603 2026 28 603 2026 29
Arrêt du 21 avril 2026 IIIeCour administrative
Composition
Présidente :Dominique Gross Juges :Dina Beti, Johannes Fröhlicher Greffier-stagiaire :Maël Mesot
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Philippe Maridor, avocat contre Office de la circulation et de la navigation,autorité intimée
Objet
Recours sur mesures provisionnelles– Retrait préventif du permis de conduire – Consommation de stupéfiants Recours du 19 février 2026 contre la décision du 2 février 2026
considérant en fait
A.A.________, né en 1996, est titulaire du permis de conduire des catégories A1 et B.
Il ressort d'un rapport d'audition de la police cantonale que A.________ a fait l'objet d'un contrôle de police le 7 décembre 2025 à 20h30, à B.________, alors qu'il circulait au volant de son véhicule. Lors de ce contrôle, les agents ont procédé à un test salivaire visant à détecter si le conducteur se trouvait sous l'emprise de produits stupéfiants. Ledit test s'est révélé positif et le permis de conduire de l'intéressé a alors été saisi sur place. Le test salivaire a par la suite été confirmé par une analyse sanguine qui faisait état d'une teneur de MDMA (ecstasy, dérivé synthétique de l'amphétamine) dans le sang à hauteur de 290 µg/l.
Lors de son audition par la police, le conducteur a affirmé que, lors de la soirée du 6 décembre 2025, il avait fait la fête, mais qu'il ne se souvenait ni du déroulement de la soirée ni d'une éventuelle consommation de drogue, mis à part une ou deux lattes sur un joint de cannabis. Il a poursuivi en affirmant qu'il était un consommateur occasionnel de cannabis. Enfin, il a précisé avoir consommé du cannabis, à raison d'environ une fois toutes les deux semaines, entre le 29 octobre 2025 et le jour du contrôle de police.
B. Par courrier du 16 décembre 2025, l’Office de la circulation et de la navigation (OCN) a informé le conducteur de l’ouverture d’une procédure administrative à la suite des faits précités et lui a imparti un délai pour se déterminer. Dans le même temps, il a confirmé la saisie du permis de conduire ordonnée par la police.
Par décision du 2 février 2026, l'OCN a prononcé le retrait préventif du permis de conduire de l'intéressé pour les véhicules du 1er groupe, et ce jusqu’à ce que les motifs d’exclusion aient été élucidés. Il a par ailleurs exigé la production, au plus tard le 1er août 2026, d’un rapport d’expertise établi par un médecin ou un institut reconnu de niveau 4. L’OCN a précisé qu'à défaut de dépôt du rapport d’expertise, un retrait de sécurité de durée indéterminée sera prononcé sans nouvel avis et qu'il sera statué sur un éventuel retrait d'admonestation une fois l’issue définitive de la procédure pénale connue.
C. Par acte du 19 février 2026, le conducteur interjette recours (603 2026 28) contre la décision de l'OCN du 2 février 2026. Il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de cette décision, à la restitution provisoire de son permis de conduire, et à la suspension de la procédure administrative dans l'attente de l'issue pénale définitive. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures provisionnelles (603 2026 29), il requiert l'annulation du retrait préventif et la restitution de son permis de conduire, subsidiairement à ce qu'il présente à l'OCN trois analyses urinaires réalisées auprès d'un établissement agréé pendant trois semaines de suite, un retrait préventif étant prononcé immédiatement en cas de résultat positif ou de non-présentation de l'une de ces analyses.
À l'appui de son recours, le recourant fait valoir un abus du pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité intimée ainsi qu'une violation des dispositions légales et des recommandations applicables A son avis, selon ces recommandations, une consommation unique d'amphétamines au cours des 6 derniers mois ne doit conduire ni à un examen de l'aptitude à la conduite ni à un retrait provisoire du permis de conduire. Au contraire, le conducteur est tenu de produire trois analyses urinaires (trois lundis de suite) en lien avec la consommation de la substance consommée, effectuées auprès d'un établissement agréé. Ce n'est que si un des résultats est positif ou si le conducteur ne présente pas un des tests que l'autorité pourra prononcer un retrait préventif et ordonner une expertise de niveau 4 afin de déterminer l'aptitude à la conduite. En fondant sa décision de retrait préventif immédiat et d'expertise de niveau 4 sur une consommation unique de MDMA, l'OCN s'est écarté desdites recommandations et a violé le principe de l'égalité de traitement. En ce qui concerne sa consommation de cannabis, le recourant relève qu'un examen de l'aptitude à la conduite ne sera ordonné que si la personne est un consommateur habituel, ce qu'il nie être.
