603 2020 11
Arrêt du 18 mars 2020 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann
Parties
A.________, ** recourant,**représenté par Me Philippe Maridor, avocat contre Commission des mesures administratives en matière de circulation routière, autorité intimée
Objet
Circulation routière et transports – Retrait définitif du permis de conduire – Délai d'attente Recours du 20 janvier 2020 contre la décision du 21 novembre 2019
considérant en fait
A. Il ressort d'un rapport établi par la police cantonale que, le 29 août 2019, vers 8h50, A.________ circulait au volant d'un véhicule à B.________, alors qu'il était sous le coup d'un retrait de son permis de conduire.
B. Par courrier du 20 septembre 2019, la Commission des mesures administratives en matière de circulation routière (CMA) a avisé le précité de l'ouverture d'une procédure administrative en lui signalant que l'infraction commise pourrait donner lieu au prononcé d'une mesure administrative. Le conducteur s'est déterminé le 14 octobre 2019.
Le 28 octobre 2019, la CMA a suspendu la procédure administrative jusqu'à droit connu sur le plan pénal.
C. Entre-temps, par ordonnance pénale du 30 septembre 2019, le Ministère public du canton de Fribourg a reconnu l'intéressé coupable de conduite malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de faire usage du permis de conduire et l'a condamné à une peine pécuniaire de 20 jours-amende à CHF 70.-, sans sursis. Cette ordonnance n'a pas été contestée.
D. Par décision du 21 novembre 2019, la CMA a prononcé le retrait définitif du permis de conduire de l'intéressé avec un minimum incompressible de cinq ans, à l'échéance du délai d'attente de 24 mois signifié par la mesure administrative du 29 août 2019 qui court du 29 juin 2019 au 28 juin 2021, soit dès le 29 juin 2021. Elle a retenu que le précité avait commis une infraction grave aux règles de la circulation routière, au sens de l'art. 16 c al. 1 let. f de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), en conduisant un véhicule alors qu'il était sous le coup de la saisie de son permis de conduire effectuée le 29 juin 2019 par la police. Elle a pris en compte le fait que l'intéressé avait fait l'objet d'un retrait de sécurité du permis de conduire – avec un délai d'attente de 24 mois – en application de l'art. 16 * c* al. 2 let. d LCR (décision du 29 août 2019). En outre, elle a indiqué qu'au terme de la durée minimale du retrait, le conducteur devra prouver, par le biais d'une expertise, qu'il est apte à la conduite en application de l'art. 17 al. 3 LCR. Enfin, elle a précisé que, compte tenu de l'écoulement du temps depuis la suspension de son droit de conduire, il devra également se soumettre à nouveau aux examens de conduite théorique et pratique.
E. Par mémoire du 20 janvier 2020, l'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à ce que la décision attaquée soit modifiée en ce sens que le permis de conduire lui est retiré définitivement (minimum incompressible de cinq ans) dès le 21 novembre 2019. Le recourant ne critique ni le retrait définitif de son permis de conduire ni le délai d'attente de cinq ans qui y est lié. En revanche, il conteste le délai d'attente de 24 mois ajouté par la CMA à la durée de cinq ans précitée, par ailleurs sans aucune motivation, en raison de son illégalité et de sa disproportion. Il estime en effet qu'en application de l'art. 16 c al. 3 LCR, la durée du nouveau retrait de permis doit se substituer à la durée restante du retrait en cours. Or, il suppose que l'autorité intimée s'est fondée sur l'art. 16 * c* al. 4 LCR pour fixer le délai d'attente, alors que cette norme ne peut selon lui être appliquée que lorsque le permis de conduire a été retiré en vertu de l'art. 16 * d* LCR, et non de l'art. 16 * c* al. 2 let. d LCR comme dans son cas.
