605 2016 104 605 2016 105
Arrêt du 24 février 2017 Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président: Marc Boivin Juges: Marianne Jungo, Marc Sugnaux Greffière-stagiaire: Stéphy-Ange Kalusivikako
Parties
A.________, ** recourante** contre COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, ** autorité intimée**
Objet
Aide sociale (dès le 01.01.2011) - conditions du droit à des prestations rétroactives non remplies; remboursement de prestations perçues indûment Recours du 27 avril 2016 contre la décision sur réclamation du 4 avril 2016 de la Commission sociale de la Ville de Fribourg
considérant en fait
A. A.________ (la recourante), née en 1972, domiciliée à B.________, est séparée de son mari. Elle vit avec leur fils commun, né en 2000. Elle a perçu des prestations d’aide sociale à partir de février 2015, sous la forme d’aide matérielle complétant le budget de l’unité familiale qu’elle forme avec son fils (voir les décisions et budgets établis par la Commission sociale de la Ville de Fribourg - la Commission sociale – onglet 1 du dossier administratif produit par celle-ci avec ses observations).
Par courrier du 16 juillet 2015, la Commission sociale a suspendu les prestations d’aide matérielle allouées à la recourante, au motif que celle-ci n’avait pas produit de document établissant sa séparation, alors que les démarches dans ce sens avaient été entamées en novembre 2014 (onglet 1 du dossier administratif).
Par le même courrier, puis par nouvelle lettre du 11 août 2015, La Commission sociale a également demandé en particulier la production de l’ensemble des extraits des comptes bancaires de la recourante et de son fils à partir de janvier 2015, des explications sur le non-paiement du loyer pour le mois de mai 2015, ainsi que la transmission du dossier complet lié à la demande de séparation d’avec son mari (onglet 1 du dossier administratif). Une partie des documents requis a été produite le 11 août 2015 (onglet 4, 16 et 17 du dossier administratif).
Par courrier du 27 août 2015, la Commission sociale a ensuite pris acte de la volonté de la recourante de ne plus être suivie par son Service de l’aide sociale, volonté communiquée oralement au secrétariat dudit Service. Elle a également requis la recourante de fournir des explications sur des contributions d’entretien non annoncées de CHF 800.- et de 1'200.- reçues de son mari respectivement pour les mois de mai 2015 et juin 2015, ainsi que sur le non-paiement de son loyer pour le mois de mai 2015, alors même que ce montant avait été comptabilisé dans le budget d’aide matérielle pour ce mois. Aucune suite n’a été donnée à ce courrier.
B. Par décision du 2 novembre 2015, la Commission sociale a supprimé le versement de l’aide sociale avec effet au 15 juillet 2015. Elle a par ailleurs exigé le remboursement, par acomptes mensuels minimaux de CHF 200.-, du montant de CHF 3'365.- correspondant à l’aide sociale perçue indûment en cachant les revenus tirés de pensions alimentaires pour CHF 2'000.- et en détournant de son but l’aide sociale la somme de CHF 1'365.- remise pour payer le loyer de mai 2015.
Par réclamation du 2 décembre 2015, la recourante a reconnu son devoir de rembourser le montant de CHF 3'365.-. Elle a toutefois relevé que les primes d’assurance-maladie pour elle-même et son fils n’avaient pas été prises en considération dans l’aide matérielle allouée entre février 2015 et juillet 2015. Sur cette base, elle a demandé que la somme correspondante à cinq mois de primes, à savoir CHF 2'292.-, soit déduite du montant à rembourser qui serait ainsi réduit à CHF 1'073.-. Enfin, la recourante a demandé que les mensualités de remboursement soient réduites à CHF 50.-.
Par décision sur réclamation du 4 avril 2016, la Commission sociale a maintenu le devoir de la recourante de rembourser le montant de CHF 3'365.- par acomptes mensuels minimaux de CHF 200.-. Elle a en particulier retenu que celle-ci n’avait pas contesté la suppression de l’aide matérielle avec effet au 15 juillet 2015 et qu’elle ne pouvait dès lors pas réclamer la prise en charge rétroactive de ses primes d’assurance-maladie arriérées. Quant au montant des acomptes de remboursement, la Commission sociale a considéré qu’il était conforme à la situation personnelle et financière de la recourante.