Le 10 mars 2026, l'OCN a présenté ses observations et a conclu au rejet du recours, en se référant à sa décision ainsi qu’aux pièces du dossier. Il relève que le recourant a admis avoir consommé tant de la MDMA que du cannabis, de sorte que son aptitude à la conduite soulève des doutes et que les mesures prises se justifiaient. Le recourant a en outre été dénoncé, en date du 19 juin 2025, pour l'achat et l'importation de LSD, ce qui renforce les doutes de l'autorité intimée sur sa capacité à conduire. Enfin, l'OCN estime que ce n'est que dans le cadre d'une réévaluation du retrait préventif après l'expiration d'un délai de trois mois que la production d'un certificat médical susceptible de relativiser les doutes relatifs à la consommation de stupéfiants peut s'avérer adéquate.
Le 4 et le 12 mars, le recourant a produit trois tests urinaires, datés respectivement du 25 février, du 4 et du 11 mars 2026, selon lesquels aucun produit stupéfiant n'a été détecté dans son urine.
Le recourant s'est encore déterminé spontanément le 16 mars 2026, reprochant à l'autorité intimée de faire une lecture erronée des dispositions légales et réglementaires applicables.
D. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.
en droit
1.
Interjeté dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et les formes prescrites (art. 80 ss CPJA), par le destinataire de la décision attaquée (art. 76 let. a CPJA), le recours est recevable en vertu de l'art. 114 let. b CPJA en lien avec l'art. 12 al. 1 de la loi fribourgeoise du 12 novembre 1981 d’application de la législation fédérale sur la circulation routière (LALCR; RSF 781.1). L'avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.
2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ainsi que pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne revoit pas l’opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
3.1. Selon l'art. 14 al. 1 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l’aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite. L’art. 14 al. 2 let. b LCR précise qu’est apte à la conduite celui qui, notamment, a les aptitudes physiques et psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité. Conformément à l'art. 16 al. 1 1re phrase LCR, le permis de conduire doit être retiré lorsque l'autorité constate que les conditions légales de sa délivrance, au sens de l'art. 14 LCR, ne sont pas ou plus remplies.
3.2. Aux termes de l'art. 15 d al. 1 let. b LCR, si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête, notamment dans les cas de conduite sous l'emprise de stupéfiants ou de transport de stupéfiants qui altèrent fortement la capacité de conduire ou présentent un potentiel de dépendance élevé. Dans ce contexte, l'art. 30 al. 1 de l’ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l’admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51) prévoit que le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire peut être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des doutes sérieux quant à l'aptitude à conduire de l'intéressé. Cette disposition institue une mesure provisoire destinée à protéger les intérêts menacés jusqu'à l'issue de la procédure principale portant sur un retrait de sécurité. Vu l'importance du risque inhérent à la conduite des véhicules automobiles, il s'impose qu'un conducteur puisse se voir retirer son permis, à titre préventif, dès que des indices autorisent à penser qu'il représente un risque particulier pour les autres usagers de la route et font douter sérieusement de sa capacité à conduire. Une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre. Au contraire, le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus. Pour décider d'un retrait préventif, l'autorité doit donc se fonder sur les éléments dont elle dispose en l'état. La prise en considération de tous les éléments plaidant en faveur ou en défaveur de l'aptitude de l'intéressé à la conduite de véhicules automobiles interviendra à l'issue de la procédure au fond (arrêt TF 1C_80/2023 du 19 décembre 2023 consid. 3.2 et les références citées).
Un retrait préventif peut en particulier s'imposer s'il existe des indices concrets d'une dépendance. Doit être considéré notamment comme un élément suffisant le fait qu'un conducteur a reconnu avoir consommé une certaine quantité de drogue pendant un certain temps avant son interpellation ou alors qu'il conduisait un véhicule automobile (ATF 125 II 396 consid. 3; arrêt TC FR 603 2022 64 du 15 juin 2022 et les références citées).
