603 2020 83
Arrêt du 5 octobre 2020 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-stagiaire : Magalie Bapst
Parties
A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Maude Roy Gigon, avocate contre PRÉSIDENT DE L'AUTORITÉ FONCIÈRE CANTONALE, ** autorité intimée**
Objet
Agriculture – Acquisition d'un immeuble agricole – Qualité pour recourir contre l'octroi de l'autorisation – Notion de fermier au sens de la LBFA Recours du 10 juin 2020 contre la décision du 13 mai 2020
attendu
que, par courrier du 23 avril 2018, C.________ et D.________ ont demandé à l'Autorité foncière cantonale (ci-après: AFC) l'autorisation d'acquérir un immeuble agricole de 6'035 m2, art. eee du Registre foncier (RF) de F.________ propriété de G.________ et H.________, pour y élever deux chevaux dont ils souhaitent faire l'acquisition;
que, le 7 janvier 2020, un permis de construire leur a été délivré en vue de construire un abri pour deux chevaux avec espace de stockage sur l'art. iii RF de F.________ parcelle dont ils sont propriétaires, laquelle est adjacente à l'art. eee RF de F.________
que, le 14 avril 2020, le contrat de vente de l'art. eee RF de F.________ a été signé;
que, par décision du 13 mai 2020, le Président de l'Autorité foncière cantonale a autorisé (ci-après: le Président) C.________ et D.________ à acquérir l'immeuble agricole en question, art. eee RF de F.________ pour le prix de CHF 25'286.65. Il a considéré que les acquéreurs remplissaient les conditions pour se voir délivrer une autorisation d'acquisition d'un tel immeuble. Ils peuvent en effet être considérés comme exploitants à titre personnel du fait qu'ils sont propriétaires de deux chevaux, qu'ils ont obtenu le permis de construire un abri pour deux chevaux, que D.________ et son fils sont titulaires d'une attestation de compétences pour les détenteurs et détentrices de chevaux, et que C.________ va entreprendre un apprentissage d'agriculteur dès le 1er août 2020. Par ailleurs, le prix n'apparaît pas surfait;
que, le 10 juin 2020, A.________ et B.________, qui exploitent la parcelle précitée et se prévalent de l'existence d'un contrat de bail à ferme, recourent auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à la nullité de la décision, subsidiairement à son annulation. A l'appui de leurs conclusions, ils font valoir pour l'essentiel que le Président n'était pas compétent pour rendre la décision contestée, l'objet soumis à l'autorité foncière n'étant pas de peu d'importance et les conditions pour obtenir l'autorisation d'acquisition n'étant pas "manifestement" réalisées. Par ailleurs, ils contestent la qualité d'exploitants à titre personnel des requérants. Sur le fond, ils font remarquer qu'aucun bâtiment destiné à la détention des chevaux n'est érigé sur le terrain en question et que, suite au permis de construire qui leur a été délivré le 7 janvier 2020, aucuns travaux y relatifs n'ont été entrepris. Ils estiment en outre que les requérants ne disposent pas des compétences nécessaires pour être reconnus comme des exploitants à titre personnel. Ils affirment que la formation de D.________ ne permet pas d'exploiter un immeuble agricole et que le fait que C.________ est au bénéfice d'un contrat d'apprentissage d'agriculteur, alors qu'il travaille comme administrateur-gérant de la société J.________ Sàrl, n'est qu'un subterfuge pour obtenir l'autorisation sollicitée. Ces derniers n'ont pas non plus affirmé ou démontré avoir déjà exploité un immeuble agricole et rien ne prouve qu'ils soient effectivement propriétaires de chevaux. Les recourants affirment enfin qu'il n'existe aucun juste motif pour délivrer l'autorisation d'acquisition;
