608 2017 87
Arrêt du 27 juin 2017 IIe Cour des assurances sociales
Composition
Président: Johannes Frölicher Juges: Anne-Sophie Peyraud, Marc Sugnaux Greffière-rapporteure: Muriel Zingg
Parties
A.________, recourante, représentée par Me Florence Bourqui, avocate auprès d'Inclusion Handicap contre Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg, autorité intimée
Objet
Assurance-invalidité, compétence de l'Office AI, récusation Recours du 21 avril 2017 contre la décision du 17 mars 2017
considérant en fait
A. Par décision du 17 mars 2017, l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg (ci-après: OAI-FR) a refusé d'octroyer des prestations d'invalidité à A.________, née en 1980, mariée et mère de deux enfants, domiciliée à B.________, dans le canton du Valais.
B. Contre cette décision, A.________, représentée par Me Florence Bourqui, avocate au sein d'Inclusion Handicap, interjette, en date du 21 avril 2017, un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision querellée et à l'octroi d'un quart de rente d'invalidité dès le 1er août 2016 et de trois quarts de rente d'invalidité dès le 1er août 2017.
Dans un échange d'écritures limité à la question de la compétence de l'OAI-FR pour rendre la décision querellée, ce dernier confirme sa compétence dans un courrier du 12 mai 2017. Il explique que l'Office de l'assurance-invalidité du canton du Valais (ci-après: OAI-VS) s'est récusé car la recourante est l'épouse d'un membre de son service juridique. Il ajoute que la transmission du dossier s'est faite sur la base du chiffre 4029 de la Circulaire de l'Office fédéral des assurances sociales sur la procédure dans l'assurance-invalidité (CPAI) ainsi qu'en accord avec l'assurée et d'entente entre les directeurs des deux offices. Il rappelle également que la jurisprudence cantonale n'est pas unanime en matière de récusation des offices AI. Enfin, à titre subsidiaire, il considère que, si l'Instance de céans s'estime incompétente, la cause pourrait être transmise au Tribunal cantonal valaisan.
Le 16 mai 2017, ce courrier a été transmis pour information à la recourante.
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.
en droit
1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par une assurée directement touchée par la décision attaquée et dûment représentée, le recours est recevable.
2. a) En vertu de l’art. 55 de la loi du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI; RS 831.20), l’office AI compétent est, en règle générale, celui du canton dans lequel l’assuré est domicilié au moment où il exerce son droit aux prestations. Pour les assurés domiciliés en Suisse, l'art. 40 al. 1 let. a du règlement du 17 janvier 1961 sur l'assurance-invalidité (RAI; RS 831.201) confirme la compétence de l'office AI dans le secteur d'activité duquel les assurés sont domiciliés. L'al. 3 de cette disposition précise en outre que l’office AI compétent lors de l’enregistrement de la demande le demeure généralement durant toute la procédure.
Selon l'art. 35 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), l'office AI saisi examine d'office sa compétence. Cette obligation revient également à l'autorité saisie d'un recours contre la décision de l'office AI. Par ailleurs, une entente entre les parties sur la compétence d'un office AI est exclue, de même que la reconnaissance de cette compétence n'est pas déterminante (Kieser, ATSG-Kommentar, 3ème éd. 2015, art. 35 n. 10s.). La compétence territoriale d'un office AI détermine également la compétence de l'autorité de recours (art. 69 al. 1 let. a LAI).
b) Les autorités administratives fédérales doivent respecter les garanties générales de procédure de l'art. 29 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101; ATF 132 II 485 consid. 4.2). Cette disposition prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 127 I 196 consid. 2b; arrêt TF 2C_643/2010 du 1er février 2011 consid. 5.5.1).
De manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. La garantie constitutionnelle n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (ATF 125 I 209 consid. 8a; arrêt TF 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2). Une partie ne peut par ailleurs justifier le devoir de récusation d'une personne au seul motif que cette personne a, dans une procédure antérieure, pris une décision à son détriment ou contribué à une prise de décision antérieure la concernant (ATF 114 Ia 278 consid. 1; arrêt TF 2C_755/2008 du 7 janvier 2009 consid. 3.2).
