605 2014 215 605 2014 217
Arrêt du 2 avril 2015 Ie Cour des assurances sociales
Composition
Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Josef Hayoz, Marianne Jungo Greffier-stagiaire: Simone Schürch
Parties
A.________, ** recourant,représenté par Me Philippe Maridor, avocat contre COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, ** autorité intimée
Objet
Aide sociale (dès le 01.01.2011) – Suppression de l'aide sociale – compétence décisionnelle – violation de l'obligation d'informer – refus de signer des procurations - état d'indigence non établi – restitution – ordonnance pénale Recours du 13 octobre 2014 contre la décision sur réclamation du 9 septembre 2014
considérant en fait
A. A.________, né en 1968, ressortissant B.________, domicilié à C.________ jusqu'à fin novembre 2014, est père de deux filles nées en 1995 et en 2011. Il est divorcé par deux fois. Sans revenu, il a été soutenu financièrement par le Service social de cette commune depuis le 1er mai 2012.
Par décision du 29 mai 2013, la garantie de son budget lui a été accordée jusqu'au 30 septembre 2013, à la condition qu'il résilie son bail à loyer, ce dernier étant trop onéreux, qu'il trouve un autre logement pour un loyer maximum de 750 francs et qu'il mette en œuvre un projet d'insertion. Cette décision n'a pas été contestée.
Le 10 avril 2014, le Service social a suspendu avec effet immédiat, soit dès le mois de mars, l'aide matérielle allouée au bénéficiaire, ayant appris que le bail n'avait pas été résilié dans les délais fixés dans la décision du 29 mai 2013, que le bénéficiaire occupait un autre logement, plus grand et plus coûteux que le précédent, et qu'il avait débuté une formation. Il lui a demandé de répondre à diverses questions, de produire notamment des extraits de ses comptes bancaires et de signer des procurations en faveur de six instituts bancaires.
Il s'est avéré par la suite que, la décision initiale ayant été notifiée tardivement, la résiliation du bail n'a pas pu intervenir avec effet au 30 septembre 2013. Le bail a été résilié finalement avec effet au 31 mars 2014.
Par décision formelle du 27 mai 2014, la Commission sociale a toutefois confirmé la suppression de toute aide sociale "avec effet immédiat", au motif que le bénéficiaire loue un nouveau logement encore plus coûteux que le premier, qu'il aurait sous-loué celui-ci et refusé de signer des procurations bancaires. Elle a exigé en outre de sa part la restitution d'une somme 7'200 francs correspondant à la part au loyer qu'elle avait accepté de prendre en charge à compter de la conclusion du nouveau bail à loyer au 1er juillet 2013, soit durant neuf mois (juillet 2013 à mars 2014) à raison de 800 francs/mois. Sur réclamation de sa part, elle a maintenu sa position le 9 septembre 2014.
B. Contre cette décision sur réclamation, A.________, représenté par Me Philippe Maridor, avocat, interjette recours de droit administratif auprès de l'Instance de céans le 13 octobre 2014. Il conclut, avec suite de frais et dépens, sous réserve de l'assistance judiciaire gratuite totale, à l'octroi de l'aide sociale à compter du 1er mars 2014 et au versement d'une somme de 1'630 francs à titre de dépens pour la procédure de réclamation. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir pour l'essentiel d'abord que l'aide matérielle lui a été supprimée de manière illégale durant les mois de mars et d'avril 2014 à défaut de décision y relative émanant de la Commission sociale. Il explique ensuite qu'il a quitté le studio qu'il louait à fin février 2013, trop coûteux, pour emménager provisoirement dans un autre appartement du mois de mars au mois de juin, date à laquelle le logement qu'il souhaitait occuper en colocation s'est libéré, colocation que lui aurait suggérée par ailleurs son assistant social afin de réduire les coûts. Toutefois, il n'a pas trouvé preneur et, faute d'avoir pu assumer les coûts de ce loyer, il en a été expulsé, quand bien même il continue à y loger, toléré par le propriétaire. La part au loyer versée par le Service social a toujours servi à payer le loyer de cet appartement. Il conteste avoir été averti de la suppression des prestations avant que celle-ci n'intervienne le 10 avril 2014 tout comme d'avoir été auditionné au préalable. Il prétend qu'on ne peut conclure du bail du second appartement, au-dessus de ses moyens financiers, qu'il bénéficie de ressources dissimulées. Il est en outre d'avis que l'autorité intimée ne pouvait pas exiger de sa part une procuration générale l'autorisant à s'adresser à tous les instituts bancaires, dès lors qu'il en a signé une concernant deux banques et qu'il a en outre produit les extraits de son compte Postfinance. Il est d'avis que l'autorité intimée aurait dû limiter la couverture du loyer au montant prévu par les normes sociales, soit à 750 francs par mois, et non pas simplement lui couper toute aide à ce titre, quand bien même le loyer de 1'700 francs, pour une personne seule, est certes trop onéreux. S'agissant de la restitution, le recourant conteste n'avoir pas informé l'autorité de la prise de son logement et que les montants réclamés lui aient été versés à tort.
