603 2022 124
Arrêt du 10 mars 2023 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente : Dominique Gross Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann
Parties
COMMUNE DE A.________, recourante, représentée par Me Luc Esseiva, avocat contre Autorité foncière cantonale, autorité intimée
Objet
Agriculture – Affermage par parcelles Recours du 19 septembre 2022 contre la décision du 19 avril 2022
considérant en fait
A. La Commune de A.________ est propriétaire notamment des articles bbb du Registre foncier (RF) communal (pré de 12'152 m2) et ccc RF (habitation, rural, pavillon, fosse à lisier, chemin, chemin revêtu, place, jardin d'agrément, pré, cours d'eau naturel, forêt, d'une surface de 259'145 m2). Ces deux immeubles totalisent 271'297 m2 et forment une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.1; cf. décision du 30 septembre 2020 de l'Autorité foncière cantonale, AFC).
Le domaine susmentionné est affermé dans son ensemble à un agriculteur qui l'exploite avec les terres dont il est lui-même propriétaire, soit une surface de 12 ha, qui ne constituent à elles seules pas une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Le contrat de bail à ferme agricole a débuté le 1er mars 2010 pour une durée de 15 ans, soit jusqu'au 28 février 2025; à ce moment, l'exploitant actuel aura atteint l'âge de la retraite.
La commune ayant l'intention de ne pas remettre son domaine en fermage à un nouvel exploitant dans le futur, mais de répartir les terres en question entre les agriculteurs de la commune intéressés à en reprendre certaines parties en affermage, elle a procédé à la consultation des agriculteurs installés sur son territoire. Sur cette base, elle a effectué une analyse concernant le découpage et la redistribution de ses terres, de façon à réaliser une répartition rationnelle et équitable entre les agriculteurs remplissant les critères d'attribution prévus par le règlement communal topique.
Le 8 mars 2021, la commune a déposé auprès de l'AFC une requête tendant à l'affermage par parcelles de l'entreprise agricole précitée, demande complétée par courriels des 27 mai 2021, 18 novembre 2021 et 10 mars 2022 et qui vise à créer onze nouveaux parchets sur la surface de l'entreprise et à en faire bénéficier les agriculteurs intéressés de la commune.
B. Par décision du 19 avril 2022, notifiée le 19 août 2022, l'AFC a refusé l'affermage par parcelles de l'entreprise propriété de la commune. Elle est d'avis que l'intérêt à maintenir cette entreprise agricole aux structures favorables doit primer l'intérêt d'autres agriculteurs à voir les structures de leurs entreprises agricoles marginalement améliorées. Cet affermage par parcelles contrevient selon elle aux principes régissant la législation topique.
C. Par mémoire du 19 septembre 2022, la commune interjette recours auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à l'annulation de la décision de l'AFC et, principalement, à l'octroi de l'autorisation d'affermer par parcelles son entreprise conformément à sa requête du 8 mars 2021, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans ce sens.
A l'appui de ses conclusions, la commune reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir cherché à connaître les éléments de faits pertinents pour procéder à une véritable pesée des intérêts, de les avoir ignorés ou encore de les avoir retenus de manière erronée. Elle soutient notamment que l'entreprise concernée n'est pas viable à long terme, ce qu'une expertise mettrait en évidence. En particulier, les droits de livraison de lait liés à ses terres ne suffisent selon elle pas pour garantir qu'une famille puisse y trouver un revenu suffisant. Par ailleurs, la commune souligne que les bâtiments de l'entreprise, vétustes et peu adaptés, ne comprennent pas de hangar à machines, que le chalet d'habitation dont il est fait mention dans la décision ne lui appartient pas, qu'elle devrait procéder à d'importants investissements – estimés à 1 million de francs – si elle devait affermer l'entreprise dans son ensemble et qu'eu égard au faible montant du fermage, elle ne peut financièrement pas se permettre cette dépense. Elle conteste en outre l'affirmation de l'AFC selon laquelle l'amélioration des exploitations des agriculteurs qui bénéficieront de l'attribution des nouveaux parchets ne serait que marginale. Elle soutient que la loi n'interdit nullement l'affermage par parcelles de son entreprise agricole. Selon elle, sa requête satisfait clairement aux conditions légales et ne saurait être interdite pour les motifs évoqués par l'AFC.
D. Dans ses observations du 25 novembre 2022, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle explique que le domaine de la commune constitue une exploitation agricole parfaitement viable, que son affermage par parcelles n'apporterait qu'une amélioration marginale des exploitations qui recevraient un parchet issu du domaine communal et que l'attribution des parchets ne permettrait pas de pérenniser les exploitations bénéficiaires dès lors que l'attribution repose sur de simples baux et non pas sur un transfert de propriété.