En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques individuelles composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (ATF 97 I 860 consid. 4; arrêt TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5). Le point de vue contraire défendu par une partie de la doctrine (par ex. Kieser, art. 36 n. 11) a été rejeté par le Tribunal fédéral (ci-après: TF). Selon la Haute Cour, l’art. 10 de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) et l’art. 36 LPGA ne visent pas les autorités mais les personnes chargées de rendre ou de préparer des décisions. Seules les personnes physiques sont ainsi concernées. D’autre part, les tâches et compétences des autorités résultent de la législation. La récusation de l’autorité elle-même représenterait en réalité une remise en question de cette dernière. Tel n’est pas le sens et le but des règles sur la récusation. Une demande de récusation dirigée contre une autorité dans son ensemble peut cependant être examinée comme si elle était dirigée contre chacun des membres de cette autorité pris individuellement (Müller, Das Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, 2010, ch. 1878 ss, notamment ch. 1893). Le TF a ainsi admis qu’une société d’assurance qui assure son propre personnel ne peut et ne doit pas se récuser en tant que telle en cas de sinistre. Seule a été réservée la récusation de tous les membres de l’autorité, si des motifs peuvent être invoqués à l’égard de chacun d’eux. En l'espèce, la qualité d’employeur ne constituait toutefois pas, de l’avis du TF, un motif de récusation (arrêts TF U 302/05 du 30 août 2006 consid. 4 et 9C_499/2013 du 20 février 2014 consid. 5.4).
c) Le ch. 4029 de la CPAI mentionne que l’office AI (qui enregistre la demande et qui est celui du canton du domicile de la personne assurée) transmet le cas à un autre office AI (sous-entendu d’un autre canton) s’il existe un risque de partialité (par exemple en cas de demande déposée par un collaborateur de l’office AI lui-même). Selon ce même chiffre, ce transfert suppose l’accord de la personne assurée et, en cas de doute, il appartient à l’OFAS de trancher.
Les directives, édictées par les autorités administratives de surveillance à l'intention des autorités d'exécution, ne sont pas des normes juridiques. Elles lient l'administration, mais pas le tribunal. Ce dernier doit cependant tenir compte de ces directives dans son jugement lorsqu’elles s'avèrent adaptées au cas d'espèce et offrent une interprétation judicieuse des dispositions juridiques applicables. Le tribunal ne s’écarte donc pas sans raison pertinente de directives administratives, lorsque celles-ci représentent une concrétisation convaincante des prescriptions légales. Par là, il est tenu compte du fait que l'administration s'efforce, par le biais de directives internes, de garantir une application égalitaire de la loi (ATF 139 V 122 consid. 3.3.4). D'autre part, le tribunal s'écarte des directives dans la mesure où elles ne sont pas conformes à la loi ou, en l'absence de dispositions légales, ne sont pas en accord avec les principes généraux du droit fédéral (ATF 132 V 121 consid. 4.4).
3. a) En l’espèce, l'OAI-VS s'est "récusé" au motif que l’assurée est l’épouse de l’un de ses collaborateurs et a transféré le dossier de cette dernière à l'OAI-FR pour qu'il statue à sa place.
Se pose dès lors la question de la compétence de l'autorité intimée et le présent arrêt se limitera à traiter de ce point sans entrer en matière sur le fond du litige qui concerne le droit de la recourante à percevoir ou non des prestations de l'assurance-invalidité.
La compétence des offices AI est réglée aux art. 55 LAI et 40 RAI. Elle détermine également celle du tribunal des assurances appelé à statuer sur recours (art. 69 al. 1 let. a LAI). La compétence des offices, telle qu'elle ressort de la loi, ne peut être transférée à une autre autorité, même avec l'accord de l'assuré. En effet, un accord entre les parties qui irait à l'encontre des dispositions légales sur la compétence n'est pas concevable au sens de l'art. 35 al. 1 LPGA. Le transfert d'un cas d’un office AI à celui d’un autre canton, fondé sur un motif de récusation, même dirigé contre l'ensemble des collaborateurs et collaboratrices de l'office AI saisi, viderait de son sens la réglementation fédérale relative à la compétence.