F. Dans ses observations du 11 février 2020, la CMA conclut au rejet du recours, en se référant à sa décision ainsi qu'aux autres pièces du dossier. Elle précise ce qui suit: "Si un conducteur circule d'une façon répétée malgré un retrait de son permis de conduire prononcé pour une durée indéterminée (retrait de sécurité), les délais d'attente qui lui sont signifiés (trois, douze puis vingt-quatre mois) doivent obligatoirement être appliqués dans leur intégralité, à savoir au terme de l'exécution complète du délai d'attente de la mesure précédente. La règle posée par le législateur dite de la substitution (cf. art. 16c al. 3 LCR) ne s'applique en effet qu'aux mesures d'admonestation et pas aux mesures de sécurité de durée indéterminée (v. arrêt du TF 1C_21/2016)."
Dans sa détermination spontanée du 5 mars 2020, le recourant maintient ses conclusions, en renvoyant à l'arrêt du Tribunal fédéral du 15 juin 2015 dans la cause 1C_579/2014.
en droit
1.
Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) - l'avance de frais ayant par ailleurs été versée en temps utile - le recours est recevable à la forme.
Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.
2.
Aux termes de l'art. 16 c al. 1 let. f LCR, commet une infraction grave la personne qui conduit un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui a été retiré. Après une infraction grave, le permis d’élève conducteur ou le permis de conduire est retiré définitivement si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré en application de l'art. 16 * c* al. 2 let. d ou de l’art. 16 * b* al. 2 let. e (art. 16 * c* al. 2 let. e LCR).
En l'occurrence, le recourant ne remet pas en cause le retrait définitif de son permis de conduire ni le délai d'attente de cinq ans qui y est lié. Seul est contesté l'ajout, à cette durée, du délai d'attente de 24 mois fixé dans la décision de la CMA du 29 août 2019.
3.
3.1. Dans son message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routière (FF 1999 IV 4106, 4135), le Conseil fédéral a relevé ce qui suit concernant l'art. 16 c al. 2 let. e LCR:
"A l'instar de l'art. 16b (nouveau), al. 2, let. f, LCR, la let. e représente la dernière étape du système dit des mesures «en cascade»: les personnes auxquelles il a fallu retirer le permis de conduire conformément à la let. d seront soumises à un délai d'épreuve supplémentaire d'une durée de cinq ans, ce qui, en cas de récidive, conduira pratiquement à un retrait définitif du permis de conduire."
3.2. La jurisprudence et la doctrine font la distinction entre retrait de sécurité et retrait d'admonestation. La décision de retrait de sécurité du permis de conduire constitue une atteinte grave à la sphère privée de l'intéressé; elle doit donc reposer sur une instruction précise des circonstances déterminantes (ATF 133 II 384 consid. 3.1). Le pronostic doit être posé sur la base des antécédents du conducteur et de sa situation personnelle (ATF 125 II 492 consid. 2a). En cas de doute, il y a lieu d'ordonner un examen psychologique ou psychiatrique (art. 11 b al. 1 let. b de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière, OAC; RS 741.51; arrêt TF 1C_307/2007 du 17 décembre 2007 consid. 3.2; ATF 139 II 95 consid. 3.4 et 3.4.1).
Les règles en matière de retrait d'admonestation ont été profondément modifiées à l'occasion de la révision de la LCR entrée en vigueur le 1er janvier 2005. Selon l'intention du législateur, il convenait, dans la nouvelle loi, de sanctionner plus sévèrement les conducteurs qui, au cours d'une période déterminée, avaient compromis à plusieurs reprises la sécurité routière en commettant des infractions aux règles de la circulation; en outre, il s'agissait de fixer des "tarifs" minimaux uniformes dans toute la Suisse; enfin, en cas de récidive, ces mesures devaient progressivement être renforcées pour aller jusqu'au retrait du permis de conduire d'une durée indéterminée selon le principe du renforcement en cascade (FF 1999 4108).