Dans ses observations spontanées du 7 décembre 2022, la recourante soutient que le raisonnement de l'autorité intimée ne peut pas être suivi, dès lors qu'il conduirait à devoir interdire tout partage d'un domaine agricole si celui-ci constitue une entreprise agricole viable. Or, de l'avis de la commune, une telle interprétation viderait de sens les dispositions topiques applicables. Par ailleurs, elle ne voit pas sur quelle base l'autorité affirme qu'une augmentation de 5 % de la surface exploitée des agriculteurs qui pourront bénéficier des parchets communaux doit être considérée comme marginale. La commune souligne de plus que 50 % de l'entreprise litigeuse est déjà affermée, ce qui permet selon la loi l'affermage par parcelles. Selon elle, soutenir que l'attribution de parchets à distraire d'une entreprise agricole n'améliore pas sensiblement les exploitations bénéficiaires dès lors qu'il s'agit de simples baux, par définition résiliables, consiste à vider les dispositions légales de toute portée.
E. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1. La compétence du Tribunal cantonal pour connaître du présent recours contre une décision de l'AFC est donnée par les art. 50 de la loi du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), 28 de la loi d'application cantonale du 24 février 1987 de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LALBFA; RSF 222.4.3) et 114 al. 2 let. a du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le recours a en outre été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA); par ailleurs, l'avance de frais a été versée en temps utile et il ne fait aucun doute que la commune, propriétaire de l'entreprise agricole qu'elle souhaite affermer par parcelles, est touchée par la décision attaquée et qu'elle a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA).
Partant, le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1. La LDFR cherche avant tout à maintenir les entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une agriculture à la fois productive et orientée vers une exploitation durable du sol (cf. art. 1; Message du 17 mai 2006 concernant l'évolution future de la politique agricole [Politique agricole 2011], FF 2006 6027, 6166). Elle contient, pour préserver ce but, différentes règles, notamment concernant l'affermage de parcelles agricoles, lesquelles sont complétées par les règles de la LBFA.
2.2. Conformément à l'art. 30 al. 1 LBFA, nul ne peut, sans autorisation, distraire d'une entreprise agricole des immeubles ou des parties d'immeubles en vue de leur affermage.
L'art. 31 al. 1 LBFA précise qu'avant que le fermier n'entre en jouissance de la chose affermée, le bailleur doit demander l'autorisation à l'autorité cantonale, compétente à cet effet en application également de l'art. 23 LALBFA.
Selon l'art. 31 al. 2 LBFA, cette autorisation n'est accordée que si l'une des conditions suivantes est remplie:
le maintien de l'entreprise agricole ne se justifie plus (let. c);
l'entreprise agricole est située, en tout ou en majeure partie, dans une zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (let. d);
l'entreprise n'est affermée par parcelles que temporairement et sera, plus tard, reconstituée comme unité économique (let. e);
le bailleur n'est plus en mesure d'exploiter lui-même tout le domaine pour des raisons telles que maladie grave ou âge avancé (let. f); ou, enfin,
au lieu d'immeubles ou partie d'immeubles affermés par parcelles, d'autres objets, mieux situés pour l'exploitation ou mieux adaptés à celle-ci, sont affermés à titre complémentaire (let. g).
En outre, aux termes de l'art. 31 al. 2bis LBFA, l'autorité permet l'affermage par parcelles d'une entreprise agricole si les conditions suivantes sont remplies:
l'affermage par parcelles sert principalement à améliorer les structures d'autres entreprises agricoles (let. b);
aucun parent titulaire d'un droit de préemption ou d'un droit à l'attribution n'entend reprendre l'entreprise pour l'exploiter à titre personnel et aucune autre personne qui pourrait demander l'attribution dans le partage successoral (art. 11 al. 2 LDFR) ne veut reprendre l'entreprise en entier pour l'affermer (let. c); ou
le conjoint ou le partenaire enregistré qui a exploité l'entreprise avec le propriétaire approuve l'affermage par parcelles (let. d).
2.3. Avec la disposition précitée, le législateur a désormais permis que des entreprises puissent être morcelées quand bien même aucune raison objective au sens de l'art. 31 al. 2 LBFA n'est donnée. La nécessité de l'autorisation vise aujourd'hui essentiellement à protéger les membres de la famille prêts à reprendre le domaine ainsi que le conjoint de l'arbitraire des propriétaires; elle vise en outre à améliorer la structure des entreprises agricoles dans le domaine de l'exploitation locale (Studer/Hofer, Das landwirtschaftliche Pachtrecht, 2e éd. 2014, art. 30 n. 635). Le Message concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape (Politique agricole 2002; FF 1996 IV 1 s., 383 s.) met clairement en évidence le changement évoqué: "le principe actuel, en vertu duquel les entreprises agricoles ne peuvent être aliénées par parcelles et, lorsqu'elles offrent à une famille paysanne de bons moyens d'existence, ne peuvent pas non plus être affermées par parcelles, est levé. Les entreprises pourront désormais être aliénées par parcelles (partage matériel), si deux conditions cumulatives, l'une subjective, l'autre objective, sont remplies", à savoir celles ancrées à l'art. 31 al. 2bis LBFA, dont en particulier l'amélioration de la structure d'autres entreprises. Il faut admettre qu'il y a principalement amélioration de la structure d'autres entreprises lorsque plus de 50 % de la surface des terres revient à des fermiers qui exploitent déjà une entreprise agricole (Studer/Hofer, art. 31 n. 693). Contribuent à améliorer la structure d'autres entreprises les immeubles de l'entreprise affermée par parcelles qui sont attribués au fermier qui loue une entreprise agricole au sens de l'art. 1 al. 1 let. b LBFA ou qui exploite lui-même une entreprise agricole qui remplit les critères de l'art. 7 LDFR, respectivement de l'art. 5 let. a LDFR (Studer/Hofer, art. 31 n. 693). Il y a lieu de compter également les surfaces qui sont données en bail aux exploitants dont l'entreprise, après l'affermage, remplit les exigences de l'entreprise agricole (Studer/Hofer, art. 31 n. 693). Le Tribunal de céans a déjà rappelé ces principes dans son arrêt 603 2016 39 du 27 avril 2017 (cf. ég. arrêt TC VD FO.2021.0009 du 19 avril 2021 consid. 2).
