603 2015 97
Arrêt du 30 septembre 2015 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente: Gabrielle Multone Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière: Vanessa Thalmann
Parties
Pharmacies A.________ SA, ** recourante,représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat contre DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, ** autorité intimée
Objet
Santé publique Recours du 19 juin 2015 contre la décision du 19 mai 2015
considérant en fait
A. Le 10 décembre 2014, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (SAAV) a constaté que la revue publicitaire B.________, publiée par les Pharmacies A.________ SA (ci-après: la société) à C.________, contenait des allégations publicitaires relatives aux préparations à base de Fleurs de Bach qui seraient contraires à la législation sur les denrées alimentaires et les objets usuels. Partant, il a ordonné que le site internet de la société ainsi que tous les autres supports (dépliants, brochures, etc.) soient mis en conformité dans un délai d’une semaine. Au vu des risques de tromperie, l’effet suspensif a en outre été retiré à une éventuelle opposition.
B. Par courrier du 15 décembre 2014, la société s'est opposée à cette décision, contestant toute violation de la législation topique.
Par décision du 14 janvier 2015, le SAAV a rejeté l’opposition précitée et confirmé sa décision du 10 décembre 2014.
C. Le recours du 23 janvier 2015 déposé auprès de la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts (DIAF) a été rejeté par décision du 19 mai 2015. L’autorité a en substance estimé que les Fleurs de Bach devaient être considérées comme des denrées alimentaires et que, de ce fait, une publicité faisant référence à des effets thérapeutiques était interdite. Plus précisément, elle a expliqué que l’article litigieux, intitulé "Anti-blues naturel – Le coup de pouce des Fleurs (de Bach)" comportait plusieurs éléments de publicité contrevenant aux dispositions de la législation sur les denrées alimentaires concernant l’interdiction de la tromperie. Elle a souligné que les termes choisis ainsi que l’ensemble du texte suggéraient des vertus thérapeutiques du produit. Elle a en outre ajouté qu'il était prohibé d’assortir une boisson alcoolique d’une quelconque allusion à la santé.
D. Par mémoire du 19 juin 2015, la société a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la DIAF, en concluant à son annulation et à l’admission de l’opposition à la décision du 10 décembre 2014. Elle fait valoir qu’on ne saurait voir dans la présentation du produit une référence à la santé ou le fait que des vertus curatives ou protectrices auraient été mises en avant. Selon elle, la simple référence à des émotions (peur, nervosité, stress, etc.) n’implique pas l’affirmation de vertus thérapeutiques. Elle estime que la commercialisation de Fleurs de Bach sans le moindre lien avec les émotions serait impensable, puisque chaque essence de fleur correspond précisément à une émotion spécifique. Citant d'autres sites internet de pharmacies ou d'importateurs, elle souligne que ce n’est pas avec la même rigueur qu’on appliquerait les dispositions dans d’autres cas. Partant, elle invoque le bénéfice de l’égalité dans l’illégalité.
E. Dans ses observations du 19 août 2015, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle renvoie entièrement à sa décision et se limite à souligner que le droit alimentaire est basé sur un contrôle par sondage et que les acteurs sur le marché ont le devoir d’autocontrôle. Elle affirme qu’à chaque fois qu’elle découvre un problème, elle intervient ou informe les autorités des autres cantons.
en droit
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits et l'avance de frais requise ayant été versée en temps utile, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) en relation avec l'art. 12 de la loi fribourgeoise du 13 juin 2007 sur la sécurité alimentaire (LSAl; RSF 821.30.1).
Bien que la recourante ait rendu inaccessible l’article litigieux sur son site, elle conserve néanmoins un intérêt à connaître la licéité des termes utilisés dans sa revue publicitaire. En effet, elle peut envisager à tout moment de réitérer sa campagne publicitaire et devra pour cela connaître les limites qui lui sont imposées par la législation topique (cf. au sujet des conditions permettant de renoncer à la présence d’un intérêt actuel au recours: ATF 139 I 206 consid. 1.1 avec renvois).
b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus de pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Attendu qu'aucune des situations prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise.
