604 2014 38 - Arrêt de la Cour fiscale du Tribunal cantonal

604 2014 38

Arrêt du 10 juin 2016 Cour fiscale

Composition

Président: Marc Sugnaux Juges: Christian Pfammatter, Dina Beti Greffière: Elisabeth Rime Rappo

Parties

A.________ et B.________, recourants contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée Commune de LE FLON, ** intimée**

Objet

Contributions publiques communales – taxe d’épuration – taxe de base périodique – principes de causalité et d’équivalence – fixation du montant de la taxe en fonction du critère de l’ « unité locative » Recours du 2 avril 2014 contre la décision du 25 mars 2014 de la Préfecture du District de la Veveyse

considérant en fait

A. Les époux A.________ et B.________ (les recourants) sont propriétaires d’un immeuble situé sur le territoire de la Commune Le Flon, sur lequel se trouve une villa raccordée aux réseaux communaux de distribution d’eau et d’évacuation des eaux usées.

B. Par facture du 19 avril 2012 notifiée le 26 avril 2012 pour la période du 1er octobre 2011 au 31 mars 2012, la Commune a requis les recourants de s’acquitter d’un montant total de CHF 692.75 comprenant les éléments suivants:

• sous les mentions « taxe épur. parcelle constr. RFD indiv. » et « épuration sur unité locative », une taxe de base comprenant les montants respectifs de CHF 114.50 (1'767 m2 au tarif de CHF 0.162/m2) et de CHF 287.- (2 unités locatives au taux de CHF 143.50 par unité);

• sous la mention « épuration sur la consommation », une taxe d’exploitation de CHF 114.85 (83 m3 au tarif de CHF 1.38375/ m3);

• sous la mention « eau », une taxe périodique relative à la distribution d’eau, pour un montant de CHF 102.10 correspondant à 83 m3 au tarif de CHF 1.23/m3;

• sous les mentions « location compteur » et « abonnement de base », des montants respectifs de CHF 12.80 et de CHF 61.50.

Par facture du 29 octobre 2012 notifiée le 2 novembre 2012 pour la période du 1er avril 2012 au 30 septembre 2012, la Commune a requis les recourants de s’acquitter d’un montant total de CHF 314.10 comprenant les montants suivants:

• sous la mention « eau », une taxe périodique relative à la distribution d’eau, pour un montant de CHF 104.55 correspondant à 85 m3 au tarif de CHF 1.23/m3;

• sous les mentions « rattrapage TVA s/épuration consommation » et « rattrapage TVA s/épuration par U.L. », des montants respectifs de CHF 6.15 et de CHF 15.40 correspondant à des corrections des montants facturés le 19 avril 2012;

• sous la mention « épuration sur la consommation », une taxe d’exploitation de CHF 113.70 (78 m3 au tarif de CHF 1.38375/ m3);

• sous les mentions « location compteur » et « abonnement de base », des montants respectifs de CHF 12.80 et de CHF 61.50.

C. Par courrier du 10 novembre 2012 adressé à la Commune, les recourants ont contesté la taxe de base concernant l’épuration des eaux en indiquant qu’ils n’étaient pas d’accord avec le calcul prenant en compte deux « unités locatives ». Ils ont fondé leur position en particulier sur le fait que le studio construit en bas de leur maison n’était plus occupé par leur fils et qu’ils désiraient garder ce logement vide.

Par décision du 15 novembre 2012, se référant à la législation fédérale sur les eaux et plus particulièrement au principe de causalité, la Commune a confirmé que les taxes facturées étaient légales et devaient être payées.

D. Agissant le 19 novembre 2012 auprès du Préfet du district de la Veveyse, les recourants ont contesté la décision de la Commune en indiquant que sur la base des indications figurant dans leur courrier du 10 novembre 2012, il leur semblait normal de « payer seulement une unité locative ».

Dans sa détermination du 6 décembre 2012, la Commune a en particulier relevé que les taxes facturées étaient conformes au règlement communal applicable, que les modalités de fixation des taxes avaient été arrêtées en tenant compte de la totalité de la surface des zones à bâtir de la Commune et que, en cas de raccordement de deux appartements sur le réseau communal d’épuration, il était normal d’établir la facture en conséquence, indépendamment de leur occupation effective, puisque les collecteurs avaient été dimensionnés en fonction des possibilités de construction des logements.

