603 2019 83 603 2019 85
Arrêt du 4 décembre 2019 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher, Greffière : Stéphanie Morel
Parties
A.________, recourante, contre Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts, autorité intimée
Objet
Animaux - séquestre et interdiction de détenir des animaux - proportionnalité Recours (603 2019 83) du 21 juin 2019 contre la décision du 10 mai 2019 et requête (603 2019 85) de mesures provisionnelles (restitution de l'effet suspensif) du même jour
considérant en fait
A. Le 1er et le 3 juin 2018, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (ci-après: SAAV) a reçu deux formulaires d'annonce de cas de maltraitance d'animaux détenus par A.________. Ces dénonciations faisaient état de fortes odeurs d'urine devant l'appartement de celle-ci, d'insalubrité et de chats en mauvaise santé.
Par courrier du 12 juillet 2018, le service précité a informé l'intéressée du fait qu'il avait tenté à deux reprises d'entrer en contact avec elle à son domicile. Faute d'avoir pu la joindre, il lui a imparti un délai de dix jours pour se déterminer sur les dénonciations ainsi que pour répondre à diverses questions en lien avec la détention de ses animaux. Aucune suite n'a été donnée à cette missive. Dans le cadre de la présente procédure, l'intéressée a exposé qu'elle n'avait jamais reçu cette lettre.
B. Le 31 octobre 2018, sur demande et en présence de la Police cantonale, le SAAV a procédé à un contrôle au domicile de A.________, laquelle était absente. A cette occasion, il a été constaté qu'entre trente et quarante chats, ainsi qu'une dizaine de lapins étaient détenus dans un appartement insalubre. Le sol était jonché d'excréments, de poubelles et de déchets en tout genre. Le 1er novembre 2018, un second contrôle a été effectué par des représentants du SAAV, de la Police cantonale et de la SPA, en présence cette fois de la détentrice. A cette occasion, un lapin a été retrouvé mort, ainsi que quatre cadavres de chats à un stade de décomposition avancée, entreposés dans le réfrigérateur ménager. Du 1er novembre 2018 au 7 novembre 2018, une opération de capture des animaux a été digilentée par le SAAV et la SPA. Au total, trente-six chats et dix lapins ont été récupérés. Un contrôle vétérinaire a été effectué sur chaque animal, lequel a révélé différents problèmes de santé, dont notamment le coryza, des puces vivantes, de la malnutrition (maigreur), des difficultés respiratoires et des écoulements oculaires et/ou nasals. Deux chatons ont dû être euthanasiés en raison des lésions irréversibles aux yeux causées par le coryza.
Par décision du 1er novembre 2018, le Vétérinaire cantonal adjoint a prononcé le séquestre préventif des animaux. La décision a été remise à l'intéressée, en mains propres, lors du contrôle du même jour.
A la suite de ces interventions, A.________ a été placée à des fins d'assistance à l'Hôpital de B.________.
C. Le 14 novembre 2018, la détentrice a été entendue par le Vétérinaire cantonal adjoint et un collaborateur du SAAV, à B.________. A cette occasion, elle a déclaré vouloir récupérer les animaux séquestrés. S'agissant de l'appartement, elle a admis qu'il était particulièrement sale, en précisant toutefois qu'elle avait dû travailler plus que d'ordinaire les trois jours qui avaient précédé l'intervention, de sorte qu'elle n'avait pas pu assurer correctement son entretien. En outre, elle a expliqué qu'elle entreposait les cadavres de chats dans son réfrigérateur, le temps de pouvoir faire appel à une entreprise spécialisée en crémation d'animaux de compagnie, avec laquelle elle avait déjà eu affaire par le passé.
Lors de cette entrevue, il lui a été rappelé que la SPA était déjà intervenue à ses deux anciens domiciles pour des faits similaires. L'intéressé s'est dit surprise, personne n'étant venu chez elle.
Le placement de A.________ à des fins d'assistance a été levé le 16 novembre 2018.
D. Par décision du 23 novembre 2018, le SAAV a prononcé le séquestre définitif des animaux et les a libérés pour placement, à l'exception de deux chats. En outre, une interdiction de détention, de commerce et d'élevage d'animaux sur tout le territoire suisse a été ordonnée durant cinq ans à l'encontre de A.________, cette dernière pouvant conserver toutefois deux chats de son choix. L'effet suspensif a été retiré à un éventuel recours.
Par courrier du 13 décembre 2018 adressé à la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après: DIAF), l'intéressée a requis la restitution de l'effet suspensif. Par décision du 19 décembre 2018, la DIAF a admis partiellement sa requête, en ce sens que l'effet suspensif a été restitué en ce qui concerne la libération des animaux pour placement.
Le 11 janvier 2019, A.________ a récupéré deux chats.
E. Agissant le 18 janvier 2019, la précitée a formé recours auprès de la DIAF contre la décision du SAAV du 23 novembre 2018, en concluant à ce que l'interdiction de détenir des animaux soit réduite à deux ans, à ce qu'elle soit autorisée pendant cette période à détenir six chats, à ce qu'elle puisse rendre visite aux autres bêtes à la SPA et enfin à ce que les chats restant puissent être adoptés par ses proches sans frais d'adoption.