Dans ses observations du 11 novembre 2014, l'autorité intimée propose le rejet du recours. Elle insiste sur le fait que le bénéficiaire ne l'a pas avertie de la prise du logement de 1'700 francs par mois, alors même que la décision de mai 2013 exigeait de sa part un logement moins coûteux, même que le précédent, et qu'il a maintenu un flou total sur sa situation de logement. Elle précise que la suppression de l'aide matérielle est également motivée par le fait que son indigence n'était plus établie, dès lors qu'il a été à même de louer deux logements successifs. A cet égard, elle est d'avis que son bailleur ayant non seulement accepté la conclusion du bail mais tolérant en outre sa présence alors qu'il a obtenu son expulsion, le recourant bénéficie ainsi de l'aide financière de tiers. Elle est en outre d'avis que dès lors qu'il ne s'agissait pas d'une nouvelle demande de sa part, elle n'avait pas à l'avertir qu'en cas de manquements à son devoir d'information, les prestations ne pourraient plus être versées. S'agissant de la suspension immédiate des prestations par le Service social, elle indique enfin avoir donné délégation à ce dernier pour accorder, modifier, réduire ou supprimer l'aide sociale, dans l'attente de la soumission des cas en séance de commission pour décisions.
Ces observations ont été transmises pour information au recourant.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre parties.
Le 10 octobre 2014, le recourant a été reconnu coupable de contravention à la loi sur l'aide sociale et condamné à payer une amende de 500 francs, plus frais.
Le 13 janvier 2015, le recourant a informé l'Instance de céans qu'il avait déménagé dans la commune de D.________ le 30 novembre 2014 et requis de nouvelles mesures (605 2015 8) provisionnelles urgentes en lien avec cette nouvelle situation, lesquelles ont été déclarées irrecevables par décision du 19 janvier 2015.
Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1. a) Selon l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l'aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions rendues sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. Le recourant, dûment représenté, a au demeurant manifestement qualité pour recourir à l'encontre de la décision attaquée.
Le recours ayant de surcroît été interjeté dans le délai et les formes prescrits par la loi (art. 79 à 81 du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1]), le Tribunal cantonal doit en examiner les mérites. Dans la mesure où le recourant a quitté la commune de Fribourg à compter du 1er décembre 2014, le litige porte désormais sur sa situation d'aide sociale de mars 2014 à fin novembre 2014, ainsi que de la restitution d'une somme de 7'200 francs, également litigieuse.
b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.
2. a) En vertu de l'art. 18 al. 1 LASoc, les communes créent un service social doté de personnel qualifié. Selon l'al. 2 de cette disposition, le service social accomplit les tâches suivantes: il contribue à la prévention sociale et collabore avec les institutions privées et publiques (let. a), il instruit les dossiers d’aide sociale et demande le préavis de la commune de domicile d’aide sociale (let. abis), il fournit l’aide personnelle et l’aide matérielle aux personnes désignées aux art. 7 et 8 après avoir soumis les demandes d’aide matérielle à la commission sociale ou au Service de l’action sociale (let. b), il décide, en cas d’urgence, de l’octroi d’une aide matérielle limitée et soumet sa décision à l’autorité compétente pour ratification (let. c), il transmet au Service de l’action sociale les avis d’aide sociale relevant des lois fédérales et des conventions internationales (let. d), il présente, pour remboursement, à la fin de chaque trimestre civil, aux communes et à l’Etat, le décompte des aides matérielles accordées (let. e) et il élabore un rapport annuel d’activités à l’intention des communes et de la Direction en charge de l’aide sociale (let. f.).
Aux termes de l'art. 19 al. 1 LASoc, les communes créent une commission sociale composée de cinq à neuf membres. D'après l'art. 20 LASoc, la commission sociale décide de l’octroi, du refus, de la modification, de la suppression et du remboursement de l’aide matérielle relevant de l’article 7; elle en détermine la forme, la durée et le montant (al. 1). Elle prend les décisions relevant du contrat d’insertion sociale. Elle peut, par décision, annuler ou modifier le contrat si la personne dans le besoin ne remplit pas ses obligations ou si la mesure s’avère inadéquate (al. 1bis). Elle détermine le domicile d’aide sociale (al. 2).
Aux termes de l'art. 18 du règlement d'exécution du 30 novembre 1999 de la loi sur l'aide sociale (RELASoc; RSF 831.0.11), le service social soumet, pour décision, à la commission sociale ou au Service de l’action sociale les cas où le remboursement de l’aide matérielle entre en considération.
b) Selon l'art. 15 du règlement administratif du 20 novembre 2012 du Conseil communal de la Ville de Fribourg concernant le fonctionnement du Conseil communal et l'organisation de l'administration, les Directions bénéficient des délégations de compétences fondées sur la loi et les règlements en vigueur ainsi que des délégations suivantes. S'agissant des affaires sociales, ce règlement prévoit notamment les délégations suivantes:
− application des décisions en matière d’aide sociale et secrétariat de la commission y relative;
c) Est d'abord litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si la suspension immédiate des prestations dès le mois de mars 2004, constatée par courrier du 10 avril suivant émanant du Service social, puis confirmée par décision formelle de la Commission sociale du 27 mai 2014, était légale. Relevons que ce courrier était signé par le chef de service du Service social et rien n'indique qu'il le faisait au nom et pour le compte de la Commission sociale.