2. Dans sa décision du 10 décembre 2014, le SAAV a ordonné la mise en conformité du site internet et de tous les autres supports (dépliants, brochures, catalogues, etc.), ainsi que, le cas échéant, de l’étiquetage des produits Fleurs de Bach. Il a fait interdiction à la recourante de donner accès à un article relatif aux Fleurs de Bach qui, selon lui, était en contradiction avec l’interdiction de la publicité trompeuse en application de la législation sur les denrées alimentaires.
a) Il s'agit, à titre liminaire, de déterminer si les produits dont il est question dans la revue publicitaire, et qui sont distribués par la recourante, sont des médicaments ou des denrées alimentaires.
b) Les médicaments sont soumis à la loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques (LPTh; RS 812.21). Ils sont définis, à l'art. 4 al. 1 let. a LPTh, comme des produits d'origine chimique ou biologique destinés à agir médicalement sur l'organisme humain ou animal, ou présentés comme tels, et servant notamment à diagnostiquer, à prévenir ou à traiter des maladies, des blessures et des handicaps. Le but primaire d’un médicament est ainsi d’agir médicalement sur l’organisme humain, et ce dans le cadre des champs d’application traditionnels que sont le diagnostic, la prévention et le traitement (y compris la guérison et le soulagement) des maladies, des blessures et des handicaps. Il s’agit soit d’un but objectif (le produit ne pouvant normalement être utilisé qu’à des fins médicales, compte tenu des principes actifs qu’il renferme), soit d’un but subjectif, l’application étant définie a priori par le fabricant ou le distributeur. La volonté du fournisseur n’est généralement pas seule déterminante pour la classification du produit.
Les denrées alimentaires et les objets usuels sont eux soumis à la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires (LDAl; RS 817.0), laquelle ne s'applique pas aux substances et produits soumis à la LPTh (art. 2 al. 4 let. a LDAl). Les denrées alimentaires sont des produits nutritifs (art. 3 al. 1 LDAl). Ceux-ci sont des produits destinés à la constitution et à l’entretien de l’organisme humain, qui ne sont pas prônés comme médicaments (art. 3 al. 2 LDAl).
c) L’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) a publié la documentation "Préparations à base de Fleurs de Bach et autres essences de fleurs" dans le but de clarifier la problématique d’ordre juridique qui faisait débat depuis longtemps à leur sujet. L’office souligne que les produits Fleurs de Bach, destinés à être ingérés, se situent à la frontière entre la législation sur les denrées alimentaires et la législation sur les produits thérapeutiques. Partant, ils tombent dans tous les cas dans le champ d'application de l'un ou l'autre domaine.
En effet, dans le Message n° 89.011 du 30 janvier 1989 du Conseil fédéral concernant la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels (FF 1989 I p. 849 ss), il est souligné que les denrées alimentaires peuvent également avoir une action curative. C'est la raison pour laquelle il convient de délimiter les législations sur les denrées alimentaires et celles sur les médicaments. Une telle séparation est importante notamment aussi parce que cette délimitation permet d'exclure en principe les médicaments à l'usage de l'homme du champ d'application de la législation sur les denrées alimentaires. Cela signifie qu'une marchandise échappe au contrôle des denrées alimentaires lorsqu'elle est prônée et vendue comme médicament, même si de par ses autres propriétés elle est au fond une "denrée alimentaire" et consommée comme telle (p. 875).
Depuis le 1er octobre 2006, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 22 juin 2006 sur les médicaments complémentaires et les phytomédicaments (OAMédcophy; RS 812.212.24), les préparations classiques à base de Fleurs de Bach ne sont plus classées en tant que médicaments pour autant qu'aucune propriété thérapeutique ne soit mentionnée ou qu'aucun effet thérapeutique ne soit revendiqué. Ceci étant, il est toujours possible de faire parvenir à Swissmedic des demandes visant à autoriser des préparations à base de Fleurs de Bach en tant que médicaments ayant des propriétés thérapeutiques. Or, dans cette hypothèse, les exigences de la législation sur les médicaments doivent être satisfaites, notamment en ce qui concerne la preuve de qualité, d'efficacité et de sécurité (ATF 127 II 91 consid. 3). Partant, le fait de renoncer à toute allégation de santé et à toute mention publicitaire vantant des vertus curatives ou protectrices constitue une condition essentielle pour pouvoir commercialiser de tels produits en tant que denrées alimentaires.