Par décision du 25 mars 2014, le Préfet a rejeté le recours du 19 novembre 2012. Il a retenu pour l’essentiel que le règlement communal applicable en matière d’épuration des eaux prévoit la perception d’une taxe de base calculée en fonction du nombre d’unités locatives, que la villa des recourants et le studio qui s’y trouve doivent être considérés comme deux unités locatives et que le fait que celui-ci soit actuellement vacant n’y change rien.

E. Par recours du 11 avril 2014 adressé au Tribunal cantonal, les recourants contestent la décision préfectorale du 25 mars 2014. Précisant qu’ils n’ont qu’un seul compteur d’eau, ils confirment qu’ils ne veulent pas de locataires pour le petit appartement situé dans leur villa et qu’ils s’opposent dès lors à ce que la taxe de base en matière d’épuration des eaux soit calculée en tenant compte de deux unités locatives.

Les recourants se sont acquittés dans le délai imparti de l’avance de frais requise par courrier du 15 avril 2014.

Le Préfet a produit le dossier de la cause le 5 mai 2014, renonçant à formuler des remarques particulières.

Dans sa détermination déposée le 15 mai 2014, la Commune se réfère quant à elle à ses précédentes prises de position. Elle relève qu’il serait impraticable de fixer la taxe de base en tenant compte de l’utilisation effective de chaque logement et qu’en tout état de cause les charges financières relatives à la dette contractée pour la mise en place du réseau d’évacuation et d’épuration des eaux ne dépendent pas de l’usage des canalisations.

F. Par courrier du 22 mars 2016, le Président de la Cour fiscale a indiqué aux parties que l’examen du recours porterait également sur la problématique de la conformité du mode de calcul prévu par l’art. 37 al. 2 du règlement communal et son annexe n° 1 avec les principes d’égalité de traitement et d’équivalence applicables en matière de contributions causales.

Le 31 mars 2016, la Commune a fait part de son étonnement quant à l’éventuelle remise en question du mode de calcul prévu par son règlement, en relevant que celui-ci avait fait l’objet de préavis favorables des services concernés et avait été approuvé par la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions. Le 11 avril 2016, les recourants ont maintenu leur position. Enfin, le 10 mai 2016, le Préfet a renoncé à émettre des observations complémentaires et s’en est remis à justice.

en droit

1. a) Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance des recours contre les décisions prises par les préfets.

b) Le recours du 14 septembre 2012 contre la décision du Préfet du 31 juillet 2012 a été interjeté en temps utile ainsi que dans les formes requises (art. 79 et 81 CPJA), par des contribuables ayant qualité pour recourir (art. 76 let. b CPJA et art. 155 de la loi du 25 septembre 1980 sur les Communes [LCo ; RSF 140.1]). Partant, le recours est recevable.

c) L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques (art. 78 CPJA).

2. a) A teneur de l’art. 153 al. 3 LCo, lorsqu’un règlement communal le prévoit, une décision du conseil communal est sujette, dans les trente jours, à réclamation préalable auprès du conseil lui-même. Le règlement communal relatif à l’évacuation et à l’épuration des eaux (version modifiée le 12 mai 2009, en vigueur depuis le 1er janvier 2010 ; le REEE; www.leflon.ch, rubrique formulaires et règlements) prévoit un tel recours en énonçant, à son art. 41 al. 1, que toute réclamation concernant son application doit être adressée au Conseil communal dans les 30 jours dès réception du bordereau. L’art. 41 al. 2 REEE précise que la décision du Conseil communal peut faire l’objet d’un recours au préfet dans un délai de 30 jours dès sa communication.

