603 2015 111
Arrêt du 9 juin 2017 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-stagiaire: Stephy-Ange Kalusivikako
Parties
Commune de A.________ (anciennement COMMUNE DE B.________), représentée par Me Jean-Jacques Collaud, avocat,** recourante** contre Préfet du district de la Sarine, autorité intimée, C.________, représenté par Me Hervé Bovet, avocat, intimé
Objet
Agriculture Recours du 8 juillet 2015 contre la décision du 9 juin 2015
considérant en fait
que, par Convention de fusion du 27 septembre 2002 (ci-après: la Convention), les Communes de D.________, E.________, F.________ et G.________ ont réuni leur territoire respectif pour former la Commune de B.________ (ci-après: la commune). L’art. 12 de la Convention prévoit:
« lorsqu’un parchet communal devient libre, son attribution se fera, en principe, et en cas d’intérêt, à un agriculteur domicilié dans ce village, ceci pour une durée de 20 ans »;
que la commune est propriétaire de l’art. hhh du Registre foncier de la commune (ci-après: RF), situé dans le village de G.________, constitué de deux parchets nommés « I.________ ». En septembre 2009, la commune a avisé les agriculteurs domiciliés sur son territoire que les deux parchets étaient mis en location et qu’ils pouvaient déposer une offre. Des agriculteurs ont participé à la sélection, dont C.________, domicilié à G.________;
que, par décision du 2 novembre 2009, le Conseil communal de la commune de B.________ (ci-après: le conseil communal) a décidé d’attribuer les parchets à des agriculteurs domiciliés à F.________. Des contrats de bail à ferme ont été signés le 14 décembre 2009;
que C.________ a recouru contre cette décision auprès du Préfet de la Sarine (ci-après: le préfet), rappelant que les parchets communaux devaient être attribués aux agriculteurs domiciliés à G.________, conformément à l'art. 12 de la Convention;
que, par décision du 6 avril 2010, le préfet a admis le recours, annulé la décision communale et renvoyé la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Sur recours de la commune, la décision préfectorale a été confirmée par le Tribunal cantonal (arrêt TC FR 601 2010 138 du 23 août 2012) puis par le Tribunal fédéral (arrêt TF 2C_1016/2012 le 6 décembre 2012), qui ont constaté la violation de l'art. 12 de la Convention;
que, le 17 avril 2013, C.________ a exigé de la commune qu'elle lui loue les parchets. Dans sa réponse du 30 avril 2013, la commune a expliqué qu'elle examinait la suite à donner à cette affaire, tout en précisant que d’autres agriculteurs étaient intéressés à la location des parchets;
que, le 6 mai 2013, C.________ s'est plaint auprès du préfet du fait que, nonobstant les décisions judiciaires, les deux parchets étaient mis à disposition d'agriculteurs non domiciliés à G.________. Il a demandé que la commune soit contrainte de les lui affermer. Après examen, le préfet a classé la dénonciation, le 11 décembre 2013;
que, par courrier du 1er juillet 2013, la commune a avisé les fermiers de la résiliation des baux conclus le 14 décembre 2009, tout en leur laissant la possibilité d'entretenir la parcelle jusqu'au 31 août 2013, pour leur permettre de récolter leurs cultures;
qu'en réponse à une requête de la commune, l’Autorité foncière cantonale (ci-après: AFC) l'a informée, le 11 décembre 2013, du fait qu’elle avait la possibilité de vendre ses parchets à un agriculteur répondant aux conditions des art. 61 ss de la loi du 4 janvier 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), dès que la résiliation des baux à ferme serait légalement effective, soit dès le printemps 2014;
que, le 13 décembre 2013, C.________ a déposé auprès du préfet un recours pour déni de justice formel, au motif que la commune ne lui avait toujours pas loué l’art. hhh RF. Ayant appris que la vente des parchets était à l’ordre du jour de l’assemblée communale, il a requis en outre le prononcé de mesures provisionnelles tendant à l'interdiction de la vente, respectivement à l'attribution d'un bail en sa faveur;
que, par mesure superprovisionnelle du 16 décembre 2013, le préfet a interdit de procéder à la vente de l’art. hhh RF;
que, le même jour, l’Assemblée communale de B.________ a délégué au conseil communal la compétence de vendre les parchets « I.________ »;