C. Par acte du 20 avril 2016 adressé au Tribunal cantonal, la recourante conclut désormais à ce qu’une somme de CHF 2'750.40 – correspondant à six mois de primes d’assurance-maladie pour elle-même et son fils (février à juillet 2015) – soit déduite du montant de 3'365.- à rembourser à la Commission sociale qui serait en conséquence réduit à CHF 614.60. Elle demande par ailleurs une nouvelle fois que les acomptes mensuels de remboursement soient réduits à CHF 50.- et elle sollicite l’octroi de l’assistance judiciaire partielle. A l’appui de sa position, elle affirme en substance qu’elle a été reconnue indigente par le Service social du 1er février 2015 au 31 juillet 2015 et qu’à ce titre elle a droit pour cette période à la prise en charge de ses primes d’assurance-maladie au titre de l’aide matérielle. Elle ajoute qu’elle a décidé de renoncer à l’aide sociale en août 2015 afin de retrouver le calme intérieurement, mais qu’elle continue à vivre en-dessous du minimum vital.
Dans ses observations du 9 juin 2016, la Commission sociale conclut au rejet du recours et s’en remet à justice quant à la requête d’assistance judiciaire. Elle invoque pour l’essentiel que plusieurs éléments, notamment l’obligation d’entretien du mari de la recourante envers sa famille et les contributions effectivement versées et non annoncées par celle-ci, remettent en question la situation d’indigence durant la période concernée. Par ailleurs, la renonciation à l’aide sociale annoncée en août 2015 indique que la recourante dispose de ressources suffisantes pour subvenir à ses besoins fondamentaux, y compris les primes d’assurance-maladie arriérées et courantes.
Par une détermination spontanée du 20 juin 2016, la recourante affirme que, même en tenant compte des prestations alimentaires non annoncées, ses ressources durant la période d’assistance n’auraient pas suffi à couvrir ses charges, de telle sorte qu’elle aurait quand même bénéficié d’une aide matérielle. Elle critique ensuite la pratique de la Commission sociale consistant à attendre la décision sur une éventuelle subvention avant de prendre en considération les primes d’assurance-maladie dans l’aide matérielle allouée. Enfin, répondant à une critique de la Commission sociale, elle indique qu’elle ne pouvait pas produire le jugement de séparation d’avec son mari avant sa notification intervenue en janvier 2016 seulement. En lien avec ce dernier point, elle joint à sa détermination une copie de la décision de mesures protectrices de l’union conjugale rendue le 12 janvier 2016 par la Présidente du Tribunal de la Sarine
D. Par ordonnance pénale du 23 août 2016, faisant suite à une dénonciation du 1er juillet 2016 de la Commission sociale, la recourante a été reconnue coupable de contravention à la loi sur l’aide sociale pour avoir bénéficié indûment de prestations sociales à hauteur de CHF 3'365.- en omettant d’annoncer un revenu perçu au titre de pensions alimentaires ainsi qu’en renonçant à s’acquitter de son loyer du mois de mai 2015 que l’aide matérielle effectivement reçue était destinée à couvrir. Elle a été condamnée à une amende de CHF 300.-.
E. Par courrier du 9 février 2017, la recourante demande des nouvelles de l’avancement de la procédure de recours, en précisant qu’elle est sans emploi et perçoit des indemnités de l’assurance-chômage oscillant entre CHF 1'200.- et CHF 1'500.-.
Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile dans les considérants ci-dessous.
en droit
1. a) A teneur de l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) par une personne habilitée à recourir (art. 37 LASoc), le recours est recevable à la forme et le Tribunal cantonal peut en examiner les mérites.
b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA) ne peut être invoqué que si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques ou des assurances sociales (let. a), si l’affaire est susceptible d’un recours auprès d’une autorité fédérale habilitée à revoir ce grief (let. b) ou si une loi le prévoit expressément (let. c).
L’aide sociale, bien que s’apparentant dans une certaine mesure aux assurances sociales, ne relève pas de ce domaine du droit. Aussi, et à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l’opportunité de la décision attaquée.