Il ressort des dispositions tant de la LASoc que du règlement communal que les compétences décisionnelles en matière d'aide sociale reviennent à la Commission sociale (cf. art. 20 LASoc et également 18 al. 2 let. b LASoc). La seule exception prévue par la loi est l'octroi, en cas d'urgence uniquement, de l'aide sociale pour une durée limitée, au sens de l'art. 18 al. 2 let. c LASoc. Dans cette hypothèse, c'est le Service social qui est compétent mais il doit néanmoins soumettre l'octroi à la Commission pour ratification. Le texte légal précise clairement que la compétence du Service social est donnée pour des cas d'urgence afin d'octroyer à un requérant l'aide matérielle qui plus est de manière limitée. Il n'est fait nulle part mention de la suppression de l'aide matérielle déjà allouée ou même de sa suspension provisoire. Ce régime, qui autorise le Service social, d'abord compétent pour l'application de la LASoc, doit être interprété restrictivement dès lors qu'il permet à une autorité autre que celle habilitée en principe à rendre les décisions prévues par la LASoc de statuer dans les cas d'urgence. Il tombe sous le sens que le législateur avait dans l'idée de venir rapidement en aide à des personnes dans le besoin non encore bénéficiaires de l'aide sociale, sans devoir attendre que la Commission sociale ne se réunisse pour statuer sur pareille demande, en conformité avec l'aide d'urgence prévue par la Constitution fédérale (cf. son art. 12). Il ne saurait en aller de même lorsqu'il s'agit de revenir sur l'octroi de l'aide sociale d'ores et déjà allouée. On ne peut pas s'empêcher de souligner, cela étant, que le texte ainsi formulé à l'art. 18 al. 2 let. c LASoc ne prête pas à interprétation. D'ailleurs, dans son Message n° 272 du 12 mars 1991 (BO du Grand Conseil 1991, p. 1895 ss), le Conseil d'Etat a effectivement relevé "à noter aussi que le service social ne décide pas de l'octroi ou du refus de l'aide matérielle, tâches qui relèvent des commissions sociales ou du service social cantonal, sauf pour les cas d'urgence (…)" (ad art. 18) et précisé que l'art. 20 al. 1 "octroie à la commission sociale et à elle seule le pouvoir de toute décision concernant l'aide matérielle relevant de sa compétence" (ad art. 19 et 20). Ainsi, sur la base de la LASoc, le Service social n'était-il nullement compétent pour supprimer l'aide sociale allouée depuis 2012 au recourant ou même pour la suspendre provisoirement, les mesures provisionnelles devant être ordonnées, également, par l'autorité qui est compétente sur le fond (cf. art. 41 CPJA). Ceci sans parler du fait que l'information selon laquelle les prestations allaient être supprimées a été communiquée par un simple courrier.
Les délégations de compétence prévues par le règlement communal n'aménagent pas d'autres exceptions en faveur du Service social. En effet, les délégations prévues reviennent non seulement aux directions de l'administration communale mais surtout le règlement réserve expressément les dispositions de la LASoc en matière de compétences. Ainsi, toute délégation même implicite de la Commission sociale au Service social ne saurait être admise dans la mesure où elle serait contraire à la répartition des compétences voulues par le législateur. De même, la ratification par la Commission sociale de la suspension prononcée par le Service social - près de deux mois plus tard – ne peut pas entrer en considération pour valider (sur le fond) un acte qui ne l'est pas.
C'est dès lors à tort que les prestations d'aide sociale ont été supprimées, respectivement suspendues, durant les mois de mars et avril 2014, étant précisé que la décision de la Commission sociale du 27 mai 2014 concerne en revanche le mois de mai 2014.
3. Cela étant, reste à savoir, sur le fond, si c'est à juste titre ensuite que l'aide sociale a été supprimée.
A cet égard, il ressort du dossier constitué que, par décision du 29 mai 2013, la Commission sociale a admis la couverture du budget du recourant du 1er mai 2013 au 30 septembre 2013, date pour laquelle il était exigé de sa part qu'il résilie son bail à loyer de 924 francs, parce que trop onéreux. Dans l'intervalle, le loyer devait être pris en charge à raison de 800 francs par le biais de l'aide matérielle à laquelle il pouvait prétendre. Cela étant, il s'est avéré par la suite que la date de la notification de dite décision n'a pas permis le respect du délai de résiliation et ne pouvait intervenir pour le 30 septembre 2013. La résiliation a eu lieu pour le prochain terme fixé au 31 mars 2014.
Ainsi, ne fait pas partie de l'objet de la contestation la question de savoir si c'est à juste titre que le bénéficiaire a été enjoint de résilier son bail, la décision y relative étant entrée en force.
a) Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.
Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (F. Wolffers, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77).