d) Sur la base de ce qui précède, le Tribunal retient que la législation applicable en l’espèce est effectivement celle relative aux denrées alimentaires, ce qui n’est du reste pas contesté par les parties et la recourante ne fait pas valoir que les produits Fleurs de Bach qu’elle commercialise sont au bénéfice d’une autorisation en vertu de la loi sur les produits thérapeutiques. Le Tribunal fédéral a par ailleurs confirmé que, sur le principe, des produits Fleurs de Bach peuvent être mis sur le marché en tant que denrées alimentaires (arrêt TF 2A.106/2007 du 9 juillet 2007 concernant un produit nommé "S.O.S. Notfall Bonbons nach Dr. Bach").
e) Les Fleurs de Bach sont commercialisées sous formes de gouttes, de pastilles, de sprays, de crèmes, de bonbons ou chewing-gums. En cas de commercialisation sous forme de gouttes, la conservation de l’essence des fleurs se fait sur une base d’alcool. On précisera dans ce contexte que, selon la législation sur les denrées alimentaires, les boissons alcooliques et le tabac sont assimilés aux denrées alimentaires (art. 3 al. 3 LDAl). Selon la publication de l'OSAV susmentionnée, ces gouttes sont à classer parmi les "amers" de l’art. 87 de l’ordonnance du Département fédéral de l’intérieur (DFI) du 29 novembre 2013 sur les boissons alcooliques (RS 817.022.110), c'est-à-dire comme boisson spiritueuse au goût amer ou bitter (Amer, Bitter).
3. a) La LDAl règle entre autre la publicité relative aux denrées alimentaires (art. 2 al. 1 let. b LDAl). Plus précisément, selon l'art. 18 LDAl, intitulé "interdiction de la tromperie", la qualité prônée ainsi que toutes les autres indications sur une denrée alimentaire doivent être conformes à la réalité (al. 1). La publicité pour les denrées alimentaires ainsi que leur présentation et leur emballage ne doivent pas tromper le consommateur (al. 2). Sont réputées trompeuses notamment les indications et les présentations propres à susciter chez le consommateur de fausses idées sur la fabrication, la composition, la qualité, le mode de production, la conservabilité, la provenance, des effets spéciaux et la valeur de la denrée alimentaire (al. 3).
L'art. 10 de l’ordonnance du 23 novembre 2005 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAlOUs; RS 817.02) précise la notion de tromperie. Selon son al. 1, les dénominations, les indications, les illustrations, les conditionnements, les emballages et les inscriptions qui figurent sur les conditionnements et sur les emballages, ainsi que la présentation et la publicité des denrées alimentaires doivent correspondre à la réalité et exclure toute possibilité de tromperie quant à la nature, à la provenance, à la fabrication, au mode de production, à la composition, au contenu et à la durée de conservation de la denrée alimentaire en question.
En vertu de l'al. 2 de cette disposition, sont notamment interdites:
les indications relatives à des effets ou à des propriétés que la denrée alimentaire ne possède pas, d'après l'état des connaissances scientifiques, ou qui ne sont pas suffisamment établis de manière scientifique (let. a);
les mentions prêtant à une denrée alimentaire des propriétés favorisant la prévention, le traitement ou la guérison d'une maladie humaine ou encore suggérant qu'elle possède de telles propriétés; sont toutefois admises:
1. les mentions relatives aux effets de substances essentielles ou physiologiquement utiles ajoutées à une denrée alimentaire pour promouvoir la santé publique (art. 18),
2. les allégations nutritionnelles ou de santé (let. c);
les présentations de toute nature suggérant qu'une denrée alimentaire est un produit thérapeutique (let. d);
les indications permettant de conclure qu'une denrée alimentaire possède une valeur qui dépasse sa vraie nature (let. e);
dans le cas des boissons alcooliques: les indications se référant d'une quelconque manière à la santé (let. g).