Par décision du 10 mai 2019, la DIAF a admis partiellement le recours dans la mesure de sa recevabilité et annulé le chiffre 6 de la décision du SAAV du 23 novembre 2018, selon lequel la détention d'animaux au terme du délai de cinq ans devrait faire l'objet d'une demande motivée auprès du service. Elle l'a rejeté pour le reste, motifs pris que, malgré la volonté de la détentrice de vouloir faire de son mieux et venir en aide aux animaux, il ne faisait pas de doute que ceux-ci n'avaient manifestement pas bénéficié des soins nécessaires, ni d'un lieu de détention approprié. A.________ a ainsi été reconnue comme étant incapable de détenir des animaux, à l'exception de deux chats. La DIAF a laissé ouverte la question de savoir si la précitée avait ou non fait preuve de maltraitance à l'endroit des animaux qu'elle détenait à ses anciens domiciles, les seules constatations de l'automne 2018 étant suffisantes à établir une violation grave de la législation en matière de protection des animaux.
F. Par courrier du 31 mai 2019 adressé au Tribunal cantonal, la détentrice a requis la restitution de l'effet suspensif au recours, retiré par la DIAF. Elle a été avisée au fait que sa demande serait traitée après le dépôt du recours, à défaut duquel elle serait classée.
Par mémoire du 21 juin 2019, A.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la DIAF du 10 mai 2019, concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. A l'appui de son recours, elle fait valoir une violation de son droit d'être entendue, dans la mesure où elle n'a pas obtenu d'informations précises sur le séquestre avant d'avoir reçu une copie du dossier du SAAV, le 27 décembre 2018. En outre, la liste des animaux qui figure au dossier de façon numérotée ne lui permet pas de savoir lesquels sont encore en vie, ni dans quel état de santé ils se trouvent, de sorte qu'elle ne peut pas faire valoir ses arguments en toute connaissance de cause. Elle considère également qu'elle n'a pas pu correctement participer à l'administration des preuves puisque ni le SAAV, ni la DIAF n'ont donné suite à ses réquisitions. Par ailleurs, elle invoque une constatation inexacte et incomplète des faits. Sur ce point, elle soutient que le 31 octobre 2018 au matin, son appartement se trouvait dans un état convenable et qu'il avait été dévasté en son absence, lors de la visite du 31 octobre 2018. Le constat établi le 1er novembre 2018 à son domicile ne suffit ainsi pas, à lui seul, à établir qu'elle détient habituellement des animaux dans un état d'insalubrité et d'en conclure que des infractions ont été réalisées. Finalement, elle se plaint du caractère insuffisamment motivé de la décision de la DIAF et d'une violation du principe de la proportionnalité, arguant qu'il aurait été moins restrictif de la laisser se charger elle-même du placement des animaux auprès de ses proches.
G. Par mesure superprovisionnelle du 25 juin 2019 (603 2019 84), la Juge déléguée à l'instruction a ordonné le maintien du placement des animaux, tel qu'il a été ordonné par le SAAV, jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif.
H. Dans ses observations du 31 juillet 2019, la DIAF conclut au rejet du recours et de la requête de restitution de l'effet suspensif. En substance, elle soutient que le SAAV disposait de suffisamment d'éléments pour se prononcer en toute connaissance de cause, en particulier sur la base des dossiers photographiques et des rapports des interventions établis par la Police cantonale; partant, elle n'avait pas à se déterminer sur chaque fait, moyen de preuve ou grief invoqués par la recourante. Elle maintient que c'est à juste titre qu'elle a considéré, au vu de l'ensemble des circonstances, que la recourante se trouve dans l'incapacité de détenir des animaux.
I. Dans ses contre-observations du 23 août 2018, A.________ précise ses conclusions en demandant que le séquestre soit levé, que les chats séquestrés soient placés auprès de ses proches et qu'elle soit autorisée à récupérer quatre chats supplémentaires, qu'elle cite nommément. En outre, elle requiert qu'aucune interdiction de détention ne soit prononcée à son endroit. S'agissant de l'état de son appartement le jour de l'intervention du 31 octobre 2018, elle soutient qu'il n'est pas possible d'exclure que le gérant de l'immeuble s'y soit introduit avant le contrôle pour éventrer les sacs et éparpiller les excréments, dans le but de fonder une expulsion.
Dans le cadre de ses ultimes remarques du 11 septembre 2019, la DIAF précise qu'en cas de rejet du recours, le séquestre deviendrait définitif, de sorte qu'une intervention ultérieure quelconque de l'ancienne détentrice ne serait pas admissible, celle-ci ne disposant plus d'aucun droit ou prérogative sur les animaux, qui deviennent propriété de l'Etat.
J. Par ordonnance pénale du 18 septembre 2019, le Ministère public a condamné A.________ à une peine pécuniaire de 30 jours-amende avec sursis pendant deux ans pour délit contre la loi sur les animaux.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de l'art. 11 al. 1 de la loi fribourgeoise du 20 mars 2012 sur la protection des animaux (LCPA; RSF 725.1) et de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1. Le droit d'être entendu - garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., par l'art. 6 § 1 CEDH et par l'art. 57 CPJA - comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa).