b) En l’espèce, il ne ressort pas clairement du courrier du 10 novembre 2012 des recourants si ceux-ci avaient l’intention de contester les factures déjà notifiées pour les périodes du 1er octobre 2011 au 31 mars 2012 et du 1er avril 2012 au 30 septembre 2012 ou s’ils entendaient uniquement s’opposer au maintien de la pratique de la Commune pour les périodes ultérieures. Il y a toutefois lieu de constater que dans son courrier du 15 novembre 2012, même si elle a omis d’indiquer des voies de droit, la Commune a confirmé au moins en substance que les taxes déjà facturées étaient légales et devaient être payées. Ce courrier constituait dès lors matériellement une décision sur réclamation portant sur les périodes précitées. C’est ainsi à bon droit que le Préfet est entré en matière sur le recours déposé auprès de lui contre cette décision. A toute fin utile, il convient néanmoins de préciser que tant la décision sur réclamation du 15 novembre 2012 que la décision sur recours du 25 mars 2014 et la présente procédure sur recours ne portent que sur les périodes du 1er octobre 2011 au 31 mars 2012 et du 1er avril 2012 au 30 septembre 2012. Les périodes ultérieures ont fait ou feront quant à elles l’objet de factures séparées, elles-mêmes susceptibles d’être contestées par les voies de droit mentionnées ci-dessus.

3. a) Aujourd’hui fondé sur l’art. 76 Cst., l’art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose, sous la note marginale « principe de causalité », que celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. A cet égard, conformément à l’art. 60a LEaux, les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production d’eaux usées. Entre autres critères de répartition, le prélèvement des taxes doit tenir compte du type et de la quantité d’eaux usées produite et des besoins financiers, en particulier des provisions, amortissements et intérêts, relatifs à la construction, à l’entretien, à l’assainissement et à l’amélioration des installations.

b) Les principes des art. 3a et 60a LEaux sont concrétisés dans la loi cantonale du 18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux ; RSF 812.1). Cette loi, en vigueur depuis le 1er janvier 2011, a abrogé l'ancienne loi fribourgeoise du 22 mai 1974 d’application de l’ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LALPEP). L'art. 40 LCEaux dispose que les communes prélèvent des taxes auprès des propriétaires, des superficiaires ou des usufruitiers ou usufruitières des fonds bâtis ou non bâtis, en tenant compte équitablement de l’affectation des immeubles et des bâtiments ainsi que du type et de la quantité d’eaux usées produites (al. 1). Les taxes communales - qui comprennent notamment la taxe de base annuelle et la taxe d'exploitation - couvrent les coûts des installations communales d’évacuation et d’épuration; pour les installations de ce type à caractère intercommunal, elles couvrent aussi la part qui incombe à la commune (al. 2 et 3).

L'art. 42 LCEaux prévoit que la taxe de base annuelle sert à couvrir: a) les frais fixes (amortissement des dettes, intérêts) et ensuite le maintien de la valeur des installations d’évacuation et d’épuration des eaux; b) les coûts pour les installations d’évacuation et d’épuration des eaux (équipement de base) à réaliser selon le PGEE (plan général d'évacuation des eaux) (al. 1). Pour les installations d’évacuation et d’épuration des eaux existantes, elle est calculée en fonction de leur durée de vie et de leur valeur actuelle de remplacement fondées sur le PGEE (al. 2). Pour les installations d’évacuation et d’épuration des eaux à réaliser, elle est calculée sur la base de la planification prévue par le PGEE, de manière à permettre une couverture des coûts de construction (al. 3). Elle est destinée exclusivement à couvrir les charges prévues à l’alinéa 1 et correspond au moins à 60 % de la somme des valeurs définies aux alinéas 2 et 3 (al. 4). Selon l'art. 44 LCEaux, les modalités de calcul et de perception des taxes de base annuelle et d'exploitation sont fixées dans le règlement communal, au sens de l’art. 9 al. 1 let. e LCEaux (pour la Commune de Le Flon: le REEE, voir ci-dessus consid. 2a).

c) Le Service de l'environnement (Sen) et le Service des communes (Scom) ont émis en mai 2012 des « Recommandations, principes de calcul des taxes » (www.fr.ch/eau, rubriques « Documentation », puis « Epuration des eaux »; les Recommandations cantonales). En lien avec la taxe de base au sens de l’art. 42 LCEaux, il en ressort ce qui suit sous le point 6.2.1:

« […]

Au même titre que la taxe de raccordement, la taxe de base devrait être idéalement cumulative, afin de distinguer l’aspect évacuation (égouts publics et collecteurs d’eaux pluviales) de l’aspect épuration (station d’épuration centralisée existante [STEP]), le dimensionnement des installations reposant sur des critères différents.