Depuis le 1er avril 2008, les allégations nutritionnelles et de santé, en lien avec des denrées alimentaires, sont nouvellement autorisées (chapitre 2, section 11a de l’ordonnance du 23 novembre 2005 du DFI sur l’étiquetage et la publicité des denrées alimentaires, OEDAl; RS 817.022.21). Il est dans ce contexte important de souligner qu’il ne s’agit pas, en ce qui concerne ces allégations, de mentions vantant des qualités thérapeutiques, mais d’indications par lesquelles il est signalé que la consommation d’une denrée alimentaire diminue sensiblement le risque de développer une maladie.
b) Selon le Message précité concernant la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels, l'une des priorités de la loi est de protéger les consommateurs contre les tromperies, pour autant qu'elles soient en rapport avec des denrées alimentaires (p. 873). La protection contre les tromperies comporte tout d'abord l'obligation de donner des indications sur les denrées alimentaires qui soient conformes à la vérité et de présenter celles-ci de manière à ce que le consommateur ne soit pas trompé dans son attente. Ces dispositions, destinées en premier lieu à la protection des consommateurs, profitent également aux fabricants, commerçants et vendeurs honnêtes; elles constituent pour eux une protection contre une pratique déloyale de la part de la concurrence (p. 874).
Selon ce Message, la tromperie porte en fait essentiellement sur les attentes du consommateur et l'obtention d'un avantage économique par l'emploi d'une marchandise de qualité inférieure, mais qui n'est pas forcément plus mauvaise, sous l'angle de la physiologie de la nutrition, que ce que l'on serait en droit d'attendre d'après la réclame ou la présentation du produit. La tromperie implique le fait d'induire sciemment en erreur. On veut ainsi, par une fausse information, influencer les idées et les actes d'une autre personne (le consommateur) dans un but précis (la décision d'acheter). C'est pourquoi la loi fixe comme principe que les denrées alimentaires doivent répondre à ce que le consommateur est en droit d'attendre. Il faut cependant relever que toute attente subjective ou peu commune ne peut entrer en considération. Seule est protégée l'attente justifiée ou, en d'autres termes, celle que l'on peut admettre raisonnablement en considérant les circonstances et les motifs compréhensibles entrant en ligne de compte. En font partie les attentes portant sur un état de la marchandise conforme aux prescriptions, une certaine qualité, le cas échéant certains effets et des pratiques prévalant dans le commerce (p. 889). On ne vise cependant pas toute présentation attirant l'attention sur un produit et dont l'exagération peut être décelée par un consommateur avisé (p. 890). L'interdiction de la tromperie s'applique aussi bien aux tromperies à des fins économiques, qui s'expriment par des avantages acquis aux dépens d'autrui, qu'aux tromperies entraînant des conséquences nuisibles pour la santé (cf. ATF 103 IV 122 ss). L'écart entre la réalité et l'apparence doit être déterminant dans la décision du consommateur (p. 890).
c) Selon le Tribunal fédéral, il faut limiter toute publicité se référant à la santé de l'être humain pour les denrées alimentaires, non pas uniquement aux motifs de la protection de la santé des personnes ou de la loyauté commerciale, mais en raison déjà d'une séparation claire des champs d'application de la loi fédérale sur les produits thérapeutiques et de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et objets usuels (ATF 127 II 91 consid. 4b; arrêt TF 2A.743/2004 du 30 juin 2005). En outre, il existe un intérêt public manifestement pertinent à pouvoir clairement distinguer une denrée alimentaire d'un produit thérapeutique. Le Tribunal fédéral a précisé que ces principes s'appliquent d'une part au descriptif du produit et à sa dénomination. Sont notamment interdits des renvois à des méthodes thérapeutiques visant le traitement, la prévention ou le soulagement de maladies. L'effet indésirable ne provient pas nécessairement de renvois exprès à des maladies ou à des traitements, mais peut simplement résulter de l'impression laissée au consommateur moyen (arrêt TF 2A.693/2005 du 28 août 2006 consid. 3.2, 3.3 et 4.2).
Toujours selon la haute Cour, les critères déterminants pour la classification d’un produit comme denrée alimentaire, cosmétique ou produit thérapeutique sont notamment sa composition, ses propriétés pharmacologiques – constatées sur la base des connaissances scientifiques actuelles – les modalités de son utilisation, sa présentation, sa diffusion, sa notoriété auprès des consommateurs et les risques que présente son utilisation.