D'après l'art. 58 CPJA, le droit d'être entendu n'est pas absolu, en ce sens que l'autorité n'est pas tenue d'entendre une partie avant de prendre une décision incidente non susceptible de recours séparé (let. a), une décision susceptible de réclamation (let. b), une décision qui admet entièrement les conclusions d'une partie (let. c), une mesure d'exécution (let. d) ou d'autres décisions, lorsqu'il y a péril en la demeure (let. e). Selon la doctrine, d’une manière générale, pour appliquer cette dernière lettre, il faut non seulement que la mesure à prendre soit temporellement urgente, mais aussi qu’un intérêt public ou privé important la justifie (Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2018, n. 1534).
2.2. Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 109 consid. 2a). Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (cf. Tanquerel, n. 1572). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours. De plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement examinés (Moor/Poltier, Droit administratif, 2011, p. 348 ch. 2.2.8.3 et la jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (art. 66 CPJA). Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents (cf. Tanquerel, n. 1573). Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 54 consid. 2c).
2.3. En l'espèce, force est d'emblée de constater que le séquestre conservatoire du 1er novembre 2018 a été ordonné à titre provisoire, et qu'il a cessé de produire ses effets dès le prononcé du séquestre définitif des animaux, le 23 novembre 2018. Dès lors, en tant qu'il remet en cause la décision de séquestre provisoire du 1er novembre 2018, déjà sans objet au moment du recours, celui-ci doit être déclaré irrecevable. Partant, il en va de même des griefs portant sur une éventuelle violation du droit d'être entendu dans le cadre de la procédure relative au séquestre provisoire.
2.4. Dans le cadre de la procédure relative au séquestre définitif, la recourante a été entendue dans les locaux de l'Hôpital de B.________, le 14 novembre 2018, soit avant le prononcé de la décision du 23 novembre 2019. A cette occasion, elle a été informée du but et du déroulement de la procédure et a pu s'expliquer sur les faits qui lui étaient reprochés. Elle a été avisée du fait qu'elle pouvait également se déterminer par écrit. Elle a ensuite reçu, à sa demande du 13 décembre 2018, une copie de l'ensemble des pièces du dossier constitué par le SAAV, de sorte qu'elle a disposé de tous les éléments nécessaires pour former recours auprès de la DIAF. Sous cet aspect, on ne saurait retenir l'existence d'une violation du droit d'être entendu de la recourante.
2.5. C'est en vain par ailleurs que celle-ci se plaint de n'avoir pas pu faire valoir ses arguments en toute connaissance de cause et d'avoir été empêchée de participer à l'administration des preuves, en raison du fait que les animaux séquestrés, que la SPA a identifiés par des numéros, n'étaient que trop sommairement décrits. Il ne faut pas perdre de vue que le SAAV a ordonné le séquestre de l'ensemble des animaux détenus dans l'appartement de la recourante - soit 36 chats et 10 lapins, sans compter les cadavres d'animaux - et que sa décision se fonde sur les conditions jugées inacceptables de leur détention. Les faits sont clairs de sorte que, à l'évidence, la recourante disposait de tous les éléments nécessaires pour faire valoir ses droits devant les autorités administratives. Il s'avère au demeurant que l'identification des bêtes est toujours demeurée possible, puisque la recourante a pu décrire les deux chats "Léo" et "Smocky" qu'elle souhaitait récupérer, lesquels lui ont été remis le 11 janvier 2019.
2.6. La recourante se plaint également d'une violation de son droit d'être entendue, dans la mesure où les annonces et dénonciations antérieures, déposées auprès de la SPA en 2017 et du SAAV en juin 2018, avaient été pris en compte dans le choix de la mesure décidée par l'autorité intimée sans que leur bien-fondé ne fût examiné. Ce grief ne saurait être retenu. Dans sa décision du 23 novembre 2018, la Direction a précisément relevé que "le fait que la recourante conteste qu'il s'agisse très vraisemblablement d'une récidive au vu du rapport de la SPA et des dénonciations en relation avec ses anciens domiciles (C.________ et D.________) ne porte pas à conséquence car, comme déjà mentionné, les seules constatations faites par le SAAV le 31 octobre 2018 suffisent à établir une violation de la législation en matière de protection des animaux". Autrement dit, l'autorité a fondé sa décision sur les seuls constats faits par son service. Au demeurant, outre le fait que la recourante n'a jamais nié avoir détenu de nombreux animaux à ses anciens domiciles (cf. audition du 14 novembre 2018) et qu'elle avait déjà attiré par le passé l'attention des services de protection des animaux, il s'avère que les dénonciations de 2017 sont corroborées par des photographies qui attestent de conditions d'hygiène "* similaires*" - selon les termes de la décision du 23 novembre 2018 - à celles révélées le 31 octobre 2018. La recourante est mal venue de remettre en cause ce pur constat.
2.7. En outre, il ne fait nul doute que la décision contestée est motivée de manière complète et circonstanciée, en fait et en droit. Elle devait, à l'évidence, permettre à la recourante de comprendre précisément ce qui lui était reproché et les conséquences liées aux manquements constatés. Le grief de défaut de motivation suffisante invoqué par la recourante, manifestement mal fondé, doit dès lors être purement et simplement écarté.