que, dans ses observations du 24 août 2020, le Président conclut principalement à l'irrecevabilité du recours pour défaut de qualité pour recourir des intéressés, ceux-ci ne pouvant à son sens pas se prévaloir d'un contrat de bail à ferme et, subsidiairement, à son rejet. S'agissant de sa compétence, le Président relève que le dossier avait été soumis à la Commission plénière le 30 août 2018, laquelle s'est déclarée prête à émettre un préavis favorable, sous réserve des conditions de l'exploitation à titre personnel et des infrastructures nécessaires pour abriter les animaux. Constatant que les conditions étaient remplies avec la production des attestations demandées ainsi qu'avec la délivrance d'un permis de construire, il n'était pas nécessaire de soumettre une nouvelle fois le dossier à la Commission et il pouvait délivrer l'autorisation par décision présidentielle. Il observe que D.________ et son fils sont titulaires d'une attestation de compétences pour les détenteurs et détentrices de chevaux, que C.________ a débuté un apprentissage d'agriculteur le 1er août 2020, que le fils est propriétaire de deux chevaux et qu'un permis de construire a été délivré aux acquéreurs pour la construction d'un abri pour les animaux; partant, toutes les conditions autorisant l'achat de l'immeuble sont réunies;
que, dans une détermination spontanée du 11 septembre 2020, les recourants allèguent des faits nouveaux, à savoir une discussion portée récemment à leur connaissance par H.________, conseiller communal de F.________, à qui D.________ aurait déclaré qu'elle n'aimait pas particulièrement les chevaux et lui aurait faire comprendre qu'il n'y en aurait jamais. Les recourants en concluent que les motifs avancés par les acquéreurs ne sont qu'un prétexte pour recevoir l'autorisation litigieuse. Ils estiment par ailleurs que le suivi d'une seule journée de formation ne suffit pas pour acquérir les connaissances nécessaires pour s'occuper du terrain en question;
que, par courrier du 30 septembre 2020, le Président conteste les allégations des recourants et se réfère à ses observations du 24 août 2020;
qu'aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre parties;
qu'il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige;
considérant
que le Tribunal cantonal est compétent pour connaître d'un recours interjeté à l'encontre d'une décision de l'AFC, conformément aux art. 88 de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), 11 de la loi cantonale du 28 septembre 1993 d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LALDFR; RSF 214.2.1) et 114 al. 1 let. a du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), l’AFC étant rattachée administrativement à la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF), conformément à l’art. 5 al. 2 LALDFR;
que, déposé le 10 juin 2020, le présent recours respecte le délai et les exigences de forme des art. 79 à 81 CPJA;
que se pose toutefois la question de savoir si les recourants disposent de la qualité pour recourir;
que l'art. 83 al. 3 LDFR prévoit que les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88) contre le refus d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution, contre l'octroi de l'autorisation;
que le législateur a volontairement restreint le cercle des personnes habilitées à recourir sur la base de l'art. 83 al. 3 LDFR parce qu'il s'agit, en droit foncier rural, de décisions formatrices de droit privé qui ne doivent pas pouvoir être attaquées par un tiers quelconque (cf. Bandli, Commentaire LDFR, art. 88 n. 3) et qu'il appartient aux autorités, et non aux tiers recourants, de sauvegarder l'intérêt public lié à l'assujettissement à autorisation (cf. arrêt TF 2C_978/2012 du 4 mai 2013);
que le fermier, notamment, est légitimé à recourir en outre s'il est particulièrement atteint par la décision et qu'il a un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (cf. art. 76 CPJA);
que l'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision. L'intérêt doit également être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (arrêt TF 2C_626/2014 du 30 juin 2015 et la jurisprudence citée);
que, sauf changement de circonstances qui rendrait inactuel l'intérêt du recourant, le fermier a qualité pour recourir dès lors que l'objet du litige est celui qu'il prend à ferme (cf. ATF 140 II 473);
qu'en effet, en cas de vente de l'immeuble, le fermier est directement atteint dans son intérêt digne de protection même lorsqu'il ne veut pas exercer son droit de préemption (cf. Stalder, Commentaire LDFR, art. 83 n. 16);