Pour la part dévolue à l’évacuation des eaux, la surface indicée des parcelles (surface du bien-fonds multiplié par l’IBUS) a un rapport direct sur le potentiel d'évacuation des eaux polluées et des eaux pluviales, à l'instar de ce qui prévaut pour les investissements initiaux ayant donné lieu à la taxe de raccordement. La surface indicée est donc choisie comme grandeur de référence, éventuellement pondérée par les coefficients de majoration pour effet incitatif.

La STEP est quant à elle dimensionnée selon le nombre d’équivalents-habitant (EH) potentiellement raccordés. L'EH est une notion théorique, établie sur la base d'un grand nombre de mesures, qui exprime les quantités et les qualités d’eaux polluées que produit en moyenne un habitant par jour. On distingue la charge hydraulique (volume des eaux à évacuer) de la charge polluante (qualité des eaux à évacuer). Un équivalent-habitant hydraulique (EHhydr) équivaut à 170 litres d’eau par jour, et un équivalent-habitant biochimique (EHbio) à 60 grammes de DBO5 par jour (la DBO5 étant une unité de mesure de la charge polluante).

Pour le dimensionnement de la STEP, il a été défini pour l’entier du bassin versant un nombre total d’EH de construction pour lequel les charges hydrauliques interviennent pour 2/3 et les charges polluantes pour 1/3. Selon le potentiel des charges polluantes envoyées à la STEP depuis un bien-fonds, qui peuvent fortement varier selon qu’il s’agit d’une simple habitation ou d’une industrie, une plus ou moins grande quantité d’EH sera « réservée » à la STEP pour l’épuration des eaux en question. Ce sont donc les EH de construction qui sont retenus comme grandeur de référence pour la part de la taxe de base dévolue à l’épuration des eaux.

[…] ».

d) Dans sa section 2, le REEE énonce les taxes prélevées par la Commune en matière d’épuration et d’évacuation des eaux, parmi lesquelles figurent des taxes périodiques comprenant selon l’art. 36 REEE les taxes de base, les taxes d’exploitation et les taxes spéciales (al. 1). Ces taxes périodiques servent à couvrir les frais financiers afférents aux ouvrages et les attributions aux financements spéciaux, ainsi que les coûts d’exploitation (al. 2). Elles sont perçues annuellement (al. 3). S’agissant de la taxe de base, l’art. 37 REEE a la teneur suivante :

1 La taxe de base a pour but le maintien de la valeur des installations, en couvrant les frais fixes, respectivement toutes les charges qui y sont liées (amortissements et intérêts). Elle est fixée, selon les critères cumulatifs suivants:

2 CHF 0.15 par m2 de surface de parcelle x l’indice d’utilisation pour les parcelles construites et CHF 140.- par « unité locative » déterminée selon l’annexe n° 1 du présent règlement.

3 CHF 0.30 par m2 de surface de parcelle pour les zones industrielles et artisanales.

4 CHF 0.45 par m2 de surface de parcelle x l’indice d’utilisation pour les zones à bâtir non construites.

5 Elle est perçue auprès de tous les propriétaires des fonds raccordés ou raccordables compris dans le périmètre du réseau d’égouts publics.

6 […] ».

L’art. 40 REEE précise que tous les montants indiqués dans le règlement ne comprennent pas la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), facturée en sus.

Quant à l’annexe n° 1 au REEE, elle précise à son art. 1 qu’est considérée comme « unité locative » tout appartement, studio, logement de vacances, comprenant une ou plusieurs pièces, cuisines et WC, une « unité locative » valant 4 équivalents-habitant (EH).

4. Les recourants contestent uniquement la taxe de base en matière d’épuration des eaux, plus spécifiquement la composante de cette taxe calculée en fonction du nombre d’unités locatives. Ils demandent que cette partie de la taxe soit fixée en tenant compte d’une seule unité locative, pour un montant annuel de CHF 151.20 (TVA comprise), au lieu de deux unités locatives, pour un montant de CHF 302.40 (TVA comprise). Ils font valoir principalement que le studio construit en bas de leur maison est inoccupé, de telle sorte que la perception d’une taxe d’épuration n’est pas justifiée pour ce logement. Ils relèvent par ailleurs le fait que le studio en question est un « petit appartement », utilisé comme réduit, contestant en cela le mode de calcul de la taxe de base en fonction d’unités locatives au sens de l’art. 37 al. 2 REEE et de son annexe n° 1. Il convient d’examiner ces griefs au regard du principe de causalité (consid. 5) et des principes d’équivalence et d’égalité (consid. 6).