que, par décision du 6 janvier 2014, le conseil communal a refusé de louer les parchets à C.________ et constaté que rien ne s'opposait à leur vente, estimant par ailleurs que la mesure superprovisionnelle était devenue sans objet;
que, contre cette décision, C.________ a recouru auprès du préfet, le 22 janvier 2014, en concluant, à titre de mesures provisionnelles, à la restitution de l’effet suspensif au recours, au maintien de l’interdiction faite à la commune de vendre la parcelle hhh RF et à la réquisition d’une annotation au RF de restriction du droit d’aliéner les parchets et, principalement, à l'annulation de la décision communale du 6 janvier 2014 et à ce que les parchets lui soient attribués par bail à ferme;
que, par mesures provisionnelles du 24 janvier 2014, le préfet a interdit l’aliénation de l’art. hhh RF jusqu’à droit connu sur le recours et invité le conservateur du RF à inscrire l’annotation de restriction du droit d’aliéner;
que, statuant sur recours de la commune, le Tribunal cantonal a annulé les décisions incidentes du préfet, par décision du 19 mars 2014 (arrêt TC FR 603 2014 19). Il a retenu que, dans la mesure où la commune avait clairement indiqué qu’elle renonçait à mettre les parchets en location et que son conseil communal était désormais compétent pour les mettre en vente, la question de l’attribution du bail à tel ou tel agriculteur ne se posait plus;
que, le 27 mars 2014, C.________ a informé la commune qu’il se portait acquéreur de l’art. hhh RF. Par courrier du 2 avril 2014, la commune a répondu qu’en raison de la procédure en cours, elle n’avait encore entrepris aucune démarche en vue de la vente des parchets;
qu'agissant seul le 5 mai 2014, C.________ a recouru auprès du Tribunal fédéral contre de la décision du Tribunal cantonal du 19 mars 2014. Son recours, formé hors délai, a été déclaré irrecevable;
que, statuant le 9 juin 2015 sur le recours de C.________, le préfet a décidé:
"1. Le recours du 22 janvier 2014 est admis.
Les parchets communaux « I.________ », situés à G.________, sont attribués à C.________ pour une durée de 20 ans.
La commune de B.________ est chargée de déterminer les modalités de la location d'ici au 13 juillet 2015.
2. Le recours pour déni de justice du 13 décembre 2013 est devenu sans objet.
…";
qu'à l'appui de sa décision, le préfet a rappelé, pour l'essentiel, qu'il ne ressort pas de l'art. 12 de la Convention que la commune a l'obligation d'attribuer ses parcelles; cependant, si celle-ci décide de le faire, elle doit les mettre à disposition d'agriculteurs du village, indépendamment du rapport juridique existant entre eux (location ou mise à disposition gracieuse). Aussi, en mettant ses parchets à disposition d'agriculteurs, la commune avait exprimé sa volonté de les "attribuer", au sens de l'art. 12 de la Convention; toutefois, elle avait enfreint cette disposition en les attribuant, à bien plaire, à des agriculteurs qui n’avaient pas leur domicile civil dans ce village et, ce faisant, elle avait agi de manière arbitraire. Dans la mesure où le seul agriculteur intéressé du village répondait aux exigences conventionnelles, les parchets devaient lui être attribués;
qu'agissant le 8 juillet 2015, la commune a recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant "à son annulation ainsi qu’à l’annulation du contrat de bail à ferme agricole conclu par le préfet pour une durée de vingt ans avec C.________";
qu'elle fait valoir qu'en attribuant lui-même le bail, le préfet s’immisce dans le pouvoir contractuel de la commune, sans expliquer cependant sur quelle base légale il fonde sa compétence. Par ailleurs, c'est à tort qu'il prétend que C.________ est domicilié dans le village, au sens de la Convention. Pour déterminer le domicile d'un ayant droit au sens de celle-ci, il y a lieu, selon elle, de se référer à la notion d'exploitation agricole. Or, l'intéressé a le centre de son exploitation agricole à J.________, où se trouve le bâtiment principal de son entreprise agricole et où il exerce son activité économique principale. De surcroît, en imposant une durée contractuelle de vingt ans, le préfet non seulement viole l'autonomie communale et introduit une inégalité de traitement injustifiée entre les différents fermiers qui bénéficient de contrats de plus courte durée, mais surtout il tombe en contradiction avec l'art. 12 de la Convention, lequel n'impose pas une durée contractuelle mais fixe le laps de temps pendant lequel la commune est soumise aux restrictions conventionnelles. Finalement, la commune rappelle que l'art. 12 de la Convention prévoit des exceptions à la règle, en indiquant que les terres sont attribuées en principe, et en cas d’intérêt,à un agriculteur domicilié dans ce village;