Pour le Tribunal fédéral, les mesures prévues aux art. 16 al. 2 à 3 et 16 a à 16 * c* LCR issus de ces modifications ne constituent pas seulement des retraits d'admonestation. Une telle qualification ne tiendrait pas compte du fait que la loi pose la présomption d'inaptitude caractérielle à la conduite après trois infractions graves (art. 16 * c* al. 2 let. d LCR) ou quatre infractions moyennement graves (art. 16 * b* al. 2 let. e LCR). Comme la personne concernée n'est pas autorisée à apporter la preuve – contraire – de son aptitude à conduire, il s'agit d'une présomption irréfragable ou fiction (ATF 139 II 95 consid. 3 avec renvoi à Hohl, Procédure civile, tome I, 2001, n. 936). Dans ces conditions, le retrait de permis de conduire fondé sur ces deux dispositions – dont le but est d'exclure de la circulation routière le conducteur multirécidiviste considéré comme un danger public – doit être considéré comme étant un retrait de sécurité (ATF 139 II 95 consid. 3.4.2 avec renvoi à FF 1999 4133 et 4135; Mizel, L'incidence de l'atteinte subie par l'auteur à la suite de son acte sur le retrait du permis de conduire, * in* PJA 2011 p. 1193; Schaffauser, Die neuen Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsgesetzes, * in* Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2003, p. 209 n° 90). Le retrait définitif au sens des art. 16 * b* al. 2 let. f et 16 * c* al. 2 let. e LCR doit également, pour les mêmes motifs, être qualifié de retrait de sécurité (ATF 139 II 95 consid. 3.4.2; Schaffauser, p. 210, n° 92).
3.3. L'art. 16 c al. 3 LCR prévoit que la durée du retrait du permis en raison d’une infraction visée à l’al. 1 let. f se substitue à la durée restante du retrait en cours. Quant à l'art. 16 * c* al. 4 LCR, il dispose que si la personne concernée a conduit un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui a été retiré en vertu de l’art. 16 * d*, un délai d’attente correspondant à la durée minimale prévue pour l’infraction est fixé.
Dans le message précité (FF 1999 IV 4106, 4135 s.), le Conseil fédéral a notamment indiqué ce qui suit s'agissant de l'art. 16 *c * al. 3 et 4LCR:
"L'al. 3 règle la procédure en cas de conduite d'un véhicule automobile sous le coup d'un retrait du permis pour une durée déterminée. Lorsqu'une personne s'est vu retirer son permis, p. ex. pour une durée de trois mois en raison d'une infraction grave, et qu'elle conduit malgré tout durant cette période, elle doit faire l'objet d'un nouveau retrait pour une durée minimale de douze mois. Ce nouveau retrait ne s'ajoute pas à celui en cours, mais le remplace, de sorte que les deux mesures ne doivent pas être entièrement exécutées. Cet avantage concédé à la personne concernée est toutefois relativisé par le simple fait qu'elle est menacée plus rapidement d'un retrait définitif en cas de nouvelles infractions, étant donné qu'elle a déjà franchi une étape supplémentaire selon le système dit des mesures «en cascade». Conjointement à la modification proposée à l'art. 95 LCR, cette réglementation sévère est une condition essentielle à l'application efficace des retraits du permis de conduire.
Lorsqu'une personne conduit alors qu'elle est sous le coup d'un retrait prononcé à titre de sécurité pour une durée indéterminée, il n'est pas possible de remplacer ce retrait par un retrait d'admonestation d'une durée limitée puisque le retrait de sécurité dure en principe jusqu'à ce que l'intéressé soit de nouveau apte à conduire. C'est pourquoi, dans un tel cas, il est possible uniquement de retarder la restitution conditionnelle du permis. Il s'agira alors de fixer un délai d'attente correspondant à la durée minimale du retrait prévue pour l'infraction commise (al. 4)."
En outre, selon la jurisprudence, la personne, qui s'est vu retirer son permis et qui conduit malgré tout durant cette période, doit faire l'objet d'une nouvelle mesure de retrait. Celle-ci ne s'ajoute pas au retrait en cours, mais le remplace, de sorte que les deux mesures ne doivent pas être entièrement exécutées. Ainsi, contrairement au principe prévoyant qu'en droit de la circulation routière un conducteur ne se trouve en état de récidive qu'après la fin de l'exécution d'un précédent retrait (ATF 136 II 447 consid. 5.3), la loi aménage, pour l'infraction de conduite sans permis (art. 16 c al. 1 let. f LCR), un antécédent immédiatement aggravant dans le système de cascade des sanctions prévu par les art. 16 ss LCR (cf. arrêts TF 1C_275/2007 du 16 mai 2008 consid. 4.3; 1C_32/2015 du 18 juin 2015 consid. 6.1; 1C_579/2014 du 15 juillet 2015 consid. 3.1). Au vu de la teneur de la règle légale, le premier retrait est remplacé par la deuxième mesure dès le jour de la commission de la nouvelle infraction (cf. pour le tout, arrêt TF 1C_584/2015 du 1er mars 2016 consid. 3.1 et les réf. cit.).