Dans son Message de 1991 déjà cité - mais dont les considérations qui suivent demeurent toujours valables - le Conseil d'Etat a rappelé à cet égard que l'aide apportée doit d'abord être une aide personnelle constituée d'informations et de conseils permettant au requérant de se prendre en charge par les moyens à sa disposition et de ne pas retomber dans la situation de dépendance ou de dénuement dans laquelle il se trouve. C'est seulement lorsque ces moyens ont été épuisés qu'intervient l'aide matérielle proprement dite. L'aide matérielle est donc bien l'un des derniers secours; elle ne constitue pas un droit en soi pour le requérant et, en cela, elle se distingue des autres prestations sociales données sans contrepartie par les pouvoirs publics comme les prestations complémentaires ou l'aide à l'assurance-maladie. L'aide sociale, en tant que telle, n'est pas un revenu minimal garanti qui serait dû à certaines conditions définies par la loi. C'est une aide accordée sur la base d'une enquête individuelle déterminant les besoins effectifs du requérant (Message n° 272, du 12 mars 1991, III, ch. 1 in fine et ch. 2) afin de l'encourager à participer à la vie active et sociale, comme aussi de renforcer sa prise de conscience et ses responsabilités personnelles (cf. également ATA 3A 1999 60 du 14 juillet 2000).
Conformément à ce qui précède, le principe de subsidiarité comprend tout d'abord le principe de l'auto-prise en charge et il oblige le demandeur à entreprendre tout ce qui est en son pouvoir pour sortir d'une situation d'indigence par ses propres moyens ou pour supprimer cette situation. Entrent ici en ligne de compte, en particulier, l'utilisation du revenu ou de la fortune disponible ainsi que des propres capacités de travail.
Subsidiairement au principe de l'auto-prise en charge, les prestations de l'aide sociale seront accordées à condition que toutes les prétentions de droit privé ou public du requérant aient été épuisées ou encore lorsque aucune prestation de tiers n'est versée. Entrent en ligne de compte notamment: les prestations des assurances sociales, les obligations d'assistance relevant du droit de la famille, les prétentions découlant de contrats, les droits aux dommages et intérêts, les bourses (Wolffers, p. 78).
Toutefois, une personne qui, pour des raisons de droit ou de fait, est incapable de subvenir elle-même à son entretien ne peut être exclue de l'aide d'urgence, même si elle porte une part de responsabilité dans l'échéance de sa situation de détresse. En d'autres termes: la raison pour laquelle une personne est tombée dans une situation de détresse ne peut jouer de rôle pour l'octroi de l'aide d'urgence. Pour savoir si elle tombe sous le champ d'application de l'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et aura par conséquent droit au minimum que cette disposition garantit, seule est déterminante la question de savoir si la personne est en mesure, objectivement, de subvenir elle-même à son entretien. Cette conséquence ressortait déjà de l'ATF 121 I 367 et elle a en outre été confirmée ultérieurement pour le cas des requérants d'asile déboutés qui ne peuvent, objectivement, subvenir à leur entretien (car l'ordre légal leur interdit de travailler), dans un arrêt rendu le 18 mars 2005 (ATF 131 I 166; cf., pour le tout, la Note en fin du résumé en français de l'ATF 130 I 71, in RDAF 2005 p. 493).
b) Les principes développés ci-dessus figurent en substance dans la loi cantonale.
aa) En effet, aux termes de l'art. 24 LASoc la personne qui sollicite une aide matérielle est tenue d'informer le service social de sa situation personnelle et financière de manière complète et de produire les documents nécessaires à l'enquête (al. 1). L'aide matérielle peut être refusée si le requérant ne produit pas les documents nécessaires à l'enquête. Cependant, elle ne peut être refusée à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable de son état (al. 2).
En particulier, en vertu des al. 4 et 5 de cette même disposition, en respectant les principes de proportionnalité et de finalité, le service social compétent peut faire signer au demandeur une procuration l’autorisant à requérir lui-même auprès des communes, des services de l’Etat, des assurances sociales et privées, ainsi qu’auprès de tiers, les informations nécessaires concernant en particulier les ressources financières du demandeur, ses charges courantes, son état civil et sa situation domiciliaire ainsi que sa capacité de travail et de gain (art. 24 al. 4 LASoc). En cas de doute sur l'exactitude ou la véracité des renseignements fournis par le demandeur concernant sa situation personnelle et financière, celui-ci doit délier du secret les services ou tiers nommément désignés afin de permettre aux autorités d’aide sociale de récolter les informations à son sujet qui sont nécessaires à la détermination de son droit à l’aide matérielle. A la demande des autorités d’aide sociale, il doit notamment lever le secret bancaire et le secret fiscal. En cas de refus, le demandeur peut être sanctionné au sens de l’alinéa 2 ci-dessus ou dans les limites définies dans les normes relevant de l’art. 22a al. 1 (art. 24 al. 5 LASoc).