2.8. Finalement, c'est également en vain que la recourante reproche à la DIAF de n'avoir pas traité sa demande de levée de l'interdiction de visiter ses animaux au refuge de la SPA. Il faut constater, au contraire, que la Direction a expressément indiqué dans sa décision que "à partir du moment où les animaux sont placés à la SPA à la suite d'un séquestre, ils sont soumis aux règles définies par cette institution. Lorsqu'ils sont libérés pour placement, c'est la SPA qui décide dès lors des procédures à suivre, en lien avec l'Etat. Le détenteur n'a plus aucun droit sur les bêtes séquestrées." Il n'incombe en effet pas à la Direction ou au SAAV de définir les droits de visite éventuels de l'ancien détenteur - ce qu'ils n'ont du reste pas fait - mais bien à la SPA, avec laquelle la recourante pouvait prendre contact.
2.9. Au vu des considérants qui précèdent, le grief de violation du droit d'être entendu doit être rejeté, en tous points.
3.
3.1. La loi du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) vise à protéger la dignité et le bien-être de l'animal (art. 1 LPA).
On entend par dignité, au sens de l’art. 3 let. a LPA, la valeur propre de l’animal, qui doit être respectée par les personnes qui s’en occupent; il y a atteinte à la dignité de l’animal lorsque la contrainte qui lui est imposée ne peut être justifiée par des intérêts prépondérants; il y a contrainte notamment lorsque des douleurs, des maux ou des dommages sont causés à l’animal, lorsqu’il est mis dans un état d’anxiété ou avili, lorsqu’on lui fait subir des interventions modifiant profondément son phénotype ou ses capacités, ou encore lorsqu’il est instrumentalisé de manière excessive.
D'après l’art. 3 let. b LPA, le bien-être des animaux est notamment réalisé lorsque leur détention et leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d’adaptation n’est pas sollicitée de manière excessive (ch. 1), lorsqu’ils ont la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d’adaptation biologique (ch. 2), lorsqu’ils sont cliniquement sains (ch. 3) et lorsque les douleurs, les maux, les dommages et l’anxiété leur sont épargnés (ch. 4). Aux termes de l’art. 4 al. 1 et 2 LPA, toute personne qui s’occupe d’animaux doit tenir compte au mieux de leurs besoins (al. 1 let. a) et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet (al. 1 let. b). La personne ne doit pas de façon injustifiée causer à des animaux des douleurs, des maux ou des dommages, les mettre dans un état d’anxiété ou porter atteinte à leur dignité d’une autre manière. Il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement (al. 2).
Ainsi, de manière générale, toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d’une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l’activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s’il le faut, leur fournir un gîte (art. 6 al. 1 LPA).
3.2. L'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1) fixe les exigences minimales en matière de détention, d’alimentation, de soins, de logement ou d’enclos des animaux. Plus spécifiquement, les logements et les enclos doivent être munis de mangeoires, d’abreuvoirs, d’emplacements de défécation et d’urinement, de lieux de repos et de retraite couverts, de possibilités d’occupation, de dispositifs pour les soins corporels et d’aires climatisées adéquats (art. 3 al. 2 OPAn). L’alimentation et les soins sont appropriés s’ils répondent aux besoins des animaux à la lumière de l’expérience acquise et des connaissances en physiologie, éthologie et hygiène (art. 3 al. 3 OPAn). Les animaux doivent recevoir régulièrement et en quantité suffisante une nourriture leur convenant et de l'eau. Lorsque des animaux sont détenus en groupe, le détenteur doit veiller à ce que chacun d’eux reçoive suffisamment d’eau et de nourriture (art. 4 al. 1 OPAn). Le détenteur d’animaux doit contrôler aussi souvent que nécessaire le bien-être de ses animaux et l’état des installations. Si celles-ci sont défectueuses et diminuent le bien-être des animaux, il doit les réparer sans délai ou prendre les mesures propres à assurer la protection des animaux (art. 5 al. 1 OPAn). Les soins ont pour but de prévenir maladies et blessures. Dès que des animaux sont malades ou blessés, le détenteur doit les loger, les soigner et les traiter d'une manière adaptée à leur état ou, à défaut, les mettre à mort. En cas de besoin, les installations nécessaires doivent être mises à disposition en temps utile. Il faut prévoir des installations permettant d'attacher les animaux qui subiront des traitements vétérinaires ou autres (art. 5 al. 2 OPAn). Sabots, onglons, ongles et griffes doivent être soignés et coupés correctement et aussi souvent que nécessaire.
Aux termes de l'art. 9 OPAn, par détention en groupe, on entend la détention de plusieurs animaux d'une ou de plusieurs espèces dans un logement ou un enclos dans lequel chaque animal peut se mouvoir librement (al. 1). Lorsqu'il y a détention en groupe, le détenteur d'animaux doit tenir compte du comportement de chaque espèce et du comportement du groupe (al. 2 let. a), prévoir des possibilités d'évitement et de retraite si nécessaire (al. 2 let. b) et prévoir des logements ou des enclos d'isolement séparés pour les animaux qui vivent seuls temporairement ou qui ne se supportent pas (al. 2 let. c).