2. a) La recourante ne conteste ni la suppression de l’aide sociale ordinaire avec effet au 15 juillet 2015, ni son devoir de rembourser un montant de CHF 3'365.- correspondant à des prestations perçues indûment. Elle conclut par contre à la prise en charge rétroactive d’une dette de CHF 2'750.40 correspondant aux primes d’assurance-maladie pour elle-même et son fils concernant les mois de février 2015 à juillet 2015. En cela, elle demande le versement de prestations d’aide matérielle pour cette période.
b) L'art. 5 LASoc affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne requérante ne peut subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou si cette aide n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées et il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (Wolffers, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77).
Ce principe général de subsidiarité de l'aide sociale implique aussi que celle-ci n'est fournie que pour faire face à la situation actuelle et future et non pas pour la situation passée, qui a pu être surmontée autrement. Ainsi, si la situation d'urgence a déjà été supprimée, elle ne doit pas donner lieu à des prestations rétroactives même si, au moment de l'existence du besoin, un droit à l'aide sociale a existé. Le Tribunal fédéral a confirmé que l'aide sociale ne peut pas être versée pour une période antérieure et servir à amortir des dettes, quand bien même un droit aux prestations existait alors. Des exceptions peuvent certes être admises lorsque le non-paiement des dettes pourrait entraîner une nouvelle situation d'urgence à laquelle seule l'aide sociale pourrait remédier. Aussi, l'aide sociale peut-elle être amenée à prendre en charge les arriérés de loyer. L'autorité décide alors de la prise en charge de dettes de cas en cas, sur la base d'une pesée des intérêts (ATF 136 I 129 consid. 7.1.3 et les références; 136 V 351 consid. 7.1; arrêt TF 8C_866/2014 du 14 avril 2015 consid. 4.2.1; voir également ATC FR 605 2016 202 et les références).
c) En l'espèce, s’agissant de la période de février 2015 à juillet 2015 pour laquelle la prise en charge rétroactive des primes d’assurance-maladie est revendiquée, il faut d’abord relever que la Commission sociale a effectivement versé à la recourante des prestations d’aide matérielle jusqu’au 15 juillet 2015.
Il ressort toutefois du dossier administratif que suite à la production d’éléments en lien avec la procédure judiciaire de séparation introduite par la recourante, la Commission sociale a mis en question la réelle situation d’indigence de celle-ci, eu égard à l’obligation d’entretien de son mari envers elle-même et leur fils commun et compte tenu plus spécialement des contributions effectivement versées par son époux. Suite à cette remise en cause, la Commission sociale a requis la recourante de produire en particulier l’ensemble des extraits de ses comptes bancaires pour la période concernée. Or, celle-ci n’a produit de tels extraits que pour les mois de juin et juillet 2015 et pour la période de juin à novembre 2014. Au contraire, pressée par un nouveau courrier du 11 août 2015 de fournir des renseignements complets, elle n’a pas donné suite à ce rappel et a renoncé en date du 24 août 2015 aux prestations d’aide sociale.
Dans ces conditions, la situation financière exacte de la recourante, en particulier pour l’intervalle de février 2015 à mai 2015, n’est pas établie. Plus spécifiquement, il n’est pas clair si et, cas échéant dans quelle mesure, son mari a contribué à son entretien ou à celui de leur fils commun durant cette période. Cette incertitude, due au manque de collaboration de la recourante qui n’a pas produit l’ensemble des renseignements requis en lien avec sa situation financière, a pour conséquence qu’il n’est pas avéré que celle-ci n’avait pas les ressources disponibles pour s’acquitter de ses primes d’assurance-maladie dès le mois de février 2015 jusqu’au mois de juillet 2015.
Par ailleurs et surtout, il ressort de la décision du 12 janvier 2016 de mesures protectrices de l’union conjugale que le mari de la recourante a été astreint de verser, avec effet rétroactif au 1er octobre 2014 et sous réserve des prestations déjà acquittées, des contributions d’entretien mensuelles de CHF 700.- envers celle-ci et de CHF 880.-, allocations familiales ou patronales en sus, en faveur de leur enfant commun. Il en résulte que, notamment pour la période de février 2015 à juillet 2015 ici litigieuse, la recourante dispose envers son mari d’une créance importante couvrant très largement la dette concernant les primes d’assurance-maladie impayées pour cette même période.