Dans un souci de sécurité routière, la jurisprudence assimile la consommation régulière de drogues à la dépendance, à condition que sa fréquence et sa quantité soient susceptibles d’entraver la capacité de conduire. Cependant, toute consommation régulière de drogues ne permet pas en soi de conclure à une inaptitude à la conduite. La consommation régulière de drogues soulève toutefois des doutes légitimes quant à l’aptitude à la conduite s’il existe des signes supplémentaires indiquant que la personne concernée pourrait ne pas être capable de distinguer de manière fiable la consommation de drogues de la circulation routière. Des tels indices résultent, par exemple, du comportement de consommation de la personne concernée, de ses antécédents – en particulier concernant l'abus de drogues – et de sa personnalité (arrêt TF 1C_716/2024 du 19 décembre 2024 consid. 3.3 et les références citées).
3.3. Aux termes de l’art. 2 al. 2 let. g de l’ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11), un conducteur est réputé incapable de conduire chaque fois qu'il est prouvé que son sang contient de la MDMA. L’art. 34 let. g de l’ordonnance de l’Office fédéral des routes (OFROU) du 22 mai 2008 concernant l’ordonnance sur le contrôle de la circulation routière (OOCCR-OFROU; RS 741.013.1) précise que la présence de MDMA est considérée comme prouvée lorsque la valeur de 15 µg/l de MDMA dans le sang est atteinte ou dépassée.
Selon le "Guide aptitude à la conduite" du 27 novembre 2020, élaboré par le Groupe d’experts Sécurité routière en accord avec l'OFROU (www.astra.admin.ch, sous Public professionnel > Exécution du droit de la circulation routière > Documents > Lignes directrices [consulté à la date de l'arrêt], ci-après Guide), en cas de conduite sous l’effet de stupéfiants altérant fortement la capacité de conduire ou présentant un potentiel de dépendance élevé, le permis de conduire est en principe saisi par la police puis transmis à l’autorité compétente, laquelle prononce généralement un retrait préventif en raison de doutes sérieux quant à l’aptitude à la conduite, dans l’attente du résultat d’une expertise de niveau 4 (Guide ch. 4 A.2. let. a). Selon le Guide, ces doutes peuvent être relativisés par la production d’un certificat médical spécifique. Si ce certificat permet de dissiper les doutes quant à l’aptitude à la conduite, le retrait préventif peut être levé et le permis restitué à titre provisoire. Dans le cas contraire, le retrait préventif demeure en vigueur jusqu’à ce que l’autorité rende une nouvelle décision à la lumière du rapport d’expertise (Guide ch. 4 A.2. let. a).
Le Guide retient certes qu'en cas de consommation unique d'amphétamines au cours des six derniers mois, il est demandé, dans un but de clarification, trois analyses d’urine (trois lundis de suite) auprès d’un établissement agréé par l'autorité administrative en lien avec le comportement de consommation et portant sur la substance consommée. En cas de résultat positif ou de non présentation, un retrait préventif et une expertise de niveau 4 sont en règle générale ordonnés (Guide ch. 4 A.2. let. g). Il prévoit également qu'une détermination de l'aptitude à la conduite, sans retrait préventif, sera ordonnée en cas de consommation de cannabis à une fréquence supérieure à deux fois par semaine (Guide ch. 4 A.2. let. f). Il précise toutefois aussi qu'en cas de consommation mixte de substances psychotropes figurant sur la liste "tolérance zéro" au cours des 6 derniers mois, une expertise de niveau 4 sera ordonnée, en règle générale avec un retrait préventif du permis de conduire (Guide ch. 4 A.2. let. i). La liste "tolérance zéro" fait référence aux substances répertoriées à l'art. 2 al. 2 OCR dont font partie le cannabis ainsi que la MDMA (Guide ch. 3 p. 9).