5. a) Selon la jurisprudence, les cantons et, en cas de délégation, les communes, disposent d'une grande liberté pour élaborer des émoluments ou des taxes qui répondent aux exigences des art. 3a et 60a LEaux, notamment au principe de causalité. En particulier, il leur appartient de déterminer sous quelle forme et dans quelle mesure ils entendent intégrer dans le calcul des taxes les deux critères posés à l'art. 60a al. 1 let. a LEaux que sont le type et la quantité des eaux usées produites (voir arrêt TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.1 et les références citées).

S’agissant plus particulièrement du critère de la quantité, il implique la prise en compte de paramètres en rapport avec l'utilisation effective des installations d'évacuation et d'épuration des eaux. Ce critère revêt une importance particulière pour les taxes périodiques qui doivent nécessairement présenter un certain lien ("ein gewisser Zusammenhang") avec la quantité effective des eaux rejetées dans les canalisations. Faute d'un tel lien, le Tribunal fédéral a notamment jugé incompatible avec le principe de causalité des taxes d'évacuation et d'épuration des eaux fondées sur la seule valeur de l'assurance-incendie d'un bien-fonds (voir ATF 128 I 46 consid. 4). Il en a décidé de même pour des taxes d'évacuation et élimination des déchets urbains qui étaient calculées en fonction d'une telle valeur d'assurance-incendie (voir arrêts 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, consid. 2b et 2P.249/1999 du 24 mai 2000, consid. 4c) ou sur la base de la quantité d’eau consommée par les ménages (voir ATF 129 I 290 consid. 3.2).

Le principe de causalité n'impose toutefois pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des quantités d’eaux usées produites. Il est loisible aux cantons de prévoir, conformément à la volonté du législateur, "un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont fonction de la quantité d’eaux usées à évacuer" (voir message du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux in FF 1996 IV 1213, p. 1219). Une partie des coûts peut en effet être mise à la charge des utilisateurs sous la forme de taxes de base qui ne dépendent pas du critère de la quantité, car les installations nécessaires à l'évacuation et l'épuration des eaux usées doivent être entretenues et amorties indépendamment de leur mise à contribution effective par les usagers (voir arrêt TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.1.1 et les références citées).

b) Il faut d’abord relever que, par définition, la facturation d’une taxe de base ne dépend pas du critère de la quantité d’eau effectivement utilisée, mais sert au contraire à couvrir des coûts fixes qui sont liés à l’entretien et à l’amortissement des installations nécessaires à l’évacuation et à l’épuration des eaux usées, indépendamment de leur mise à contribution par les usagers. En conséquence, le fait que les recourants décident de laisser vide le studio situé dans leur villa, avec pour conséquence l’absence de toute mise à contribution des installations précitées, n’a pas d’incidence sur le prélèvement de la taxe de base et ne remet pas en question sa conformité au principe de causalité.

c) Ensuite, toujours au regard du principe de causalité, il a été vu ci-dessus que la Commune a mis en place par le biais des art. 36 ss REEE un système qui combine, au titre des taxes périodiques, conformément aux exigences de l'art. 60a LEaux, le prélèvement d’une taxe de base et d'une taxe d'exploitation.

Concernant plus particulièrement la taxe de base ici contestée, il peut d’abord être constaté que le critère de la surface indicée est conforme au principe de causalité. En effet, repris des Recommandations cantonales, il présente un lien suffisant avec les frais d’entretien et d’amortissement indépendants de l’utilisation effective des installations par l’usager et du volume d’eaux usées produites.

