603 2016 39
Arrêt du 27 avril 2017 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffier-stagiaire: Samuel Campiche
Parties
A.________, recourant, B.________, recourant, C.________, recourant, D.________, recourant, E.________, recourant, tous représentés par Me Charles Guerry, avocat contre Autorité foncière cantonale, autorité intimée, COMMUNE DE F.________, ** intimée**
Objet
Agriculture - Affermage par parcelles - Révocation - Amélioration de la structure d'autres entreprises agricoles Recours du 22 février 2016 contre la décision du 15 décembre 2015
attendu
que, le 11 novembre 2014, l'Autorité foncière cantonale (AFC) a approuvé les fermages corrigés de sept contrats de bail à ferme agricole pour parcelles isolées, conclus le 26 mai 2014, entre la commune de F.________, propriétaire des immeubles, et sept agriculteurs - dont G.________ et H.________ -, après avoir résilié, avec effet au 21 février 2016, les précédents baux à ferme agricole, dont ceux conclus avec les prénommés;
que, toutefois, le 15 décembre 2015, l'AFC a révoqué dite décision, au motif que les immeubles en question constituent en réalité une entreprise agricole dont le partage matériel ne peut être autorisé;
que, contre cette décision, les cinq autres fermiers ont interjeté recours le 22 février 2016, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et au constat que le domaine agricole en question ne constitue précisément pas une entreprise agricole;
que, le 26 mars 2016, les anciens fermiers G.________ et H.________ ont demandé le retrait de l'effet suspensif au recours susmentionné, lequel leur a été accordé par décision du 29 avril 2016 (603 2016 66);
que, dans ses observations du 28 avril 2016, l'AFC a proposé le rejet du recours, tout en soulignant que parmi les immeubles, propriété de la Commune de F.________, figure un ancien domaine agricole composé de deux constructions, un rural et une habitation, et de parcelles agricoles pour une surface totale de 17,3 ha, lequel constitue une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11);
que, pour l'autorité intimée, les conditions permettant la révocation de l'approbation des contrats de bail à ferme agricole sont en outre remplies;
qu'à l'issue d'un second échange d'écritures, les parties campent sur leur position;
que la commune intéressée, propriétaire des immeubles en question, s'est déterminée à son tour le 9 septembre 2016 et souligne que la répartition des terres communales a été approuvée par tous les agriculteurs de la commune, sans exception;
que, le 16 décembre 2016, le rural principal a été détruit par un incendie;
que le 17 janvier 2017, la commune a indiqué qu'elle ne pouvait pas encore se prononcer sur l'avenir de la ferme communale mais qu'une conclusion rapide du dossier permettrait de lever l'incertitude entourant la question des baux agricoles et faciliterait ses prises de décision;
que l'AFC a souligné, le 24 janvier 2017, que si la commune ne reconstruit pas le rural, le domaine ne pourra plus être tenu pour une entreprise agricole, à défaut d'installations adéquates pour loger le bétail nécessaire pour atteindre 1 unité de main d'œuvre standard (UMOS);
que, le 14 février 2017, la commune a précisé que la décision sur la reconstruction ou non du rural revenait à l'assemblée communale et qu'il lui appartenait au préalable d'étudier tous les scénarios possibles dans l'intérêt de la commune;
qu'il a été considéré que ce courrier contenait une requête implicite de suspension de la procédure jusqu'à la décision sur l'éventuelle reconstruction du rural;
que les fermiers recourants se sont opposés à une telle suspension en date du 22 février 2017, au motif que les conditions matérielles d'un affermage par parcelles sont de toute façon réunies, tant sous l'angle de l'art. 31 al. 2bis let. b de la loi du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) que sous l'angle de l'art. 31 al. 2 let. c LBFA, que la commune opte pour la reconstruction du rural ou non;
que l'autorité intimé estime au contraire le 24 février 2017 qu'il y a lieu de suspendre la procédure;
que la commune a souligné, le 13 mars 2017, que la décision de l'assemblée communale ne pourrait pas intervenir comme d'abord estimé au 8 mai 2017 et qu'il lui faut au préalable connaître le bail à ferme qui s'appliquait au moment de l'incendie;
que les recourants rappellent le 13 avril 2017 que les seuls contrats de bail à ferme susceptibles d'être en vigueur à la date de l'incendie sont ceux conclus le 26 mai 2014 entre eux-mêmes et la commune;
considérant
que la compétence du Tribunal cantonal pour connaître du présent recours contre une décision de l'AFC est donnée par les art. 50 LBFA, 28 de la loi d'application cantonale du 24 février 1987 de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LALBFA; RSF 222.4.3) et 114 al. 2 let. a du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1);
que le recours a été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA); par ailleurs, l'avance de frais a été versée en temps utile;