En conséquence, en application du principe de subsidiarité de l’aide sociale, il appartient à la recourante de s’adresser à son époux, si elle ne l’a pas encore fait, pour qu’il lui verse les montants qui lui permettront de s’acquitter de sa dette envers l’assurance-maladie. Ce devoir d’entretien est en effet prioritaire sur l’intervention de l’Etat au titre de l’aide sociale.
d) Il résulte de ce qui précède que, indépendamment de la question de l’indigence de la recourante durant la période de février 2015 à juillet 2015, l’absence de prise en charge par l’aide sociale des primes d’assurance-maladie de la recourante et de son fils pour cette période n’est pas susceptible d’entraîner une nouvelle situation d’urgence à laquelle seule l’aide sociale pourrait remédier. Les conditions du versement de prestations rétroactives d’’aide matérielle, sous forme de prise en charge des arriérés de primes d’assurance-maladie, ne sont en conséquence pas remplies et le recours doit être rejeté sur ce point.
3. a) Il reste à examiner les modalités de remboursement du montant de CHF 3'365.- correspondant à des prestations perçues indûment. A cet égard, l’autorité intimée impose dans la décision attaquée des acomptes minimaux de CHF 200.-, alors que la recourante sollicite la réduction de ceux-ci à CHF 50.-.
b) Tous les cantons connaissent, avec certaines variantes, une obligation de remboursement de l'aide sociale. La doctrine définit le remboursement comme une contribution publique spéciale, par laquelle un ancien bénéficiaire de l’aide sociale ou – après sa mort – les héritiers de celui-ci, rembourse à la collectivité tout ou partie de l’aide reçue lorsque certaines conditions légales sont réunies. Le principe du remboursement des prestations touchées est une particularité du droit de l'aide sociale et un critère de délimitation par rapport aux prestations des assurances sociales, bourses ou autres prestations sociales publiques, qui ne sont remboursables que dans certains cas exceptionnels. Lorsque les conditions énumérées dans le droit cantonal sont réunies, la totalité de l'aide sociale accordée est sujette à remboursement (voir Wolffers p. 197 s.).
Dans le canton de Fribourg, la LASoc impose le remboursement de l'aide perçue.
En effet, selon l'art. 29 al. 1 LASoc, la personne qui a reçu une aide matérielle est tenue de la rembourser, en tout ou partie, dès que sa situation financière le permet.
L'art. 30 al. 1 LASoc prévoit par ailleurs que celui qui, par des déclarations fausses ou incomplètes, a obtenu une aide matérielle, est tenu de rembourser le montant perçu à tort (al. 1).
Dans son Message accompagnant le projet de LASoc, le Conseil d'Etat n'apporte pas de précision quant à d'éventuels critères destinés à déterminer quand le remboursement au sens des art. 29 al. 1 et 30 al. 1 LASoc peut être exigé. En tout état de cause, le remboursement n'est pas exigible lorsqu'il est susceptible de provoquer une nouvelle situation de besoin pour le débiteur et sa famille (Wollfers, p. 197 et 199).
Les normes CSIAS recommandent de limiter l'obligation de remboursement à certaines situations, en particulier en cas d'aide sociale versée indûment. Elles prévoient en particulier (chiffre E.3) que le remboursement de prestations d’aide sociale est admissible tant pendant la période durant laquelle une aide est versée qu’une fois la personne sortie de l’aide sociale. Pendant une période durant laquelle une aide est versée, le remboursement peut se faire par acomptes déduits de l’aide sociale octroyée. En définissant les acomptes mensuels, il faut veiller à ce que le montant restant à la personne bénéficiaire ne soit pas inférieur au minimum vital absolu. Les besoins des personnes co-soutenues (enfants, époux/épouse) doivent être pris en compte. Les principes énoncés par ces recommandations s'inscrivent dans l'esprit de la LASoc (arrêts TC FR 605 2013 28 du 20 août 2015 consid. 3a, 605 2014 159 du 28 septembre 2016 consid.3b).