D'après l'art. 16 al. 1 OPAn, il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement.
En ce qui concerne plus spécifiquement les lapins, l'art. 64 al. 1 OPAn prescrit qu'ils doivent recevoir quotidiennement du fourrage grossier tel que du foin ou de la paille et disposer en permanence d'objets à ronger.
3.3. Selon l'art. 101 al. 1 let. b OPAn, doit être titulaire d'une autorisation cantonale quiconque offre des service de garde d'animaux à titre professionnel pour plus de cinq animaux. Dans les pensions et refuges pour animaux, et dans les autres établissements où des animaux sont pris en charge à titre professionnel, la prise en charge des animaux doit être effectuée sous la responsabilité d'un gardien d'animaux (art. 102 al. 1 OPAn). Dans les pensions et refuges pour animaux d'une capacité maximale de 19 places ou dans les autres établissements où sont pris en charge au maximum 19 animaux à titre professionnel, il suffit que la personne responsable de la prise en charge des animaux ait suivi la formation visée à l'art. 197 (cf. art. 102 al. 2 let. a et b OPAn).
Si elle constate des lacunes dans la manière d'alimenter les animaux, de les prendre en charge ou de les soigner, ou toute autre infraction aux dispositions de la législation sur la protection des animaux, l'autorité cantonale peut obliger les détenteurs d'animaux, les personnes qui prennent en charge des animaux ou le personnel d'un établissement à suivre une formation ou une formation continue (art. 191 al. 1 OPAn).
Enfin, selon l'art. 26 LPA, est puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire quiconque, intentionnellement maltraite un animal, le néglige ou le surmène inutilement ou porte atteinte à sa dignité d’une autre manière (al. 1 let. a); si l’auteur agit par négligence, il est puni d’une peine pécuniaire de 180 jours amende au plus (al. 2).
4.
4.1. Conformément à l'art. 23 al. 1 LPA, l’autorité compétente peut interdire pour une durée déterminée ou indéterminée la détention, le commerce ou l’élevage d’animaux, ou l’exercice d’une activité professionnelle impliquant l’utilisation d’animaux aux personnes qui ont été sanctionnées pour avoir enfreint à plusieurs reprises ou de manière grave des dispositions de la présente loi, des dispositions d’exécution ou des décisions d’application (let. a) ou aux personnes qui, pour d’autres raisons, sont incapables de détenir ou d’élever des animaux (let. b). L'interdiction prononcée par un canton en vertu de l'al. 1 est applicable sur tout le territoire suisse (al. 2). L'office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) tient un registre des interdictions qui ont été prononcées. Ce registre peut être consulté par les services cantonaux spécialisés visés à l'art. 33 pour l'accomplissement de leurs tâches légales (al. 3).
Aux termes de l'art. 24 al. 1 LPA, l'autorité compétente intervient immédiatement lorsqu'il est constaté que des animaux sont négligés ou que leurs conditions de détention sont totalement inappropriées. Elle peut les séquestrer préventivement et leur fournir un gîte approprié, aux frais du détenteur; si nécessaire, elle fait vendre ou mettre à mort les animaux. A cet effet, elle peut faire appel aux organes de police.
4.2. L'art. 23 LPA vise à protéger les animaux contre des conditions de détention susceptibles de porter atteinte à leur santé et à leur dignité. Le caractère effectif de l'atteinte n'est pas une condition de l'art. 23 al. 1 let. b LPA. Ainsi, que cette atteinte soit d'ores et déjà réalisée ou qu'elle soit à craindre ne change rien à la nécessité de prendre des mesures. Une atteinte effective est en revanche susceptible, selon sa gravité, de rendre nécessaire la prise de mesures immédiates au sens de l'art. 24 LPA (cf. arrêts TF 2C_958/2014 du 31 mars 2015 consid. 2.2; 2C_378/2012 du 1er novembre 2012 consid. 3.1).
En soi, l'art. 23 al. 1 let. a LPA introduit la notion d'incapacité attestée, tandis que la let. b celle d'incapacité objective.
L'incapacité objective de détenir des animaux peut avoir plusieurs causes qui sont liées à la personne du détenteur d'animaux (cf. Message concernant la révision de la loi sur la protection des animaux du 9 décembre 2002, FF 2003 no 5 p. 619). Elle est donnée lorsque la personne concernée n'est pas capable de suivre les règles générales de comportement requises ou bafoue les interdictions imposées par la LPA. L'interdiction de détention d'animaux en soi a pour but de garantir ou de rétablir le bien de ces derniers. Contrairement à ce qui prévaut sur le plan pénal, il importe peu que l'intéressé ait commis ou non une faute; il s'agit d'une mesure "restitutoire" qui ne vise pas à punir le détenteur mais à protéger et à rétablir des conditions correctes de détention du point de vue de la protection des animaux. Une interdiction de détention suppose en principe des violations de la LPA crasses et générant des douleurs aux bêtes (cf. art. 1 en lien avec art. 3 let. a LPA; cf. arrêts TF 2C_958/2014 du 31 mars 2015 consid. 2.1; 2C_378/2012 du 1er novembre 2012 consid. 3.1; 2A.431/2002 du 17 septembre 2002 consid. 2.2; cf. Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1198).