bb) Les autorités d'aide sociale ont ainsi l'obligation d'assurer le minimum d'existence, d'offrir des mesures d'intégration adaptées et de soutenir financièrement les efforts particuliers des bénéficiaires d'aide sociale pour leur intégration. Cependant, elles ont le droit de procéder à des réductions des prestations d'aide sociale, lorsqu'elles constatent un manque de coopération ou une insuffisance d'efforts d'intégration, lorsque des paiements à double ont été nécessaires par suite de comportements fautifs de bénéficiaires, ou lorsque l'aide a été obtenue de manière illégale. Les réductions ne sauraient toutefois porter atteinte au minimum vital protégé par le droit constitutionnel. Si la personne concernée refuse, après mise en demeure écrite stipulant les conséquences de son attitude, de produire les données nécessaires au calcul des besoins, le service d'aide sociale peut avoir de sérieux doutes quant à l'existence de ces besoins. Dans ce cas, il peut décider de ne pas accorder (non-entrée en matière) – ou de supprimer – les prestations (cf. normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale [CSIAS], chap. A.8.1 et A.8.4). Un retrait des prestations est possible notamment si l'assisté ne respecte pas les instructions de l'autorité compétente ou s'il ne communique pas à l'autorité les renseignements souhaités. Cela étant, avant de décider de retirer les prestations, l'autorité examinera l'impact de sa décision sur la personne dans le besoin. S'il y a lieu de supposer que la personne ne serait pas en mesure de subvenir à ses besoins par ses propres moyens au cas où on lui retirerait les prestations, la sanction apparaît alors illégale. En particulier, on considère comme inadmissible le retrait intégral de l'aide sociale qui dépasse le minimum vital, lorsque le bénéficiaire de l'aide sociale outrepasse des instructions d'importance seulement secondaire, ou se conduit de manière inappropriée uniquement dans certains domaines partiels du ménage. Par contre, il est admis, lors du calcul de l'aide, de ne pas tenir compte des dépenses pour lesquelles aucune preuve ne peut être fournie malgré la demande correspondante de l'autorité. Le retrait ou la réduction des prestations sociales sera en principe limité dans le temps, afin de laisser au bénéficiaire l'occasion de se comporter de nouveau de manière coopérative (cf. Wolffers, p. 188 ss; cf. notamment ATA 603 2009 47 et 48 du 4 février 2010).
A cet égard, l'Instance de céans a eu l'occasion de poser en principe que le devoir de collaboration est considéré comme étant primordial en aide sociale (ATC 605 2012 115 du 16 mai 2012 et ATC 605 2012 88 du 1er juin 2012). Ainsi, elle a même admis que, dans des circonstances spéciales, on peut refuser l'octroi d'une aide matérielle, en application de l'art. 24 al. 2 LASoc, lorsqu'en raison précisément d'un défaut de collaboration, l'indigence de la personne qui sollicite l'aide matérielle n'est pas établie. Le Tribunal a cependant précisé qu'il ne saurait être question de supprimer un tel secours lorsque le besoin d'aide sociale est démontré (ATA 3A 1999 9 du 28 mars 2000).
cc) Selon la jurisprudence fédérale, la délivrance d'une procuration – telle celle ancrée à l'art. 24 al. 4 LASoc - constitue une forme particulière du devoir de collaborer. En cas de refus de signer une telle procuration lors du dépôt de la demande, il a été jugé qu'il n'était cependant pas possible de refuser d'entrer en matière sur cette dernière pour ce motif, dès lors qu'à ce moment-là il n'est pas encore possible de juger si l'autorité n'est pas en mesure de déterminer l'existence du besoin sur la base notamment des données procurées par le requérant lui-même (ATF 138 I 331 consid. 7.3).
La procuration (privée) remplace l'autorisation légale. Dans l'une et l'autre hypothèses, en vertu du principe de la proportionnalité, seules peuvent être récoltées les données nécessaires au traitement de la demande. On en déduit, dans le domaine de la protection des données, le principe de finalité (ATF 138 I 331 consid. 7.4.2.2, 129 I 249 consid. 4.2 et les références). Examinant la conformité de certaines modifications de la loi bernoise sur l'aide sociale aux principes valables en matière de protection des données, le Tribunal fédéral a en outre posé dans cet arrêt le principe selon lequel la procuration requise du demandeur ne saurait consister en une procuration générale utilisée pour n'importe quels buts. Il ne doit s'agir que d'une procuration destinée à obtenir les informations nécessaires à l'examen de la demande. Ainsi, le demandeur est en principe en mesure de reconnaître quelles sont les données le concernant qui sont récoltées (ATF 138 I 331 consid. 7.4.2.3).
Cela étant, il existe sans doute mais aussi sans conteste un intérêt public important à ce que l'aide sociale ne soit pas octroyée à tort sur la base d'informations contraires à la réalité ou incomplètes. Cet intérêt n'est pas seulement dicté par l'utilisation consciencieuse des moyens financiers. Il appartient bien plus à l'intérêt public bien compris que l'aide sociale ne soit versée que sur la base de documents ou renseignements fiables. La garantie d'une détermination correcte de l'état de fait dans le cadre de l'octroi de prestations d'aide sociale a également une grosse importance dans le public. Il s'agit là également de préserver la confiance du citoyen en l'Etat (ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1; cf. ég. ATF 114 Ia 395 consid. 6b). C'est ainsi en rapport avec cet intérêt public qu'apparaît compatible l'atteinte inhérente au devoir de délivrer la procuration, à tout le moins lorsqu'elle intervient dans le cadre du système légal, uniquement comme ultime mesure, en particulier lorsque les informations nécessaires n'ont pas pu être obtenues ni de la personne intéressée ni sur la base des autorisations légales. Le Tribunal fédéral insiste en outre sur le fait que la personne intéressée doit être avertie, lors de la délivrance de la procuration, qu'il n'en sera fait usage qu'en dernier recours. Cette façon de procéder va au demeurant moins loin que les possibilités d'information aménagées à une autorité sur la base d'une autorisation générale légale, dont le demandeur ne se rend en général pas même compte de l'existence (ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1).
c) En l'espèce, la décision attaquée supprime l'aide sociale au recourant pour l'essentiel au motif qu'il n'a pas tenu le Service social informé de sa situation avec ses différents logements, dont la prise d'un second logement coûteux, et qu'il s'est refusé à lui communiquer toutes les informations nécessaires sur sa situation personnelle et financière - qui lui a précisément permis de signer un bail à 1'700 francs par mois - ainsi que pour avoir refusé de signer certaines procurations bancaires et de produire diverses pièces requises par courrier du 10 avril 2014.