Le Tribunal fédéral a également constaté que, contrairement aux infractions résultant d'un comportement dangereux, pour lesquelles un retrait du permis vise - outre le renforcement de la sécurité routière poursuivi de façon générale par la loi - un but éducatif, respectivement dissuasif (cf. ATF 116 Ib 151 consid. 3c; 131 II 248 consid. 4.2; voir également Message du 21 septembre 1998 concernant la modification du code pénal suisse, FF 1999 1787, p. 1865), qui ne peut être atteint avant l'exécution de l'intégralité de la mesure (cf. ATF 136 II 447 consid. 5.3), l'aggravation immédiate en cas de conduite malgré un retrait du permis poursuit une finalité différente, qui justifie l'adoption d'un régime particulier. Il ressort en effet des travaux préparatoires que la règlementation instituée par l'application combinée des art. 16 c al. 1 let. f et 16 * c* al. 3 LCR résulte de la volonté du législateur d'assurer une application effective des retraits du permis de conduire (Message, p. 4136; cf. Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, p. 512 ss n. 71.6; Schaffhauser, p. 210 s.); ces derniers représentent en effet l'une des mesures les plus efficaces pour inciter les usagers de la route à circuler de manière sûre et en faisant preuve d'égards envers autrui (Message, p. 4130). Or cet objectif ne peut être atteint que par le biais d'un régime sévère (Message, p. 4136; cf. Mizel, p. 512 ss n. 71.6).
4.
En l'occurrence, il ressort du dossier que, pour prononcer la durée de retrait du permis de conduire, ou plus précisément pour fixer la durée du délai d'attente, la CMA a tenu compte du fait que le recourant s'était vu retirer son permis le 29 août 2019 pour une durée indéterminée (avec minimum incompressible de 24 mois) en application de l'art. 16 c al. 2 let. d LCR. Elle a en effet retenu que la durée d'attente minimale de cinq ans ne débuterait qu'à l'échéance du délai d'attente de 24 mois signifié par la mesure administrative du 29 août 2019, soit dès le 29 juin 2021.
Comme exposé ci-dessus, la mesure fondée sur l'art. 16 c al. 2 let. d LCR doit être considérée comme un retrait de sécurité. Cela étant, contrairement aux retraits de sécurité pour cause d'inaptitude à la conduite selon l'art. 16 * d LCR qui sont ordonnés en fonction de l'état personnel du conducteur, l'art. 16 * c al. 2 let. d LCR – tout comme l'art. 16 * c* al. 2 let. e LCR – repose sur le système dit "en cascade", autrement dit sur l'existence de plusieurs précédentes infractions sur une certaine période. Or, si l'art. 16 * c *al. 4 LCR vise certes les retraits de sécurité, il ne s'applique cependant qu'aux retraits de sécurité au sens du seul art. 16 * d LCR, auquel se réfère d'ailleurs expressément le texte de l'al. 4, ce qui se justifie par le fait qu'un retrait de sécurité pour une durée indéterminée au sens de l'art. 16 * d ne doit pas pouvoir être remplacé par un retrait d'admonestation de durée déterminée, puisque le retrait de sécurité dure jusqu'à ce que l'intéressé a retrouvé son aptitude à la conduite.