que la légitimation du fermier suppose toutefois l'existence d'un contrat de bail à ferme valable au sens de la loi du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2). Un autre droit d'exploitation, comme par exemple un prêt à usage à titre gratuit, ne confère pas cette légitimation (arrêt TF 2C_1028/2014 du 20 juillet 2015 consid. 4.4 et 4.7 in RNRF 97/2016 p. 428);
qu'aux termes de l'art. 4 LBFA, le bail à ferme agricole est un contrat par lequel le bailleur s'oblige à remettre au fermier, moyennant un fermage, l'usage d'une entreprise ou d'un immeuble à des fins agricoles et à lui en laisser percevoir les fruits ou les produits;
que le contrat de bail à ferme peut, comme tout autre contrat n'exigeant pas de forme, être convenu non seulement par volonté expresse des parties, mais aussi tacitement, par actes concluants. Encore faut-il que les éléments essentiels du contrat de bail à ferme agricole soient remplis, afin d'admettre une relation contractuelle entre les parties (cf. ATF 118 II 441 consid. 1);
que la redevance est un élément objectif essentiel du contrat de bail à ferme agricole au sens de l'art. 4 LBFA (arrêt TF 4P.1/2001 du 27 avril 2001 consid. 5d);
que si aucune redevance n'est perçue, il ne peut s'agir que d'un prêt à usage. On ne saurait prévoir la même réglementation pour la cession d'usage à titre gratuit d'immeubles agricoles et pour le bail à ferme (Message concernant la loi fédérale sur le bail à ferme agricole du 11 novembre 1981, FF 1982 I 269, 283);
que, conformément à l'art. 35 a LBFA, le fermage peut consister soit en argent, soit en une quote-part des fruits (métayage), soit en une autre prestation en nature. Les droits du bailleur aux fruits dans le métayage sont réglés par l’usage local, s’il n’en est pas convenu autrement. Le fermier doit s’acquitter des frais accessoires, sauf s’il en a été convenu autrement;
qu'en l'espèce, se pose la question de savoir si A.________ et B.________ peuvent être qualifiés de fermiers de la parcelle en cause;
que, comme le relève le Président de l'AFC, si des paiements directs ont certes été versés à A.________ et B.________ en lien avec l'art. eee du RF de F.________ supposant une exploitation de la parcelle de leur part, cela ne permet pas encore de les qualifier de fermiers au sens de la LBFA;
qu'en effet, la qualification juridique de fermier dépend de l'existence d'un contrat de bail à ferme. Il convient dès lors d’examiner si l'accord passé entre A.________ et B.________ et G.________ et H.________ contient les éléments essentiels du contrat;
que les recourants font usage de l'immeuble précité à des fins agricoles; cela n'est pas contesté;
que le point litigieux est celui de savoir si un fermage est payé par les recourants pour l'usage de cet immeuble;
qu'il ne fait aucun doute que le fermage n'est pas payé sous forme d'argent. Aucune pièce du dossier n'indique en outre qu'il consisterait en une quote-part des fruits. Les recourants ne le prétendent pas non plus;
que reste ainsi à savoir si le fermage est acquitté sous la forme d'une prestation en nature;
que les recourants font valoir que l'exploitation du terrain en cause et l'entretien des espaces verts de la parcelle voisine, art. iii RF de F.________ qui était également propriété de G.________ et H.________ jusqu'en 2017, constituent le fermage;
qu'il ressort clairement de l'art. 4 LBFA que le loyer constitue la contrepartie de l'usage de l'immeuble agricole. L'usage de l'immeuble revient au fermier et le fermage au propriétaire; ces deux éléments ne peuvent logiquement passer l'un pour l'autre. Partant, l'argument invoqué par les recourants selon lesquels l'exploitation de la parcelle vaut fermage ne peut être retenu;
qu'en ce qui concerne l'entretien de la parcelle adjacente, quand bien même cette prestation aurait pu être qualifiée de fermage à une époque, il ne peut plus en aller ainsi dès lors que les recourants ne s'en occupent plus depuis 2018;