qu'il ne fait nul doute que les recourants, fermiers des baux révoqués, sont touchés par la décision attaquée et qu'ils ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA);
qu'il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur les mérites du recours;
que, selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal administratif ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 78 al. 2 CPJA);
que, conformément à l'art. 30 al. 1 LBFA, nul ne peut, sans autorisation, distraire d'une entreprise agricole des immeubles ou des parties d'immeubles en vue de leur affermage;
que l'art. 31 al. 1 LBFA précise qu'avant que le fermier n'entre en jouissance de la chose affermée, le bailleur doit demander l'autorisation à l'autorité cantonale, compétente à cet effet en application également de l'art. 23 LALBFA;
que l’autorisation n’est accordée au sens de l'art. 31 al. 2 LBFA que si l’une des conditions suivantes est remplie:
• le maintien de l’entreprise agricole ne se justifie plus (let. c),
• l’entreprise agricole est située, en tout ou en majeure partie, dans une zone à bâtir au sens de l’art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let. d),
• l’entreprise n’est affermée par parcelles que temporairement et sera, plus tard, reconstituée comme unité économique (let. e),
• le bailleur n’est plus en mesure d’exploiter lui-même tout le domaine pour des raisons telles que maladie grave ou âge avancé (let. f) ou, enfin,
• au lieu d’immeubles ou partie d’immeubles affermés par parcelles, d’autres objets, mieux situés pour l’exploitation ou mieux adaptés à celle-ci, sont affermés à titre complémentaire (let. g);
qu'en outre, aux termes de l'art. 31 al. 2bis LBFA, l’autorité permet l’affermage par parcelles d’une entreprise agricole si les conditions suivantes sont remplies:
• l’affermage par parcelles sert principalement à améliorer les structures d’autres entreprises agricoles (let. b),
• aucun parent titulaire d’un droit de préemption ou d’un droit à l’attribution n’entend reprendre l’entreprise pour l’exploiter à titre personnel et aucune autre personne qui pourrait demander l’attribution dans le partage successoral (art. 11 al. 2 LDFR) ne veut reprendre l’entreprise en entier pour l’affermer (let. c) et
• le conjoint ou le partenaire enregistré qui a exploité l’entreprise avec le propriétaire approuve l’affermage par parcelles (let. d);
qu'avec la disposition précitée, le législateur a permis désormais que des entreprises puissent être morcelées quand bien même aucune raison objective au sens de l'art. 31 al. 2 LBFA n'est donnée. La nécessité de l'autorisation vise aujourd'hui essentiellement à protéger les membres de la famille prêts à reprendre le domaine ainsi que le conjoint de l'arbitraire des propriétaires; elle vise en outre à améliorer la structure des entreprises agricoles dans le domaine de l'exploitation locale (Studer/Hofer, Das landwirtschaftliche Pachtrecht, 2e éd. 2014, art. 30 n. 635;
que le Message concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape (Politique agricole 2002) (FF 1996 IV 1 s, 383 s) met clairement en évidence le changement évoqué: "le principe actuel, en vertu duquel les entreprises agricoles ne peuvent être aliénées par parcelles et, lorsqu'elles offrent à une famille paysanne de bons moyens d'existence, ne peuvent pas non plus être affermées par parcelles, est levé. Les entreprises pourront désormais être aliénées par parcelles (partage matériel), si deux conditions cumulatives, l'une subjective, l'autre objective, sont remplies", à savoir celles ancrées à l'art. 31 al. 2bis LBFA, dont en particulier l'amélioration de la structure d'autres entreprises;
qu'il faut admettre qu'il y a principalement amélioration de la structure d'autres entreprises lorsque plus de 50 % de la surface des terres revient à des fermiers qui exploitent déjà une entreprise agricole (Studer/Hofer, art. 31 n. 693);
que contribuent à améliorer la structure d'autres entreprises les immeubles de l'entreprise affermée par parcelles qui sont attribués au fermier qui loue une entreprise agricole au sens de l'art. 1 al. 1 let. b LBFA ou qui exploite lui-même une entreprise agricole qui remplit les critères de l'art. 7 LDFR, respectivement de l'art 5 let. a LDFR (Studer/Hofer, idem);
qu'il y a lieu de compter également les surfaces qui sont données en bail aux exploitants dont l'entreprise, après l'affermage, remplit les exigences de l'entreprise agricole (Studer/Hofer, idem);
qu'en l'occurrence, la commune de F.________ est propriétaire d'immeubles agricoles d'une surface totale de 35 ha;
qu'en font partie en particulier un ancien domaine agricole composé, avant décembre 2016, de deux constructions, un rural (actuel art. iii RF F.________) ainsi qu'une habitation indépendante, avec des parcelles agricoles, pour une surface totale de 17,3 ha;
que ce domaine est loué à G.________ depuis 1989, à l'exception de l'habitation, remise en location à son frère depuis 2012;