c) La situation actuelle de la recourante ne ressort que de façon très fragmentaire de son recours, de sa détermination du 20 juin 2016 et de son dernier courrier du 9 février 2017. On peut toutefois retenir que celle-ci est actuellement sans emploi et reçoit des indemnités de l’assurance-chômage d’environ CHF 1'500.- net par mois, sur la base d’un gain assuré de CHF 2'129.-, avec un délai-cadre du 1er août 2016 au 31 juillet 2018 (voir décompte de janvier 2017 de l’assurance-chômage). Elle bénéficie toutefois d’une pleine capacité de travail et devrait être en mesure de réaliser à nouveau à court terme un revenu plus élevé (voir à cet égard le décompte de janvier 2016 de l’assurance-chômage faisant état d’un gain intermédiaire de CHF 2'332.-). A cela s’ajoute qu’elle a droit pour elle-même et son fils à des contributions d’entretien de CHF 1'580.- par mois, plus allocations familiales en faveur de celui-ci. Enfin, le calcul du minimum d’existence établi par l'Office des poursuites en décembre 2015 (voir documents annexés au recours) mentionne la prise en considération d’un montant de CHF 400.- au titre de contribution d’enfant mineur, ce qui atteste que celui-ci réalise un revenu, très vraisemblablement dans le cadre d’une formation.
Compte tenu de ces éléments, il faut admettre que la recourante et son fils sont en mesure de disposer pour leur entretien de revenus qui doivent leur permettre à tout le moins de couvrir leur minimum absolu, en particulier leur loyer et leur entretien de base, et de rembourser en sus un montant mensuel de CHF 200.- à la Commission sociale. En effet, pour un ménage de deux personnes, ce minimum absolu comprend pour l’essentiel le loyer (en l’espèce CHF 1'335.- selon les montants pris en compte dans les budgets d’aide sociale de février à juillet 2015), les primes d’assurance-maladie (pour lesquelles la recourante doit désormais bénéficier d’une très importante réduction), les frais médicaux de base, ainsi qu’un forfait d’entretien de CHF 1'281.- (CHF 1'509.- moins 15%), en application des art. 2, 10, 11 et 15 de l’Ordonnance cantonale du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’Ordonnance relative à l’aide matérielle; RSF 831.0.12).
A cet égard, il peut encore être relevé, en reprenant l’argumentation de l’autorité intimée, que le montant de CHF 200.- représente moins que la différence entre le forfait d’entretien habituellement perçu pour un ménage de 2 personnes au bénéfice de l’aide matérielle (CHF 1'509.-) et le forfait d’entretien réduit qui est garanti au titre de minimum vital absolu à un ménage similaire soumis à l’obligation de restituer des prestations perçues indûment (CHF 1'281.-).
Le montant de CHF 200.- fixé pour les acomptes de remboursement minimaux sera en conséquence confirmé et le recours également rejeté sur ce point. Cela étant, il va sans dire que ce montant pourrait être revu par la Commission sociale, cas échéant, dans le cadre d’une demande de réexamen et sur la base de pièces justificatives s’il devait s’avérer qu’il pourrait entraîner un nouvel état d’indigence établi.
4. a) Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision sur réclamation du 4 avril 2016 confirmée.
b) La recourante succombant sur l’ensemble de ses conclusions, les frais de justice devraient être mis intégralement à sa charge. Toutefois, vu la nature du litige et sa situation financière qui reste difficile, il est renoncé au prélèvement de frais de procédure, en application de l’art. 129 let. a CPJA.
c) Cette renonciation rend sans objet la requête d’assistance judiciaire partielle (605 2016 105).
la Cour arrête:
I. Le recours (605 2016 104) est rejeté.
Partant, la décision sur réclamation du 4 avril 2016 est confirmée.
II. La requête d’assistance judiciaire (604 2016 105) est sans objet.
III. Il n’est pas perçu de frais.
IV. Communication.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
Fribourg, le 24 février 2017/msu
Président
Greffière-stagiaire