L’examen du critère du nombre de logements est plus problématique. Ce critère n’est en effet pas usuel et diffère de celui retenu par les Recommandations cantonales qui proposent de prendre en considération directement le nombre d’équivalents-habitant (EH) potentiellement raccordés, soit la mesure qui sert à dimensionner la STEP. Certes, la notion d’ «unité locative» établit une correspondance entre le nombre de logements et le nombre d’équivalents-habitant potentiellement raccordés et permet ainsi de prendre en compte de façon indirecte un nombre d’équivalents-habitant en tant que paramètre qui prévaut au dimensionnement des installations à réaliser. Toutefois, le caractère linéaire de la formule [un logement = une unité locative = 4 EH], indépendamment de la grandeur du logement concerné, peut aboutir à des résultats relativement éloignés de la réalité, notamment en présence de logements qui ne sont pas susceptibles d’accueillir quatre personnes ou qui sont au contraire suffisamment grands pour accueillir un nombre plus élevé, voire beaucoup plus élevé que quatre occupants. Il est dès lors douteux que le critère règlementaire d’ «unité locative» soit conforme au principe de causalité. La question peut toutefois rester ouverte, compte tenu de ce qui suit.

6. a) Le principe de l'équivalence concrétise les principes de la proportionnalité et d'interdiction de l'arbitraire en matière de contributions causales. Il exige que le montant de chaque redevance soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause. Les contributions doivent être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents.

L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet un certain schématisme dans la détermination des taxes et de leur montant, afin d'éviter aux cantons des coûts administratifs démesurés pour évaluer le type et la quantité d'eau rejetée dans les canalisations. Il est ainsi possible de recourir à des critères normatifs fondés sur des moyennes résultant de l'expérience et faciles à utiliser. Malgré leur schématisme, l'autorité de taxation ne pourra, par égard au principe d'égalité, pas se départir de tels critères, à moins que ceux-ci aboutissent, dans un cas particulier, à des résultats insoutenables, ou créent des différences ne reposant pas sur des motifs raisonnables (ATF 128 I 46 consid 4a p. 52; arrêt TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1 et les références citées).

b) Comme on l'a vu (consid. 5a), la taxe de base litigieuse vise, selon l'art. 37 al. 2 REEE, à maintenir la valeur des installations, en couvrant les frais fixes, respectivement toutes les charges qui y sont liées (amortissements et intérêts). Le montant des frais et charges pris en considération pour fixer la taxe n’est pas contesté par les recourants qui remettent uniquement en question la perception de la partie de la taxe de base correspondant à une unité locative, soit CHF 151.20 (TVA comprise), pour le studio situé dans leur villa. En cela, ils s’opposent au mode de répartition des frais fixes susmentionnés selon la formule [un logement = une unité locative = 4 EH].

En comptabilisant systématiquement quatre équivalents-habitant pour chaque logement, quelles que soient ses caractéristiques, la formule prévue par l’annexe au REEE constitue certes une solution facile à utiliser et appropriée pour tenir compte des charges financières fixes supportées par la collectivité pour maintenir la valeur des installations nécessaires à l’évacuation et à l’épuration des eaux. Dans la mesure où elle aboutit à prendre en définitive comme seul critère déterminant le nombre de logements, indépendamment de leur grandeur ou du nombre de pièces, elle est toutefois très schématique. Il convient dès lors d’examiner si le résultat auquel elle conduit dans le cas particulier reste soutenable ou fait apparaître au contraire une différence de traitement inadmissible.

c) En l’espèce, pour le studio situé dans la villa, la partie de la taxe de base dévolue à l’épuration des eaux a été fixée pour l’année en cause à CHF 151.20 (TVA comprise), en prenant en considération le fait que le studio est un logement correspondant à une unité locative équivalant, selon la formule réglementaire, à quatre équivalents-habitants. Or, même si la surface du studio en question n’est pas connue, il faut admettre selon l’expérience qu’il n’est vraisemblablement constitué que d’une pièce et qu’il est dès lors susceptible d’accueillir deux occupants au maximum. Il est dès lors évident qu’il existe une différence entre le nombre d’habitants potentiels en réalité et le nombre d’équivalents-habitant auquel aboutit la formule réglementaire et qui sert au calcul de la taxe. Cette différence est encore plus grande lorsque la situation du studio concerné est comparée avec celle d’une grande maison qui comprendrait, par exemple, un seul logement de six pièces habitables. En effet, alors même que le nombre d’occupants potentiels d’une telle maison pourrait être estimé à au moins six, soit trois fois plus que le maximum d’occupants du studio, la taxe de base dévolue à l’épuration des eaux due par les propriétaires de cette maison serait également de CHF 151.20 (TVA comprise). Cela revient à constater que le montant de cette partie de la taxe par habitant potentiel serait de CHF 75.60 pour le studio et de CHF 25.20 pour la grande maison, soit trois fois moins.