Même si ces critères sont utilisés dans le cadre de la délimitation des différents types de produits, il n’y a pas lieu d’en faire abstraction dans le cadre de l’examen de la licéité d’une publicité. Comme mentionné ci-dessus, c’est l’ensemble des aspects d’un produit qui déterminera l’effet qu’il a auprès du consommateur et, partant, son attente, qui pourrait être trompée. Dans cette analyse, la voie de distribution, la notoriété auprès du public, la présentation du produit, son emballage et sa proximité aux produits thérapeutiques ne sont pas sans influence. Moins le produit est caractérisé par son aspect nutritif (cf. la définition de l’art. 3 al. 1 LDAl) et se rapproche de ce que le consommateur moyen peut percevoir comme médicament, plus la publicité doit être formulée de manière prudente afin de ne pas induire le consommateur en erreur. Dans ce contexte, on ne doit également pas perdre de vue qu’une denrée alimentaire est principalement un produit destiné à la constitution et à l’entretien de l’organisme humain.
4. a) En l’espèce les produits auxquels fait référence la publicité de la recourante sont les Fleurs de Bach. Son concepteur, Edward Bach, pensait que l'équilibre émotionnel avait une influence positive sur la santé physique, tandis que le déséquilibre se traduisait par un impact négatif. Il s’intéressait davantage à la personne et à ses états émotionnels qu'à la maladie et ses symptômes. Les 38 élixirs floraux de Bach ont pour objectif principal allégué de stimuler la vitalité et d'harmoniser la vie psychique, en agissant sur les états émotionnels. On admettra que ces informations sont notoires ou du moins facilement accessibles aux consommateurs.
Ce produit, preuve en est qu’il a donné lieu à une publication spécifique des autorités compétentes (Swissmedic et OSAV) relative à sa nature comme médicament ou comme denrée alimentaire, a un lien certain avec la santé humaine et se rapproche d'un médicament. Pour le public, les Fleurs de Bach ne sont pas d'emblée considérées comme produit nutritif, mais sont plutôt perçues comme étant en lien avec des thérapies alternatives.
Le Tribunal constate en outre que la présentation des préparations à disposition sur le marché ont des similitudes avec celles habituellement utilisées pour des produits thérapeutiques (gouttes avec pipettes, dragées, capsules de gel, sprays). De plus, elles sont vendues dans des drogueries se situant souvent dans les mêmes locaux que les pharmacies. Le rapprochement des Fleurs de Bach avec les produits thérapeutiques est indéniable sous cet angle également.
A cela s'ajoute que l’article litigieux est paru dans un journal d’une société de pharmacie et sous la forme d’une interview. Il n’est pas directement reconnaissable comme publicité. Là encore le consommateur moyen peut faire un lien avec la santé humaine et l’aspect thérapeutique. La présentation de l’article met en avant le côté journalistique et non l’aspect publicitaire. Cet élément peut également influencer la perception auprès du consommateur puisqu'il n’est pas en mesure de reconnaître immédiatement une éventuelle volonté de promouvoir un produit.
b) C’est dans ce contexte général qu’il sied d’examiner le texte concret et les informations qu’il contient. De plus, c’est l’effet de l’ensemble du texte qui doit être apprécié et non seulement des termes isolés.
Le paragraphe introductif mentionne des émotions "négatives" et les nomme comme suit: "moral à la baisse, mélancolie, appréhension face aux fêtes qui approchent, colère, rancune, sentiment d'abandon ou injustice… quand les émotions deviennent trop fortes". Ces termes peuvent pour des consommateurs moyens être mis en relation avec certains symptômes de maladies psychiques comme la dysthymie ou la dépression légère. Dans la suite de l’article, une "infirmière et praticienne de santé en thérapies naturelles" répond à des questions sous forme d’une interview. La profession d'infirmière est un métier du milieu médical, voire hospitalier. Le mot "thérapie" est ensuite mis en lien direct avec la profession d’infirmière, ce qui renforce encore le lien avec l’aspect de santé et de cure. Selon cette professionnelle des thérapies naturelles, les Fleurs de Bach agissent sur le "plan vibratoire". Certes, cette expression – qui appartient à la terminologie ésotérique – est connue de certaines personnes; pour ceux en revanche qui méconnaissent cette notion, il peut naître l’impression qu’il existe un effet actif sur la santé, dès lors que ce mot est combiné aux mentions "agir" et "infirmière". Finalement, en indiquant que le Dr Edward Bach était médecin et bactériologue et en utilisant encore une fois le terme "thérapie", la proximité à la médecine et aux produits thérapeutiques est encore renforcée dans l’impression du lecteur. Il convient en outre de souligner qu’il est en revanche à nulle part fait référence aux études scientifiques qui ont été menées au sujet des Fleurs de Bach et qui démontrent que l’effet de ces produits est celui d’un placebo.