3.4. Enfin, conformément à l'art. 28 a al. 1 let. a OAC, si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des doutes, l'autorité cantonale ordonne, en cas de questions relevant de la médecine du trafic, un examen d'évaluation de l'aptitude à la conduite par un médecin selon l'art. 5 * a bis LCR. Selon l'art. 5 * a bis al. 1 let. d OAC, tous les examens et toutes les expertises relevant de la médecine du trafic qui concernent l’aptitude à la conduite et la capacité de conduire doivent être effectués par un médecin reconnu de niveau 4, ce que l'art. 28 * a al. 2 let. a OAC confirme expressément s'agissant des cas visés par l'art. 15 * d al. 1 let. a et b LCR. Dans les cas visés par l’art. 15 * d* al. 1 LCR, un examen d’aptitude à la conduite doit en principe et sans examen supplémentaire du cas individuel être ordonné, même si les doutes relatifs à l'aptitude à la conduite n’ont pas encore été confirmés ou ne sont que d’ordre abstrait (ATF 150 II 537 consid. 4.1).
4.
4.1. En l'espèce, le recourant a été, lors de son interpellation du 7 décembre 2025, contrôlé positif à la MDMA dans une mesure dépassant les limites autorisées par l'art. 34 let. g OOCCR-OFROU puisqu'il présentait une concentration de 290 µg/l, largement supérieure à la teneur de 15 µg/l retenue dans cette disposition. En outre, le rapport du 29 décembre 2025 du Centre universitaire romand de médecine légale (CURML; ci-après Rapport CURML) fait état de la présence dans le sang du recourant, en plus de la MDMA, de kétamine et de zolpidem (Rapport CURML, II.2.1.). Le recourant a également admis avoir fumé du cannabis dans la soirée du 6 décembre 2025 ainsi que dans les semaines qui précédaient l'interpellation.
Un tel comportement suffit à faire naître des doutes légitimes quant à l’aptitude du recourant à prendre part à la circulation routière en toute sécurité et justifie la mise en œuvre d’investigations médicales destinées à évaluer son aptitude à la conduite, ainsi que le retrait préventif de son permis de conduire. En effet, le simple fait de prendre part à la circulation avec un taux dépassant largement les limites fixées à l'art. 34 let. g OOCCR-OFROU suffit à faire naître des doutes sérieux quant à l'aptitude à conduire du recourant, d'autant que celui-ci a admis avoir également consommé du cannabis au cours des semaines précédentes. Le recourant a en outre été dénoncé, en date du 19 juin 2025, pour l'achat et l'importation de LSD, ce qui devait renforcer les doutes de l'autorité intimée sur sa capacité à conduire.
4.2. Le recourant fonde son raisonnement sur le Guide en faisant valoir que l'autorité intimée s'est écartée sans raison des recommandations de ce document. Or, cette prémisse est erronée. En effet, le recourant a été contrôlé positivement à la MDMA lors de l'interpellation du 7 décembre 2025 et a également admis avoir consommé du cannabis à raison d'une fois toutes les deux semaines entre fin octobre 2025 et le 7 décembre 2025, en particulier le soir du 6 décembre 2025. Une telle consommation doit être qualifiée de consommation mixte de substances psychotropes figurant sur la liste "tolérance zéro" au sens du Guide car tant le cannabis que la MDMA figurent sur la liste de l'art. 2 al. 2 OCR. On ajoutera encore que, lors de son audition sur les lieux de son interpellation le recourant a indiqué ne pas se souvenir de ce qu'il avait consommé le soir précédent, ajoutant qu'il lui semblait n'avoir consommé aucun produit stupéfiant, ce qui indique que sa perception était à tout le moins troublée. Dans un tel cas, il se justifiait déjà pour l'autorité intimée, en application du Guide, d'ordonner un retrait préventif du permis de conduire.
Pour la même raison, le grief du recourant concernant une prétendue violation de l'égalité de traitement tombe également à faux. En effet, l'autorité intimée ne s'est pas écartée de la pratique harmonisée établie dans le Guide mais a, bien au contraire, effectué une juste application de ladite pratique. Ainsi, on ne saurait y voir une quelconque inégalité de traitement.