que, dans ses observations du 26 août 2015, C.________ rappelle que la commune a décidé de mettre les deux parchets en location et que, suite à la procédure de sélection - à laquelle lui-même a participé - elle les a attribués à des agriculteurs domiciliés à F.________. Cette attribution ayant été jugée illégale par les instances de recours, le préfet l'a adaptée aux textes légaux en vigueur. Pour le reste, la commune n'explique pas selon lui pourquoi elle ne veut pas lui louer ces parchets. En tout état de cause, elle ne peut changer sa décision de mise en location pour le motif qu'elle ne peut pas louer ses biens à des personnes qui ne remplissent pas les conditions légales;
que le préfet a déposé ses observations le 21 octobre 2015 et a conclu au rejet du recours. Il souligne que la mise à disposition à bien plaire des parchets à des agriculteurs de F.________ est ici illicite. Dès lors que C.________ est le seul prétendant répondant entièrement aux conditions personnelles de l'art. 12 de la Convention - autrement dit qu'il est le seul à être domicilié dans le village - la commune ne peut pas attribuer les parchets à un autre agriculteur. Dans ces conditions, le préfet était habilité à le désigner comme bénéficiaire de la location, tout en laissant à la commune la liberté de déterminer les modalités de celle-ci;
qu'à la suite d'une fusion de communes, la Commune de B.________ a pris fin et a été remplacée par la Commune de A.________ avec effet au 1er janvier 2016. La Convention de Fusion, acceptée le 8 octobre 2014 par les conseils communaux concernés de K.________, L.________, B.________, M.________ et N.________, prévoit, en son art. 16: "Conventions: * La nouvelle commune reprend toutes les conventions existantes dans chacune des 5 communes qui fusionnent*";
en droit
que la commune a qualité pour recourir au sens des art. 155 al. 2, 2e phrase, de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1) en relation avec l’art. 76 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA), le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c CPJA, l’avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti (art. 128 al. 2 et 3 CPJA). Le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites;
que, selon l’art. 77 al. 1 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief de l’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA);
que l'art. 12 de la Convention prévoit que lorsqu’un parchet communal devient libre, son attribution se fera en principe, et en cas d’intérêt, à un agriculteur domicilié dans ce village, pour une durée de 20 ans;
que la question de l'attribution des deux parchets, art. hhh RF, a déjà fait l'objet de procédures judiciaires et que les arrêts TF 2C_1016/2012 du 6 décembre 2012 et TC FR 601 2010 138 du 23 août 2012 et 601 2014 19 du 19 mars 2014 sont entrés en force de chose jugée;
qu'il en ressort, notamment, que l'art. 12 de la Convention détermine le cercle des agriculteurs à qui un parchet communal peut être loué, mais n'empêche nullement la commune de conclure un contrat de bail de gré à gré avec l'un des agriculteurs entrant dans ce cercle. Le mot « village » se réfère aux anciennes communes qui ont fusionné en 2002; partant, les agriculteurs domiciliés à G.________ ont en l'espèce la priorité dans l'attribution des deux parchets communaux;
que l'on en déduit également que c'est la domiciliation du fermier qui est déterminante, non pas la situation de son entreprise agricole, et que les conclusions de la recourante sur ce point ne peuvent être suivies;
qu'il convient de relever en outre qu'au vu de la jurisprudence précitée et des indications qui lui avaient été données dans le cadre de la procédure de fusion, la commune était clairement avisée des contraintes engendrées par la clause restrictive de l'art. 12 de la Convention. Néanmoins, elle a maintenu cette disposition coercitive dans le cadre de la convention de nouvelle fusion qu'elle a conclue le 8 octobre 2014; elle se doit dès lors de respecter la teneur de cette clause qu'elle a confirmée en toute connaissance de cause;