Au regard de ce qui précède, force est de constater que ces éléments suggèrent que les Fleurs de Bach possèdent des vertus thérapeutiques. Partant, il y a lieu d’admettre, à l’instar de l'autorité intimée, que l’article incriminé peut prêter à confusion et induire le consommateur moyen en erreur au sens des art. 18 LDAl et 10 al. 2 ODAlOUs. Ce dernier pourrait ainsi acheter le produit de la recourante en pensant se procurer un produit thérapeutique; un tel procédé contrevient manifestement à la loyauté des échanges commerciaux et à la protection des consommateurs.
c) Il sied enfin de souligner que l’article litigieux ne fait certes pas référence à la présentation du produit sous forme de gouttes alcooliques. Or, dans la mesure où cette forme de conditionnement est courante, la recourante ne peut invoquer que l’art. 10 al. 2 let. g ODAlOUS – encore plus strict en ce qui concerne les mentions en lien avec la santé – ne lui est pas applicable. Du reste, elle n’allègue pas que l’assortiment de sa droguerie ne comporte pas de telles gouttes. Cette question revêt cependant une importance moindre dès lors que, déjà à la lumière des explications précédentes, la publicité doit être considérée non conforme à l’art. 10 ODAlOUS.
d) L'autorité intimée n'a donc en rien excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que l'interdiction de la publicité litigieuse se justifiait au regard de la protection de la santé des personnes et du principe de la séparation des champs d'application des LDAl et LPTh.
5. La recourante invoque une inégalité de traitement par rapport à d’autres sociétés qui publieraient des textes similaires au sien.
Il sied de rappeler que, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (arrêt TF 2P.16/2005 du 9 août 2005 consid. 7.1; ATF 127 II 113 consid. 9 et les références citées). Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce, dès lors que l'autorité intimée affirme explicitement qu’elle a l’intention d'appliquer la loi de manière égale dans tout le canton.
S'agissant du domaine des denrées alimentaires, il convient encore d'ajouter ce qui suit: Dans la mesure où la mise sur le marché de denrées alimentaires est régie par le principe du contrôle autonome, il apparaît inévitable que des produits non conformes au droit peuvent être mis en vente ou être accompagnés de publicités illicites (cf. arrêt TF 2A.743/2004 du 30 juin 2005 consid. 6). Se prévaloir simplement de la mise sur le marché de produits similaires non conformes au droit ne saurait dès lors en aucun cas suffire pour prétendre à un traitement illégal; il apparaît au contraire nécessaire pour un distributeur d'apporter des indices concrets laissant penser que les autorités ont pour pratique de tolérer une situation illégale et de persévérer dans cette pratique. Or, rien n'indique que tel est le cas en l'espèce.
Enfin, la comparaison que fait la recourante avec des publicités pour le chocolat est dénuée de pertinence. Puisque tous les aspects du produit doivent être pris en compte, il paraît évident qu'on ne peut pas comparer le chocolat à des Fleurs de Bach. Pour le reste, les articles produits au dossier au sujet des Fleurs de Bach sont d’une part en partie différents en ce qui concerne les termes utilisés, d’autre part on ne peut pas en déduire que cette forme de publicité aurait été admise par l’autorité.
6. a) Mal fondé, le recours doit être rejeté.
b) Vu l'issue du recours, les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 131 CPJA). Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés avec l'avance effectuée.
III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 30 septembre 2015/JFR/vth
Présidente
Greffière