Pour sa part, le recourant prétend avoir rempli son obligation d'informer, notamment en lien avec ses changements de logement. Il estime que la demande de procuration générale était disproportionnée dès lors qu'il avait signé une procuration concernant deux banques et avait produit les extraits de son compte à Postfinance. Il est en outre d'avis que si le bail de 1'700 francs était clairement au-delà de ses moyens financiers, cela ne permet d'en tirer la conséquence qu'il bénéficie de ressources dissimulées.
La décision du 29 mai 2013, entrée en force et sur le principe de laquelle il n'y a pas lieu de revenir, imposait au recourant de résilier son bail pour le 30 septembre 2013, date jusqu'à laquelle lui était garantie l'aide matérielle, l'informait, en lien avec la recherche d'un nouveau logement, du loyer maximum auquel il pouvait prétendre et l'invitait, en cas de colocation envisagée, à se renseigner auprès du Service social.
Or, le délai de résiliation du bail étant de quatre mois, semble-t-il, la résiliation n'a pas pu intervenir dans le terme fixé, sans que l'on puisse en faire le reproche au recourant. Toutefois, ce dernier n'en a nullement informé le Service social, pas plus qu'il ne l'a informé du fait qu'il avait en réalité déjà quitté ce studio à la fin février 2013, sans pour autant en résilier le contrat, selon entente avec le propriétaire. Il prétend avoir rencontré son assistant social hors contexte et lui avoir à cette occasion donné des informations sur son logement. Cela ne saurait toutefois suffire à remplir ses devoirs en lien avec son obligation d'informer. En outre, il a par la suite conclu un bail pour un loyer de 1'700 francs, également sans en tenir informé le Service social. Il assure dans son recours qu'il avait en vue une colocation qui lui aurait permis de procéder à des économies mais qu'il n'a pas trouvé preneur. Toutefois, quand bien même cela devait être avéré, il n'en demeure pas moins qu'il lui appartenait d'en informer les autorités en matière d'aide sociale, d'autant que la décision précitée l'invitait expressément à le faire dans cette hypothèse, avant même de signer le contrat. De toute manière, déjà dépendant de l'aide sociale, il ne pouvait manifestement pas se permettre de conclure un tel contrat sans avoir de colocataire. Cela étant, on ne peut pas s'empêcher de relever que les vraies raisons à l'origine de la prise de ce logement de trois pièces et demie résident ailleurs, soit dans le bien-être de ses deux filles qu'il souhaitait pouvoir recevoir, comme l'indique clairement son courrier du 28 mars 2014 au Service social: "… si j'ai un grand appartement de trois pièces et demie c'est parce que j'ai deux filles. Cela est essentiel pour leur confort" (bordereau recourant, pièce 8), voire pour son propre bien-être. Enfin, la décision de mai 2013 l'avertissait expressément qu'en cas de manquements à ses obligations, l'aide sociale pourrait être réduite ou supprimée. Ainsi, contrairement à ce qu'il prétend, il a non seulement contrevenu de manière crasse à son obligation d'informer mais encore il avait été dûment averti des conséquences en cas de manquements.
Indépendamment de ces manquements en termes d'informations, on ne peut concevoir qu'un bénéficiaire d'aide sociale à qui l'on impose la résiliation de son bail de 924 francs parce qu'il est trop cher puisse en conclure un nouveau pour un montant de 1'700 francs, sauf à penser qu'il dispose d'autres sources de revenus. En effet, conclure pareil bail alors même que l'on dépend de l'aide sociale et que l'on est sans revenus aucuns paraît impensable. Soit le bénéficiaire dispose personnellement d'autres ressources financières, soit il bénéficie de l'aide d'un tiers. A cet égard, rappelons que le recourant a pu obtenir le trois-pièces alors qu'il bénéficiait déjà de l'aide sociale et qu'il a pu loger dans cet appartement de juillet 2013 à fin novembre 2014, alors même que son expulsion avait été ordonnée, en demeure de payer son loyer. Dans l'une et l'autre hypothèses, l'aide sociale passe au second plan. Dans ces circonstances, eu égard aussi à son défaut d'informations qui renforce cette impression, c'est à juste titre que le Service social a décidé de s'enquérir de la situation financière du bénéficiaire de manière plus approfondie.