Ainsi que cela ressort de la jurisprudence fédérale précitée, l’institution de la récusation ne vise en principe que les personnes physiques – considérées individuellement – composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle. Il apparaît dès lors, que, faute de disposition légale dans ce sens et même en présence d'un motif de récusation, l'OAI-VS n’était pas en droit de se récuser en tant que tel, avec comme conséquence le transfert de la compétence à un autre office (cantonal), afin que ce dernier en connaisse en son propre nom. De ce fait, point n'est besoin de se prononcer sur l'existence en l'espèce d'un motif de récusation contre certains, voire même contre tous les membres de l'OAI-VS.
Faute de disposition légale prévoyant un transfert de compétence entre offices AI cantonaux, il faut dès lors admettre que l'OAI-FR n'était pas compétent en tant que tel pour statuer sur la demande des prestations de la recourante. En effet, cette dernière étant domiciliée dans le canton du Valais, seul l'OAI-VS est compétent pour statuer sur sa demande, même si, pour ce faire, il doit recourir à l'aide de tierces personnes (provenant d'un autre office AI) pour pallier l'éventuelle récusation de tous ses membres (voir également arrêt TA BE 200.2015.118.AI du 23 décembre 2015).
Au vu de ce qui précède, il faut constater que la décision querellée a été rendue par une autorité incompétente. Partant, le recours doit être admis et la décision litigieuse annulée. Dès l'entrée en force du présent arrêt, la cause sera dès lors renvoyée à l'OAI-VS comme objet de sa compétence pour statuer sur la demande de prestations de l'assurée.
b) Pour répondre à l'autorité intimée, il est encore relevé que ce n'est pas la Cour de céans qui s'estime incompétente. En effet, puisque la décision a été rendue par l'OAI-FR, le Tribunal cantonal fribourgeois est la seule instance compétente pour traiter du recours conformément à l'art. 69 al. 1 let. a LAI. C'est également en application de cette disposition légale que la cause ne peut en aucun cas être transmise au Tribunal cantonal valaisan pour traitement.
c) Les frais de procédure, fixés à CHF 400.-, sont mis à la charge de l'autorité intimée qui succombe.
Ayant ainsi obtenu gain de cause, la recourante, représentée par une avocate du service juridique d’un organisme d'utilité publique (voir ATF 135 I 1) a droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA). Compte tenu de la liste de frais déposée le 14 juin 2017 par sa mandataire, du temps et du travail requis ainsi que de la difficulté et de l'importance de l'affaire, il se justifie de fixer l'indemnité de partie à laquelle la recourante a droit à CHF 422.50, soit, comme demandé, 3 heures et 15 minutes, calculés toutefois à CHF 130.- de l'heure conformément à la jurisprudence (cf. arrêts TF 9C_415/2009 du 12 août 2009 consid. 5.4 et 9C_688/2009 du 19 novembre 2009 consid. 5), plus CHF 6.- de débours, soit à un total de CHF 428.50, éventuelle TVA comprise, et de la mettre intégralement à la charge de l'autorité intimée.
la Cour arrête:
I. Le recours est admis et la décision querellée annulée.
Partant, la cause est renvoyée à l'Office de l'assurance-invalidité du canton du Valais comme objet de sa compétence.
II. Les frais de procédure, par CHF 400.-, sont mis à la charge de l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg.
III. L'indemnité de partie allouée à A.________ pour ses frais de défense est fixée à CHF 422.50, plus CHF 6.- de débours, soit à un total de CHF 428.50, éventuelle TVA comprise, et mise intégralement à la charge de l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg.
IV. Communication.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
Fribourg, le 27 juin 2017/meg