L’incapacité de détenir des animaux se révèle lorsque le détenteur se montre irresponsable dans la détention d’animaux domestiques ou lorsque, par son comportement, il démontre qu’il satisfait plus son envie d’être entouré d’animaux qu’il ne se soucie de leurs besoins (Goetschel, Kommentar zum eidgenössischen Tierschutzgesetz, 1986, art. 24 n. 11). En d’autres termes, l’incapacité de détenir des animaux est établie lorsque le détenteur n’est pas capable de respecter les devoirs et interdictions de la LPA. La raison de cette incapacité est d’une importance mineure (cf. Goetschel, Recht und Tierschutz, 1993, p. 273).
La mesure d'interdire la détention d'animaux est de nature à protéger contre les mauvais traitements, dans le présent comme dans le futur, les animaux que détient ou pourrait sinon détenir l'intéressé en raison de son comportement (cf. Bellanger/Aubert-Lebet/Oberson, Le droit administratif en pratique, 1994, p. 39).
5.
5.1. En l'espèce, la recourante, née en 1965, employée de commerce, qui résidait depuis le mois de février 2018 dans un appartement à Flamatt, au 4ème étage, détenait à son domicile une quarantaine de chats et une dizaine de lapins.
5.1.1. Il importe d'emblée de relever que le fait de détenir tant d'animaux dans un appartement locatif s'avère inacceptable, tant au regard des règles élémentaires de voisinage qu'à l'aune des dispositions précitées sur la protection des animaux. La recourante - qui, selon ses déclarations, détient non seulement ses propres animaux mais également des bêtes recueillies, confiées ou placées par des tiers - semble avoir créé au fil des ans une sorte de refuge pour chats et lapins à son domicile, alors qu'à l'évidence, elle ne dispose ni des locaux et de l'infrastructure adéquats, ni des compétences professionnelles de gardien d'animaux, ni du temps ou même des moyens financiers nécessaires pour s'occuper correctement d'une cinquantaine de bêtes. Comme telle, la détention par une seule personne d'un si grand nombre de chats et de lapins dans un appartement imposait le prononcé de mesures de protection des animaux.
5.1.2. Or, c'est par deux signalements des 1er et 3 juin 2018 - faisant état de la détention de chats et de chatons amaigris et en mauvaise santé, de fortes odeurs d'urine devant l'appartement de la précitée et d'insalubrité - que le SAAV a été avisé de la présence de nombreux animaux au nouveau domicile de la recourante. Après deux visites infructueuses à l'adresse de la précitée, le SAAV lui a demandé, par courrier du 12 juillet 2018, de lui indiquer notamment le nombre chats qu'elle détenait et leur âge, et si elle avait besoin d'aide pour s'en occuper. Le SAAV l'a également invitée à donner suite sans délai à un assainissement de la situation en l'avisant du fait qu'il se réservait le droit d'effectuer un contrôle.
La recourante n'a pas donné suite à ce courrier, qu'elle prétend ne pas avoir reçu.
Le 31 octobre 2018, sur demande de la Police cantonale et en sa présence, le SAAV s'est rendu au domicile de la recourante pour faire un constat de la détention des animaux. Dans les pièces de l'appartement, qui se trouvait dans un état désastreux, se trouvaient entre trente et quarante chats et une dizaine de lapins. De nombreux sacs poubelles, certains éventrés, et des déchets de toutes sortes traînaient sur le sol recouvert d'excréments. Compte tenu du nombre d'animaux détenus et de leurs conditions de détention, il a été procédé à leur séquestre provisoire, le 1er novembre 2018. Lors de l'opération d'évacuation, il s'est avéré que quatre chats, dans un état de décomposition avancée, étaient stockés dans le réfrigérateur, à côté d'aliments; un lapin a également été retrouvé mort. A la fin des actions de captures, trente-six chats ainsi que dix lapins ont été placés en hébergement à la SPA. Trois chats ont dû être euthanasiés début novembre 2018, et deux en janvier 2019. Le séquestre des animaux, déjà ordonné à titre préventif, a été confirmé par décision du 23 novembre 2018.
5.2. Cette mesure paraît parfaitement fondée, au vu des conditions déplorables de la détention des animaux, illustrée par un dossier photographique éloquent.
5.2.1. Sous l'angle de la santé vétérinaire d'une part, il ne saurait être question de laisser vivre des animaux de compagnie dans des conditions de pareille insalubrité, sous peine de voir se développer et propager des maladies contagieuses. Le fait que cinq bêtes aient été retrouvées mortes atteste de la réalité de ce risque, tout comme le contrôle vétérinaire établi pour chaque animal, lequel a mis en évidence des problèmes de santé sur chacun des chats, notamment: coryza, puces, écoulements oculaires, maigreur, hernie, problèmes respiratoires, hémorragie nasale, abdomen gonflé, croutes, gingivite, rhume; quant aux dix lapins hébergés, ils présentaient des griffes trop longues et étaient tous porteurs de puces.