Ainsi, dans son courrier du 10 avril 2014, à cet effet, elle lui a demandé nombre de pièces, notamment un état des loyers payés et impayés pour la période de janvier 2012 à fin mars 2014, un état des véhicules immatriculés à son nom, des extraits détaillés de ses comptes bancaires et de signer six différentes procurations bancaires. Le recourant a produit un extrait de son compte auprès de Postfinance de janvier à octobre 2014 et accepté de signer des procurations concernant la BCF et la BCGe mais refusé de signer les autres procurations alléguant que cette mesure n'était pas proportionnelle et qu'il eût bien plus suffi de demander au bailleur de produire un état du compte de ses loyers. Contrairement à ce que prétend le recourant, il ne s'agissait d'abord nullement "d'informer tous les établissements bancaires de la place de [son] indigence et des doutes (…) de l'autorité intimée" (recours, p. 14), mais plutôt de s'enquérir de l'existence de comptes à son nom en vue d'établir sa situation financière. A cet égard, l'état des loyers à demander au bailleur n'y supplée manifestement pas. Ensuite, les procurations demandées ne constituaient aucunement une procuration générale mais il s'agissait de six procurations "individuelles" auprès de différents établissements bancaires déterminés, respectant tant la jurisprudence ci-dessus rappelée que le contenu de l'art. 24 LASoc. Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, en particulier du comportement pour le moins ambigu du recourant et de son absence de collaboration spontanée, il apparaît que cette mesure était parfaitement justifiée afin d'établir de manière concrète son indigence et qu'elle respecte le principe de proportionnalité. Au-delà des procurations qu'il a refusé de signer, il n'a en outre pas fourni d'autres pièces sans raisons apparentes.
C'est dès lors à juste titre, en raison de son refus injustifié de collaborer, alors qu'il avait été dûment averti des conséquences pouvant en découler, que l'autorité intimée en a conclu que son indigence n'était dès lors plus établie et qu'elle a finalement supprimé son soutien financier. Elle a au demeurant préservé l'aide d'urgence, en acceptant expressément de lui délivrer des bons de repas et/ou de nuitées. Ce faisant, elle a satisfait aux exigences de l'art. 12 de la Cst., étant précisé que les frais de maladie de base lui ont été garantis durant la présente procédure par décision de mesures provisionnelles en la cause 605 2014 216. Il sied à cet égard encore de relever que, dans la mesure où son besoin d'aide ne pouvait plus être reconnu, la réduction des prestations à laquelle prétend le recourant ne pouvait conséquemment pas entrer en ligne de compte, au contraire d'une suppression de ces dernières.
4. Enfin, le bénéficiaire conteste devoir restituer la somme 7'200 francs exigée par l'autorité, soit la part au loyer versée de juillet 2013 à mars 2014 (9 mois à 800 francs/mois). Cette dernière estime en effet que ce montant a été perçu indûment, le bénéficiaire lui ayant caché la conclusion d'un nouveau contrat de bail ainsi que l'occupation de ce logement alors que le budget couvrait une participation au loyer pour un autre appartement.
a) En vertu de l'art. 30 LASoc, celui qui, par des déclarations fausses ou incomplètes, a obtenu une aide matérielle, est tenu de rembourser le montant perçu à tort (al. 1). Toutefois, une remise peut être accordée si le requérant était de bonne foi et si le remboursement du montant perçu à tort le mettait dans une situation difficile (al. 2).
Lorsque le bénéficiaire a induit en erreur le service social, le droit d'exiger le remboursement se prescrit par cinq ans dès que l'erreur a été constatée et, dans tous les cas, par dix ans à compter du dernier versement de l'aide accordée. Toutefois, si l'acte punissable est soumis par le droit pénal à une prescription de plus longue durée, cette prescription s'applique (art. 31 al. 3 LASoc).
b) En l'espèce, il ressort du dossier que le recourant a été reconnu coupable de contravention à l'art. 37 a LASoc qui punit d'amende celui qui obtient illégalement une aide matérielle, en particulier par des déclarations fausses ou incomplètes, ou celui qui l’utilise à des fins non conformes à la présente loi, ou celui qui ne rembourse pas les avances d’aide sociale versées à titre d’avance sur des prestations d’assurance ou de tiers.
Il a été condamné le 10 octobre 2014 à une amende de 500 francs, plus frais. Cette ordonnance pénale est entrée en force. Elle retient qu'entre la période du 1er mars 2013 au 31 mars 2014 le recourant "a perçu indûment une aide matérielle destinée à couvrir ses frais de loyer pour un montant total de 10'896 francs. En effet, entre le 1er mars 2013 et le 30 juin 2013, puis à partir du 1er juillet 2013, il a élu domicile, consécutivement dans deux nouveaux appartements sans en aviser le service concerné". Les prestations perçues "finançaient ainsi un logement que ce dernier n'occupait plus". Il a "ainsi conclu un nouveau bail dès le 1er mars 2013 tout en conservant son premier bail jusqu'au 31 mars 2014".
Cette condamnation ne lie pas l'Instance de céans dès lors qu'elle ne tient pas compte de certains documents et procède d'une appréciation qui se heurte clairement aux faits constatés, respectivement qui procède d'une appréciation erronée des principes valables en aide sociale (cf. Tribunal fédéral, arrêts 2C_901/2011 du 20 janvier 2012 et 1C_181/2014 du 8 octobre 2014 consid. 2.2, rendu en matière de retrait de permis de conduire).