La différence de traitement constatée ci-dessus entre le studio qui fait l’objet de la présente cause et un grand logement ne peut pas être justifiée par des motifs raisonnables:

• en particulier, rien n’indique que la quantité d’eau utilisée par habitant serait sensiblement inférieure dans le cas d’une personne partageant son logement avec plusieurs autres occupants que dans le cas d’une personne vivant seule ou à deux;

• la simplicité d’application du critère du logement n’est pas non plus déterminante. En effet, il existe d’autres solutions qui ne posent pas de réelle difficulté pratique et qui permettent d’estimer de façon plus précise le nombre d’occupants potentiels d’un logement, réduisant ainsi les différences de traitement non justifiées constatées ci-dessus. Tel est en particulier le cas du critère du nombre de pièces habitables qui est du reste celui retenu par le règlement-type proposé par les services cantonaux, qui fait correspondre chaque chambre habitable (chambres à coucher et salles de séjour) à un équivalent-habitant potentiellement raccordé (www.fr.ch/eau, rubriques « documentation », puis « épuration des eaux »);

• enfin, il doit être constaté que même si elle ne représente que quelques dizaines de francs par habitant potentiel, la différence de traitement entre les propriétaires de petits logements et de grands logements se reproduit chaque année, de telle sorte que le montant en jeu est finalement beaucoup plus important. Le même effet multiplicateur existe pour les immeubles comprenant plusieurs petits logements. En conséquence, le fait que les sommes concernées soient a priori peu importantes n’est pas non plus déterminant.

d) Il résulte de ce qui précède qu’en l’espèce, la facturation d’un montant de CHF 151.20 au titre de la partie de la taxe périodique de base dévolue à l’épuration des eaux pour le studio situé dans la villa des recourants constitue une différence de traitement inadmissible par rapport au montant dû au même titre par les propriétaires d’un grand logement. Elle n’est dès lors pas conforme aux principes d’équivalence et d’égalité. La décision attaquée ainsi que les factures du 29 octobre 2012 et du 19 avril 2012 seront dès lors annulées sur ce point, ce qui équivaut à une admission partielle du recours.

Saisi d'un recours contre une décision d'application du règlement communal, la Cour fiscale du Tribunal cantonal n’a pas procédé au contrôle abstrait de la conformité de la norme à la Constitution fédérale, mais bien à un contrôle concret, ce qui n'a pas pour effet d'annuler la solution retenue par l’art. 37 al. 2 REEE et l’annexe 1 REEE, mais uniquement d'en interdire l'application dans le cas particulier. En pratique, la Commune ne pourra certes évidemment pas éviter de procéder à une révision de ces dispositions qui, sur le vu de ce qui précède, sont susceptibles de conduire à des résultats inadmissibles dans de nombreux cas. Toutefois, compte tenu de l’autonomie dont disposent les communes quant aux modalités de fixation des contributions causales en matière d’évacuation et d’épuration des eaux, il n’appartient à la Cour fiscale ni d’établir les critères qui devraient être appliqués en lieu et place des dispositions précitées, ni de fixer la taxe due en l’espèce par les recourants. Le dossier sera en conséquence renvoyé à la Commune pour nouvelle fixation de la taxe de base (partie dévolue à l’épuration des eaux, pour le studio situé dans la villa) au sens des considérants.

7. Compte tenu de l’issue de la procédure, il n’y a pas lieu de percevoir de frais de justice.

La Cour arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

Partant, la décision du 25 mars 2014 du Préfet du district de la Veveyse ainsi que les factures de la Commune de Le Flon du 29 octobre 2012 et du 19 avril 2012 sont partiellement annulées.

Le dossier est renvoyé à la Commune pour nouvelle fixation de la taxe de base (partie dévolue à l’épuration des eaux, pour le studio situé dans la villa) au sens des considérants.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice. L’avance de frais de CHF 500.- est restituée aux recourants.

III. Communication.

Cet arrêt peut faire l’objet d’un recours auprès de Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les trente jours dès sa notification.

Fribourg, le 10 juin 2016

Président

Greffière