que l'attribution d'un parchet communal doit être effectuée dans le respect de la norme conventionnelle;
que, par attribution, il faut comprendre la mise disposition de l'usage et de la jouissance du terrain à un tiers;
que néanmoins, en tant que propriétaire des terres agricoles en cause, la commune demeure libre d'en disposer, dans les limites légales et conventionnelles, de sorte qu'elle peut choisir librement de les vendre, de les louer, voire même de garder la maîtrise de leur exploitation;
qu'or, par décision du 6 janvier 2014, la commune a refusé de louer les parchets à l'intimé et constaté que rien ne s'opposait à leur vente;
qu'à ce propos, la Cour de céans a déjà relevé, dans son arrêt du 19 mars 2014 (arrêt TC FR 601 2014 19), qu'à partir du moment où la commune a clairement indiqué qu'elle renonçait à louer les parchets objet du litige et a obtenu la délégation de compétence pour la mise en vente de ce terrain, la question de l'attribution du bail à tel ou tel agriculteur ne se posait plus;
que, ce nonobstant, le préfet, admettant le recours formé devant lui par l'agriculteur intimé, lui a attribué les parchets communaux pour la durée de vingt ans et a chargé la commune de déterminer les modalités de la location;
que, ce faisant, il a considéré qu'en mettant les parchets gracieusement et temporairement à disposition d'agriculteurs, la commune entendait les affermer et, dans la mesure où seul l'intimé répondait au critère du domicile de l'agriculteur au sens de l'art. 12 de la Convention, le fermage devait être conclu avec lui;
que, pourtant, la volonté de la commune d'affermer ses terres ne saurait être tirée de leur mise à la disposition provisoire d'agriculteurs choisis par elle;
qu'au contraire, force est de relever qu'elle a formellement résilié les baux conclus avec ceux-ci - avec effet au printemps 2014 selon l'indication donnée par l'AFC -, obtenu en décembre 2013 de son assemblée la compétence déléguée de vendre les parchets et annoncé explicitement à l'intimé, en janvier 2014, qu'elle refusait de les lui louer et qu'ils pourraient être vendus. On ne saurait lui reprocher par ailleurs de n'avoir pas poursuivi les démarches en vue d'une éventuelle vente durant la présente procédure de recours, un rejet de celui-ci impliquant la confirmation de la décision d'affermage à l'intimé;
que, certes, il ne fait nul doute que la commune a cru pouvoir détourner les contraintes liées à l'application de l'art. 12 de la Convention en autorisant certains agriculteurs non domiciliés dans le village en cause à exploiter temporairement ses deux parchets inoccupés et que, ce faisant, elle a commis un abus de droit;
que, si ces irrégularités doivent être corrigées, elles ne permettent pas d'imposer à la propriétaire qu'elle afferme contre son gré ses terres à l'intimé et qu'elle renonce à ses projets de vente;
que, dans cette mesure, la décision préfectorale doit être annulée;
qu'en revanche, la commune recourante se doit de révoquer sans délai les avantages indûment accordés à des agriculteurs qui ne remplissent pas le critère du domicile, au sens de l'art. 12 de la Convention;
que le préfet est invité à contrôler le rétablissement de l'état de droit, en application de l'art. 151 LCo;
que, pour les motifs qui précèdent, le recours de la commune doit être admis, dans le sens des considérants;
qu'il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué d'indemnité de partie (art. 133 et 139 CPJA), la recourante qui obtient gain de cause, représentée par un mandataire professionnel depuis la fin mars 2017, ayant agi seule durant la procédure;
la Cour arrête:
I. Le recours est admis.
Partant, la décision du Préfet du district de la Sarine du 9 juin 2015 est annulée.
II. La Commune de A.________ est invitée à révoquer les avantages indûment accordés à des agriculteurs qui ne remplissent pas le critère du domicile, au sens de l'art. 12 de la Convention.
Le Préfet du district de la Sarine est invité à contrôler le rétablissement de l'état de droit.
III. Il n’est pas prélevé de frais de procédure. L’avance de frais versée, soit la somme de CHF 1000.-, est restituée à la commune.
IV. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
V. Communication.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 9 juin 2017/mju
Présidente
Greffière-stagiaire