A titre liminaire, relevons que l'autorité intimée exige une somme de 7'200 francs en retour alors que l'ordonnance pénale retient que c'est une somme de 10'896 francs qui aurait été obtenue illégalement sur une période plus longue. En outre, il ressort d'un courrier du mandataire du propriétaire des appartements occupés par le recourant (courrier du 17 juin 2014, bordereau recourant, pièce 18), dont le Ministère public n'avait probablement pas connaissance, que le loyer du studio a été régulièrement acquitté par ce dernier tout comme celui de l'appartement occupé de mars à juin 2013. En revanche, les loyers du trois-pièces et demi n'ont été payés que très partiellement. Ainsi, manifestement, la part au loyer qui a été octroyée au recourant par décision de mai 2013 a toujours servi à payer son loyer et n'a pas été utilisée à des fins non conformes à la loi. Dans ces circonstances, on ne peut pas admettre que, sur le principe, les montants payés à ce titre l'ont été de manière indue ou illicite: le recourant était soutenu par l'aide sociale à juste titre dans un premier temps à tout le moins, une part au loyer avait été en conséquence intégrée à son budget et l'autorité intimée avait chiffré elle-même sa participation à hauteur de 800 francs jusqu'au terme du bail au 31 mars 2014. En revanche, la violation du devoir d'informer et de collaborer s'oppose à ce que l'on reconnaisse l'absence d'illicéité au-delà de la limite de 750 francs par mois qui constitue, en Ville de Fribourg, le maximum auquel une personne vivant seule peut prétendre à titre de participation au loyer.
Il ressort du dossier, enfin, que les prestations d'aide sociale se sont arrêtées au 1er mars 2014. Partant, compte tenu de ce qui précède, le recourant doit restituer une somme de 400 francs, soit 8 x 50 francs pour les mois de juillet 2013 à février 2014, au lieu des 7'200 francs réclamés par l'autorité intimée.
5. Le recourant demande en outre une indemnité de 1'630 francs pour la procédure de réclamation.
Toutefois, en vertu de l'art. 134 CPJA, la procédure de réclamation est gratuite. Selon l'art. 137 al. 1 CPJA, a contrario, il n'est pas alloué de dépens pour cette procédure. Il n'y a pas lieu d'y déroger ici.
6. Enfin, le recourant a déposé une demande d'assistance judiciaire gratuite totale (605 2014 217).
Celle-ci doit être admise, le recours n'était pas dénué de toute chance de succès et le recourant ne disposant pas des ressources suffisantes pour supporter les frais de la présente procédure.
Partant, le mandataire choisi est désigné en qualité de défenseur d'office.
7. Sur le vu de tout ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée modifiée en ce sens que l'aide sociale n'est supprimée qu'à compter du 1er mai 2014 et que la somme à restituer par le recourant est réduite à 400 francs. Pour le surplus, le recours est rejeté.
Compte tenu de l'issue du litige, le recourant a droit à des dépens réduits et son mandataire à une indemnité réduite en tant que défenseur d'office. Le gain de cause peut être estimé à un quart. La liste de frais du 20 mars 2015 comptabilise 9.86 heures, soit 7.5 heures à indemniser à 180 francs/heure, soit 1'350 francs, auxquels s'ajoutent les débours, dont seuls 10 francs à titre de frais d'ouverture de dossier peuvent être consentis, soit un total de 83 fr. 60, dont le trois-quarts représente une somme de 62 fr. 70, pour un montant total de 1'412 fr. 70, mis à la charge de l'Etat de Fribourg. S'agissant des dépens, il s'agit d'allouer à la recourante le solde de 2.36 heures à indemniser à raison de 230 francs/heure, soit 542 fr. 80, plus 20 fr. 90 de débours, pour une indemnité totale de 563 fr. 70, à la charge de l'autorité intimée. Enfin, il est précisé que ces montants s'entendent sans TVA, le mandataire n'y étant pas soumis.
Les frais de justice, fixés à 600 francs, sont mis à raison de 450 francs à charge du recourant mais ne sont pas prélevés en raison de l'assistance judiciaire gratuite totale. L'autorité intimée, qui succombe également, est exonérée des frais de procédure (cf. art. 133 CPJA).
la Cour arrête:
I. Le recours est partiellement admis et la décision attaquée modifiée en ce sens que l'aide sociale est supprimée à compter du 1er mai 2014 et la somme à restituer réduite à 400 francs.
II Le recours est rejeté pour le surplus.
III. La requête d'assistance judiciaire gratuite totale (605 2014 217) est admise.
IV. Il est désigné au recourant un défenseur d'office en la personne de Me Philippe Maridor.
V. Il est alloué au recourant pour ses frais de défense une indemnité de partie de 542 fr. 80, plus 20 fr. 90 de débours, pour une indemnité totale de 563 fr. 70, sans TVA, mise à la charge de l'autorité intimée.
VI. Il est alloué à Me Philippe Maridor, en sa qualité de défenseur d'office, une indemnité de 1'350 francs, plus 62 fr. 70 de débours, pour un montant total de 1'412 fr. 70, sans TVA, mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
VII. Les frais de justice, fixés à 600 francs, sont mis à la charge du recourant à raison de 450 francs mais ne sont pas prélevés en raison de l'assistance judiciaire gratuite totale.
VIII. Communication.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
Fribourg, le 2 avril 2015/ape
Présidente
Greffier-stagiaire