En revanche, l'art. 16 c al. 3 LCR doit trouver application en cas de conduite sous le coup d'un retrait du permis de conduire au sens de l'art. 16 * c* al. 2 let. d LCR. En effet, l'infraction de conduite sans permis au sens de l'art. 16 * c* al. 1 let. f LCR constitue un antécédent immédiatement aggravant dans le système de cascade des sanctions prévu par les art. 16 ss LCR. Pour contrebalancer cet effet, l'art. 16 * c* al. 3 LCR concède un avantage au conducteur visé en prévoyant que la durée du retrait du permis à raison d'une infraction visée à l'art. 16 * c* al. 1 let. f LCR se substitue à la durée restante du retrait en cours. Ainsi, si, comme dans le cas d'espèce, une personne conduit un véhicule alors qu'elle est sous le coup d'un retrait au sens de l'art. 16 * c* al. 2 let. d LCR, un retrait définitif fondé sur l'art. 16 * c* al. 2 let. e LCR doit être prononcé. Celui-ci vient se substituer à la durée restante du retrait en cours. Partant, conformément à la jurisprudence citée ci-dessus (cf. consid. 3.3), la révocation du retrait définitif doit être assortie d'un délai d'attente incompressible de cinq ans, à compter de la date de la dernière infraction, à savoir la conduite sous le coup d'un retrait de permis (dans ce sens, voir également notamment arrêts TF 1C_32/2015 du 18 juin 2015 consid. 6.1; 1C_311/2015 du 15 juin 2015 consid. 2; 1C_622/2014 du 24 avril 2015). Une telle interprétation de l'art. 16 * c* al. 3 LCR est conforme tant à la lettre, qu'à la volonté du législateur ou au but de la norme. En effet, ce faisant, le conducteur est directement sanctionné par un retrait définitif puisqu'il a franchi – en conduisant sous le coup d'un retrait de son permis de conduire – une étape supplémentaire selon le système de cascade des sanctions. Cette interprétation permet en outre de respecter l'égalité de traitement, puisque le conducteur se verrait sinon doublement puni par l'application d'un antécédent immédiatement aggravant dans le système de cascade de sanctions et d'un délai d'attente supplémentaire correspondant à la durée restante du retrait en cours. Enfin, elle garantit incontestablement la sécurité routière, dès lors que le conducteur concerné ne pourra déposer une demande de restitution du droit de conduire qu'à l'échéance du délai de cinq ans et qu'en apportant la preuve, par le biais d'une expertise, qu'il est apte à la conduite; en outre, vu l'écoulement du temps depuis la suspension de son droit de conduire, il devra encore se soumettre aux examens de conduite théorique et pratique.
Il résulte de ce qui précède que, dans les circonstances de l'espèce, la CMA devait appliquer l'art. 16 c al. 3 LCR et ne pouvait par conséquent pas retarder la restitution conditionnelle du permis de conduire du recourant en assortissant le retrait définitif d'un délai d'attente supplémentaire de 24 mois, en plus des cinq ans minimum prévu par la loi. Il s'ensuit l'admission du recours. Partant, la décision attaquée est annulée en tant qu'elle impartit un délai d'attente de 24 mois signifié par la mesure administrative du 29 août 2019. La cause est renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle fixe le début du délai d'attente incompressible de cinq ans conformément à la jurisprudence citée ci-dessus (cf. consid. 3.3).
5.
Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA). L'avance de frais versée par le recourant lui est restituée.
Ayant obtenu gain de cause, le recourant a droit à une indemnité de partie qu'il sied de fixer de manière globale, en application de l'art. 11 al. 3 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), à CHF 1'500.-, débours compris, plus CHF 115.50 au titre de la TVA, soit à CHF 1'615.50, à la charge de la CMA qui succombe.
la Cour arrête :
I. Le recours est admis. Partant, la décision rendue le 21 novembre 2019 par la Commission des mesures administratives en matière de circulation routière est annulée en tant qu'elle impartit un délai d'attente de 24 mois signifié par la mesure administrative du 29 août 2019. La cause est renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle fixe le début du délai d'attente incompressible de cinq ans au sens des considérants.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais versée, soit CHF 600.-, est restituée au recourant.
III. Une indemnité de partie fixée de manière globale à CHF 1'500.- (plus CHF 115.50 au titre de la TVA) est allouée à Me Maridor et est mise à la charge de la CMA.
IV. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 18 mars 2020/jfr/vth
La Présidente : La Greffière-rapporteure :