3.
En l'occurrence, la commune est propriétaire d'une entreprise agricole qu'elle ne souhaite plus affermer dans son entier mais par parcelles, cela afin d'en faire bénéficier des agriculteurs exploitant sur le territoire communal et qui satisfont aux critères du règlement communal. L'AFC a procédé au constat que l'entreprise agricole communale connaît des conditions d'exploitation particulièrement favorables qui interdisent son morcellement, puisque les avantages liés à l'amélioration des exploitations des agriculteurs bénéficiant des parchets ne sont pas prépondérants.
Cette argumentation ne peut pas être suivie. En effet, dans l'affaire précitée 603 2016 39, le Tribunal de céans a clairement confirmé que l'affermage litigieux est néanmoins possible, quoiqu'en pense l'AFC, en présence d'une entreprise agricole, pour autant qu'il serve principalement à améliorer les structures d'autres entreprises agricoles, au sens de l'art. 31 al. 2bis LBFA. Contrairement à ce que prétend l'autorité intimée, ce n'est pas uniquement lorsque le maintien d'une entreprise agricole ne se justifie plus au sens de l'art. 31 al. 2 LBFA que les motifs d'autorisation mentionnés à l'art. 31 al. 2bis LBFA doivent être examinés.
La Cour de céans ne peut ici que répéter que, depuis la réforme agricole, deuxième étape, survenue en 2002, à côté des exceptions prévues à l'art. 31 al. 2 LBFA, il est possible, malgré l'existence d'une entreprise agricole, de procéder à un affermage par parcelles, pour autant notamment que cette démarche améliore d'autres entreprises agricoles et qu'il n'y a pas lieu de protéger des membres de la famille (cf. ég. arrêt TC VD du 19 avril 2021 précité consid. 2).
Partant, il est manifeste, dans la présente occurrence, que la pesée des intérêts à laquelle a procédé l'autorité intimée n'a pas lieu d'être puisqu'aucun membre de la famille du fermier actuel ne doit être protégé, ce qui est incontesté. Par ailleurs, à ce stade, il n'y a pas lieu de conclure que l'autre condition, à savoir que d'autres structures d'exploitation soient améliorées, ne serait – sur son principe – pas satisfaite. Or, il n'incombe pas au Tribunal d'examiner chaque attribution de parchet pour confirmer ou infirmer individuellement sa licéité. A cet effet, l'AFC prendra de nouvelles décisions.
Les arguments avancés par l'autorité dans sa réponse au recours ne peuvent rien changer à ce résultat, dès lors que ses réflexions sont liées à des éléments de fait qui ne sont pas pertinents dans la présente occurrence.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision de l'AFC du 19 avril 2022 annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau.
5.
Vu l'issue du litige, il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 133 CPJA). L'avance de frais est restituée à la recourante.
La commune recourante, qui a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts et qui agit comme propriétaire de terrains, a droit à une indemnité de partie (cf. art. 139 CPJA a contrario). Considérant la complexité relative de l'affaire et la jurisprudence du Tribunal cantonal se rapportant à la problématique du cas d'espèce, il y a lieu de s'écarter de la liste de frais produite par le mandataire de la recourante – qui ne correspond du reste pas au tarif applicable en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.12) – et d'arrêter l'indemnité de partie à CHF 4'846.50 (honoraires et débours: CHF 4'500.-; TVA à 7.7%: CHF 346.50), conformément à l'art. 11 al. 1, 3ème phrase, du tarif. Celle-ci est mise à la charge de l'Etat de Fribourg.
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est admis.
Partant, la décision de l'Autorité foncière cantonale du 19 avril 2022 est annulée et le dossier lui est renvoyé pour qu'elle statue à nouveau.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 2'000.- est restituée à la recourante.
III. Un montant de CHF 4'846.50 (dont CHF 346.50 au titre de la TVA) à verser à Me Luc Esseiva, à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 10 mars 2023/jfr/vth
La Présidente
La Greffière-rapporteure