que, dans ces conditions, force est d'admettre que les recourants exploitent la parcelle en question, sans fournir la moindre contreprestation;
qu'au vu de ce qui vient d'être dit, le fermage, élément essentiel au contrat de bail à ferme, fait défaut;
qu'en outre, la Cour constate que le dossier ne contient pas de précisions sur d'autres éléments essentiels à la conclusion d'un contrat de bail à ferme, en particulier la durée du bail, qui doit être au minimum de 6 ans pour les immeubles agricoles (art. 7 al. 1 LBFA);
qu'à défaut de contenir les éléments essentiels à la conclusion d'un contrat de bail à ferme, force est de constater que l'accord passé entre les recourants et les anciens propriétaires de la parcelle exploitée n'est pas/plus un contrat de bail à ferme mais tout au plus un simple prêt à usage;
qu'ainsi, il sied de constater que les recourants ne peuvent pas être qualifiés de "fermiers" au sens de la LBFA;
que, par conséquent, la qualité pour recourir contre l'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 83 al. 3 LDFR doit être déniée aux recourants;
que, cela étant, ces derniers estiment que la décision attaquée est nulle, le Président n'étant pas compétent pour rendre la décision attaquée. Ils sont d'avis en outre que la décision est nulle également sur le fond, les conditions permettant l'acquisition d'un immeuble agricole n'étant à leur sens manifestement pas données;
que la nullité d'un acte ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement reconnaissables et pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (arrêt TF 2C_1031/2019 du 18 septembre 2020 consid. 2.1; ATF 139 II 243 consid. 11.2; 138 II 501 consid. 3.1 et les références);
que le Président de l'AFC est compétent, en vertu de l'art. 4 al. 3 LALDFR, notamment lorsque les conditions d'une autorisation ou d'une approbation sont manifestement réalisées;
qu'en l'espèce, force est de constater que le dossier avait été soumis au préalable à l'AFC, laquelle avait précisé les conditions en vue d'obtenir l'autorisation, en énumérant de manière détaillée les documents à produire (certificats de la formation suivie et preuve d'être propriétaires des chevaux), puis en soumettant plus tard encore l'autorisation non plus au seul préavis du Service des constructions et de l'aménagement du territoire mais à l'obtention d'un permis de construire;
qu'il ne s'agissait dès lors, pour le Président, plus que de vérifier si les documents demandés avaient bien été produits, ce qu'il a fait dans le cadre de la décision attaquée;
qu'en pareilles circonstances, on ne saurait admettre qu'il n'était pas compétent au sens de la disposition précitée de manière à entraîner la nullité de sa décision;
que, sur le fond, à l'instar des recourants, la Cour se demande si les conditions restrictives posées par la LDFR et la jurisprudence du Tribunal fédéral pour l'acquisition d'un immeuble agricole à des seules fins de loisir, et non pas seulement celles exigées par l'AFC, sont remplies par les acquéreurs qui ne sont pas des agriculteurs;
que ces doutes ne permettent toutefois pas encore de constater la nullité de la décision;
qu'il appartient néanmoins aux autorités, et non aux tiers recourants, de sauvegarder l'intérêt public lié à l'assujettissement à autorisation, comme l'a souligné le Tribunal fédéral, en particulier au Département fédéral de justice et police à qui le présent arrêt est notifié et qui pourrait dès lors soumettre la cause à un contrôle juridictionnel;
que, dans ces conditions, le recours doit être déclaré irrecevable;
qu'l n'est pas nécessaire d'appeler les acquéreurs en la présente procédure;
qu'il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA);
que, pour les mêmes motifs, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA);
la Cour arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais de procédure, par CHF 1'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants et compensés avec l'avance de frais versée.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 5 octobre 2020/ape/mab
La Présidente :
La Greffière-stagiaire :