5.2.2. Sous l'angle du bien-être et de la dignité des animaux d'autre part, force est de constater que les conditions de leur détention en masse dans un appartement ne répondent manifestement pas à leurs besoins vitaux et fondamentaux spécifiques et que, partant, celle-ci ne pouvait être tolérée. La présence - somme toute limitée - de la détentrice auprès de ses bêtes et l'affection qu'elle déclare leur donner ne sauraient pallier ces graves manquements.
5.2.3. Les explications de la recourante, selon lesquelles elle avait dû faire face à une surcharge momentanée de travail les jours précédents le contrôle, ce qui explique qu'elle n'avait pas pu s'occuper comme à son habitude de ses animaux et du nettoyage de son logement, ne changent rien aux conclusions qui précèdent. Au contraire, cela démontre que la garde de tant d'animaux dans un appartement et de surcroît par une seule personne n'est objectivement pas possible, le moindre empêchement - pourtant inévitable - entraînant nécessairement des débordements non maîtrisables.
La recourante ne convainc pas non plus lorsqu'elle prétend que son appartement aurait été dévasté par les personnes présentes lors des contrôles, voire même peut-être par le gérant de l'immeuble qui aurait éventré des sacs contenant de la litière usagée et l'aurait volontairement répandue sur le sol avant l'arrivée de la police. Les photographies démontrent un nombre incalculable d'excréments de chats et de lapins jonchés sur le sol de toutes les pièces, des tâches d'urine, des déchets, des dizaines de sacs poubelles remplis ou éventrés dans le salon, la cuisine, la salle de bains et la terrasse, et un état d'insalubrité généralisée. A cela s'ajoutent les fortes odeurs qui se dégageaient de l'appartement et qui ont alerté les dénonciateurs. Des agissements impromptus de tiers - que dénonce la recourante - n'auraient en aucun cas été susceptibles d'entraîner de telles dégradations.
5.2.4. De surcroît, on peut douter que la recourante ait effectivement habité dans cet environnement souillé, au milieu des détritus et des défections. Il est bien plus probable qu'elle logeait régulièrement ailleurs, ce que l'absence presque totale de mobilier semble confirmer. En tout état de cause, les animaux détenus en groupe étaient nécessairement laissés longuement seuls, sans surveillance aucune, ce qui est inacceptable.
5.2.5. A l'évidence, les conditions de détention de tous ces animaux de compagnie dans un espace insalubre s'avèrent parfaitement contraires à leur dignité et leur bien-être. Ils devaient être évacués et relogés en urgence.
5.3. La recourante ne le nie pas, comme elle ne conteste pas, en soi, la mesure de séquestre provisoire. Elle s'oppose principalement au placement définitif de ses chats à la SPA. Pourtant, on voit mal quelle autre institution aurait été en mesure de les accueillir; la recourante n'en a du reste pas proposé. Si, par ailleurs, elle a manifesté le souhait de voir ses animaux confiés à des proches, force est de relever que personne ne s'est annoncé dans ce sens durant la présente procédure. Il n'a jamais été allégué non plus qu'une demande d'adoption par des proches de la recourante aurait été refusée. Au demeurant, comme l'a souligné la Direction, il convient de rappeler que les animaux placés à la SPA - que ce soit à la suite d'un séquestre ou pour toute autre raison - sont soumis aux règles définies par cette institution et, dès qu'ils sont libérés pour placement, c'est elle également qui décide des procédures à suivre pour leur adoption et des frais d'acquisition qui y sont liés. S'agissant d'un placement à la SPA suite à un séquestre, il est nullement exclu que ces coûts ne peuvent pas être réduits, sachant que l'entretien des animaux est payant. Il incombe également à la SPA d'accorder d'éventuelles possibilités de visites des animaux par leurs anciens propriétaires et d'en fixer les conditions. En l'espèce, ni la décision du SAAV ni celle de la DIAF n'ont introduit de restrictions dans ce sens. Pour le reste, au vu des motifs qui ont conduit au séquestre de ses animaux, la recourante est malvenue de critiquer leurs conditions de vie à la SPA.
Sur ces points, les griefs de la recourante, pour autant que recevables, doivent être rejetés.
5.4. Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, la décision de la Direction, en tant qu'elle confirme le séquestre définitif des animaux de la recourante, à l'exception de deux chats, doit être confirmée.
Il a été établi de manière évidente que la recourante n'a pas été en mesure - malgré toute sa bonne volonté sans doute - d'offrir à ses chats et ses lapins un environnement approprié et des conditions d'hygiène adéquates, comme elle n'a pas su leur assurer l'entretien et les soins dont ils avaient besoin. Au demeurant, en minimisant la gravité des faits qui lui sont reprochés, la recourante montre qu'elle n'a pas pris conscience des devoirs et obligations qui incombent aux détenteurs d'animaux et de l'ampleur des investissements que la détention d'animaux de compagnie en grand nombre impose, en terme de temps et de moyens notamment. La présence d'une cinquantaine de bêtes dans un appartement insalubre atteste même d'un manque total de bon sens et de lucidité. Elle démontre à tout le moins que la recourante a cherché bien plus à satisfaire son besoin quasi compulsif de recueillir des chats qu'à se soucier de leurs besoins élémentaires et spécifiques. Ce faisant, elle a gravement enfreint les dispositions précitées qui tendent à garantir la protection des animaux.