qu'en 2014 toutefois, la commune a demandé à l'AFC d'approuver divers contrats de bail à ferme agricole concernant l'intégralité des parchets et immeubles dont elle est propriétaire;
qu'elle entend en effet répartir ses immeubles sur l'ensemble des agriculteurs domiciliés sur son territoire;
que l'AFC, après les avoir approuvés le 11 novembre 2014, les a révoqués le 15 décembre 2015, au motif que le domaine loué à G.________ est une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR qui s'oppose à pareil affermage par parcelles;
que, dans la mesure où les nouveaux fermiers n'étaient pas entrés en possession des terres affermées, que celles-ci continuaient à être exploitées par les anciens fermiers, l'autorité intimée était en soi légitimée à révoquer la décision d'approbation dans l'intérêt d'une application correcte du droit objectif et surtout du but visé par la LDFR, laquelle cherche avant tout à maintenir les entreprises familiales comme fondement d’une population paysanne forte et d’une agriculture à la fois productive et orientée vers une exploitation durable du sol (cf. ATF 137 I 69 consid. 2.3; arrêt TF 1C_111/2016 du 8 décembre 2016 consid. 6.1; Message du 17 mai 2006 concernant l’évolution future de la politique agricole, FF 2012 1857 s.);
que cela étant, l'affermage litigieux est néanmoins possible, quoiqu'en pense l'AFC, en présence d'une entreprise agricole, pour autant qu'il serve principalement à améliorer les structures d'autres entreprises agricoles, au sens de l'art. 31 al. 2bis LBFA;
que contrairement à ce que l'autorité intimée prétend, ce n'est pas uniquement lorsque le maintien d'une entreprise agricole ne se justifie plus au sens de l'art. 31 al. 2 LBFA que les motifs d'autorisation mentionnés à l'art. 31 al. 2bis LBFA doivent être examinés;
qu'en effet, depuis la réforme agricole, deuxième étape, survenue en 2002, à côté des exceptions prévues à l'art. 31 al. 2 LBFA, il est possible, malgré l'existence d'une entreprise agricole, de procéder à un affermage par parcelles, pour autant notamment que cette démarche améliore d'autres entreprises agricoles;
que, partant, l'AFC - qui prétend que le domaine loué à G.________ constitue une entreprise agricole - était tenue d'examiner si les conditions posées par cette dernière disposition étaient remplies avant de pouvoir révoquer les baux à ferme approuvés en 2014;
qu'il y a lieu de lui renvoyer la cause à cet effet, en application de l'art. 98 al. 2 CPJA, le dossier ne permettant pas de vérifier ce qu'il en est, s'agissant notamment de la nature des domaines des nouveaux fermiers;
qu'il doit en aller d'autant plus ainsi que l'incendie de décembre 2016 a détruit le rural et qu'il n'est pas possible, en l'état, de pouvoir trancher la question de savoir si le domaine agricole loué à G.________ est une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR;
que cette question devra en effet impérativement être résolue au cas où les conditions de l'art. 31 al. 2bis LBFA ne sont pas réunies;
que, sur le vu de ce qui précède, le recours, bien fondé, doit être admis et la décision attaquée annulée;
qu'après instruction, une nouvelle décision sera rendue par l'AFC;
que, dans l'intervalle, il lui appartiendra de régler, à titre provisoire, le sort des baux à ferme litigieux, compte tenu de la finalité des dispositions légales en question et du fait que les recourants ne sont pas entrés en possession des terres affermées;
que, compte tenu de l'issue du litige, il y a lieu de renoncer aux débats publics requis (cf. art. 91 al. 1bis CPJA);
qu'ayant obtenu gain de cause, les recourants ont droit à des dépens;
que la liste de frais produite le 20 avril 2016, laquelle porte également sur la procédure sur l'effet suspensif (603 2016 66), comptabilise plus de 35 heures et calcule les débours selon un forfait de 5%;
qu'elle ne correspond pas complètement au tarif applicable (cf. tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.12) et qu'elle ne précise pas le montant facturé pour les heures de la stagiaire qui a co-signé le recours ainsi que la détermination subséquente;
qu'eu égard en outre à la complexité de l'affaire, l'indemnité de partie est ainsi raisonnablement arrêtée à CHF 6'000.-, débours compris, plus CHF 480.- au titre de la TVA, soit un montant de CHF 6'480.-, indemnité mise à la charge de l'Etat;
qu'il n'est pas perçu de frais de procédure et que l'avance de frais est restituée aux recourants;
la Cour arrête:
I. Le recours est admis et la décision attaquée annulée.
Partant, la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.
II. Il n'est pas perçu de frais de justice et l'avance de frais est restituée aux recourants.
III. Il est alloué aux recourants une indemnité de partie de CHF 6'000.-, débours compris, plus CHF 480.- au titre de la TVA, soit une somme de CHF 6'480.-, mise à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 27 avril 2017/ape
Présidente
Greffier-stagiaire