne foi de l'assuré et ne présentant dès lors pas un caractère particulièrement complexe, le soutien de Pro Senectute était en soi déjà suffisant.
Partant, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique pour la procédure administrative devant elle et le recours (608 2019 266) y relatif, manifestement mal fondé, doit être rejeté.
6.
Le recourant a en outre requis le bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite totale (608 2019 119 et 267).
6.1. Selon l'art. 61 let. f, 2ème phr. LPGA, lorsque les circonstances le justifient, l'assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant.
Aux termes de l'art. 142 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas des ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2). L'assistance est retirée lorsque les conditions de son octroi disparaissent en cours de procédure (al. 3).
6.2. En l'espèce, il faut retenir que le recours était dénué de chance de succès, tant en ce qui concerne la remise de l'obligation de restituer que l'assistance gratuite d'un conseil juridique.
En effet, la jurisprudence est très claire s'agissant des conditions strictes dans lesquelles l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée en procédure administrative et il est manifeste que le cas d'espèce ne les remplit pas. Il en va de même s'agissant de la remise: le recourant disposait d'explications très claires sur son devoir d'informer la Caisse, non seulement dans les formulaires, mais aussi dans la décision sur opposition, où figurait la législation et la jurisprudence topiques.
Les conditions susmentionnées étant cumulatives, la question de l'indigence n'a pas besoin d'être examinée et les requêtes d'assistance judiciaire gratuite totale (608 2019 119 et 267) doivent être rejetées.
6.3. Conformément au principe de la gratuité prévalant en la matière, il n'est pas perçu de frais de procédure, bien qu'il s'agisse d'un recours se situant à la limite de la témérité.
Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à une indemnité de partie.
la Cour arrête :
I. Les recours (608 2019 118 et 266) sont rejetés.
II. Les requêtes d'assistance judiciaire gratuite totale (608 2019 119 et 267) sont rejetées.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
V. Notification.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
Fribourg, le 18 novembre 2019/mba
Le Président :
Le Greffier-rapporteur :