6.
6.1. Au vu des faits reprochés à la recourante, c'est à bon droit également que les autorités précédentes ont ordonné, respectivement confirmé, l'interdiction générale de détention, de commerce et d'élevage d'animaux sur tout le territoire suisse, à l'exception de deux chats, en application de l'art. 23 al. 1 let. b LPA. Compte tenu de la gravité de la situation, telle qu'elle a été constatée les 31 octobre et 1er novembre 2018, force est de reconnaître que la recourante ne dispose pas de la capacité de s'occuper correctement de nombreux animaux dans de bonnes conditions. En particulier, en accueillant des animaux abandonnés, placés ou à elle confiés, elle a totalement perdu de vue qu'elle ne dispose ni d'une habitation appropriée, ni de l'infrastructure permettant la détention en groupe, ni des moyens nécessaires et ni des compétences requises à cet effet. Ses bonnes intentions et son amour des chats ne sauraient y pallier. Quoiqu'en pense la recourante, le fait de s'entourer d'une cinquantaine d'animaux de compagnie dans un appartement - même s'il dispose d'une terrasse - relève à lui seul déjà d'un comportement irresponsable.
6.2. C'est à bon escient néanmoins que les autorités précédentes ont exclu deux chats des mesures prises à l'endroit de la recourante. Celle-ci n'est ainsi pas totalement privée d'animaux de compagnie. Avec deux chats, elle devrait être en mesure, quoiqu'il advienne, d'occuper avec eux un logement adéquat, d'assurer la qualité de leurs conditions de détention et de satisfaire à leurs besoins vitaux et sociaux. Tel ne serait manifestement pas le cas avec six chats, de sorte que ses conclusions en ce sens doivent être rejetées. En revanche, rien n'empêche la recourante de proposer à ses proches - comme elle l'avait suggéré pour tous ses animaux - d'adopter en particulier les quatre autres chats dont elle semble peiner à se séparer définitivement, afin qu'elle puisse continuer à les voir à l'occasion de visites.
En tout état de cause, l'interdiction générale de détention, de commerce et d'élevage d'animaux sur tout le territoire suisse, à l'exception de deux chats, est ainsi conforme au principe de la proportionnalité (cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les références citées; cf. également Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2014, n. 635 ss). Elle s'avère apte et nécessaire à la sauvegarde du bien-être et de la dignité des animaux, au sens de la LPA.
6.3. Par ailleurs, en fixant à cinq ans la durée de l'interdiction prononcée en application de l'art. 23 al. 1 let. b LPA, le SAAV, respectivement la DIAF, n'ont pas violé la loi, ni commis un excès ou un abus de leur vaste pouvoir d'appréciation. Il ressort en effet clairement du dossier - en particulier des constats établis le 31 octobre et le 1er novembre 2018, mais également des signalements précédents - que la recourante ne dispose pas de la capacité objective de détenir des animaux en groupe dans le respect de leur bien-être et de leurs besoins fondamentaux. La durée de cinq ans s'avère également raisonnable et suffisante pour lui permettre d'apprendre à vivre en vraie compagnie avec ses deux chats, cas échéant pour s'informer, se former, aménager des lieux de détention convenables et mettre tous les moyens nécessaires et indispensables pour prétendre à la détention d'animaux en groupe, dans le respect de la législation visant à assurer leur protection.
7.
7.1. Mal fondé en tous points, le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, sans qu'il ne soit nécessaire de procéder à l'administration de preuves complémentaires requises par la recourante.
Le Tribunal admet en effet les moyens de preuve offerts par la partie s'ils paraissent propres à élucider les faits. Dans le cadre d'une appréciation anticipée des preuves, l’autorité peut renoncer à l'administration d'une preuve offerte, s'il appert qu'elle porte sur des considérations sans rapport avec le litige ou qu'elle n'est pas de nature à emporter sa conviction, au vu du dossier à sa disposition (cf. 45 et 59 al. 2 CPJA). Cette faculté de renoncer à administrer une preuve proposée en raison de son défaut de relevance est conforme au droit d'être entendu (cf. arrêt TAF A-4319/2015 du 16 mars 2016 consid. 2.3). En ce sens, cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; arrêts TC FR 602 2015 78 consid. 7c; 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5; cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n. 1972; cf. Jaïco Carranza/Micotti, CPJA annoté, Bâle 2006, n. 59.4).
Tel est manifestement le cas en l'espèce, de sorte que les requêtes de la recourante tendant notamment à des auditions de témoins sont rejetées.
Vu l'issue du litige, les frais de procédure doivent être mis à la charge de la recourante (art. 131 CPJA).
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).
la Cour arrête :
I. Le recours (603 2019 83) est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Partant, la décision de la DIAF du 10 mai 2019 est confirmée.
II. La requête (603 2019 85) de mesures provisionnelles, devenue sans objet, est rayée du rôle.
III. Les frais de procédure, par CHF 1'000.- sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais qu'elle a versée.
IV. Aucune indemnité de partie n'est allouée
V. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 4 décembre 2019/mju/smo
La Présidente :
La Greffière :