A cela se rajoute le fait que le recourant a, malgré une consommation de MDMA et de cannabis la veille, décidé de prendre part à la circulation routière, mettant ainsi en danger les autres usagers de la route. A cet égard, il convient de se référer au document d'Addiction Suisse "MDMA – Ecstasy: effets – risques" (www.addictionsuisse.ch, sous Faits et Chiffres > Autres substances illégales > MDMA – Ecstasy > Effets-Risques [consulté à la date de l'arrêt]) qui relève qu'en matière de circulation routière, la consommation de MDMA augmente la propension à prendre des risques, désinhibe et réduit les capacités puis, lorsque les effets se dissipent, conduit à de la fatigue, de l'épuisement et des problème de concentration. La consommation de MDMA est d'autant plus dangereuse si elle est couplée à d'autre substances en raison de l'imprévisibilité de leurs effets croisés. Cette appréciation est également confirmée par le rapport du CURML qui souligne que "la diminution de la capacité à conduire a été aggravée par la présence concomitante dans l'organisme, d'amphétamines et de kétamine, substances dont les effets délétères sur la capacité de conduire se potentialisent mutuellement"(Rapport CURML, III.4.).
Enfin, les résultats des trois tests urinaires réalisés en février et mars 2026 produits par le recourant ne sauraient remettre en cause ni la nécessité d'effectuer une expertise ni le maintien du retrait préventif litigieux. Lesdits tests ne permettent en effet pas, au vu de ce qui précède, de dissiper les sérieux doutes relatifs à une possible inaptitude à la conduite en raison d'une éventuelle dépendance du recourant aux stupéfiants, étant rappelé qu'en cas de consommation répétée de psychotropes au cours des six derniers mois, le recours au jugement de spécialistes s'impose dans la plupart des cas. Il importe en effet de procéder à l'analyse de l'incidence de la toxicomanie sur le comportement de l'intéressé comme conducteur en général, comme aussi de la mesure de sa dépendance. A l'évidence, de simples tests urinaires, à ce stade, ne peuvent y suppléer, ceci sans parler du fait que les tests en question n'étaient pas inopinés. En outre, comme le relève le CURML (www.curml.ch, sous Les Unités > Unité de toxicologie et chimie forensiques > FAQ > Question 1 [consulté à la date de l'arrêt]), l’analyse urinaire permet uniquement de détecter une consommation remontant à quelques heures ou jours. En conséquence, de telles analyses peuvent certes renseigner sur la consommation récente de produits stupéfiants mais en aucun cas poser un diagnostic quant à une consommation répétée ou chronique de produits stupéfiants ainsi que sur l'aptitude à la conduite en lien avec la consommation de ces substances. Un raisonnement similaire est d'ailleurs applicable, en matière de détection du THC, pour laquelle le rapport établi par la Société Suisse de Médecine Légale (SSML) sur mandat de l'OFROU (Rapport "THC‑Grenzwert im Strassenverkehr" du 13 décembre 2023, www.sgrm.ch/de/, sous SGRM Home [consulté à la date de l'arrêt]) indique que les analyses urinaires permettent uniquement de fournir un résultat de nature qualitative, soit de détecter la présence ou l'absence de la substance, sans en déterminer la concentration ni la portée temporelle exacte. Elles constituent ainsi un simple outil de dépistage. Il est d'ailleurs notamment précisé que "Für eine Beurteilung der Fahrfähigkeit ist immer eine forensisch-toxikologische Analyse einer Blutprobe notwendig" (p. 5).
5.
5.1. Au vu de l'ensemble des motifs qui précèdent, l'autorité intimée n'a pas violé la loi, ni commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation en prononçant le retrait préventif du permis de conduire du recourant et en exigeant la production d'un rapport d'expertise établi par un médecin reconnu de niveau 4.
Partant, mal fondé, le recours (603 2026 28) doit être rejeté et la décision du 2 février 2026 confirmée.
5.2. Dès lors qu’il est statué sur le fond du litige, la requête de mesures provisionnelles (603 2026 29), devenue sans objet, est rayée du rôle.
6.
Les frais de la procédure, arrêtés à CHF 800.- conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 131 CPJA). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant versée le 9 mars 2026 2026.
Pour la même raison, il n’est pas alloué d’indemnité de partie (art. 137 *a contrario * CPJA).
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête:
I. Le recours (603 2026 28) est rejeté.
II.La requête de mesures provisionnelles (603 2026 29), sans objet, est rayée du rôle.
III.Des frais de procédure, arrêtés à CHF 800.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.
IV.Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 21 avril 2026/dbe/mme
La Présidente
Le Greffier-stagiaire