603 2014 88
Arrêt du 24 mars 2015 IIIe Cour administrative
Composition
Présidente: Gabrielle Multone Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière: Vanessa Thalmann
Parties
A.________, ** recourant** contre ETAT DE FRIBOURG, PAR LA DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, ** autorité intimée**
Objet
Animaux Recours du 8 mai 2014 contre la décision du 4 avril 2014
considérant en fait
A. Suite à l'entrée en vigueur de la loi cantonale sur la détention des chiens (LDCh; RSF 725.3) le 1er juillet 2007, B.________ et A.________ – propriétaires à l'époque de 13 chiens – ont fait l'objet d'une décision du Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (ci-après: Service) du 24 juillet 2007 qui leur interdisait de détenir plus de quatre chiens.
Quatre avertissements ont dû être prononcés par le Service à l'encontre des prénommés: trois pour non-respect de la décision précitée (15 janvier 2008, 7 août 2008 et 14 juin 2010) et un pour absence d'enregistrement et de pose de la puce électronique pour un chien (1er octobre 2008).
B. Le 30 janvier 2012, le Service a rendu une nouvelle décision, laquelle a été adressée en deux exemplaires, l'un à A.________, l'autre à B.________. Les deux lettres intitulées "Renouvellement de l'autorisation de détention de plus de deux chiens adultes" avaient un contenu identique et étaient libellées comme suit:
"En application de la Loi du 2 novembre 2006 sur la détention des chiens (LDCh), article 19 al. 2 et suite à l'examen de votre dossier ainsi qu'à votre demande du 19 janvier 2012, nous avons le plaisir de vous remettre ci-dessous:
le renouvellement de l'autorisation de détention de plus de deux chiens adultes, pour
Iriok, Husky croisé, 01.09.2000, no puce 967000000165172
Kenai, Alaskan Malamute, 14.08.2005, no puce 135536590A
Kinook, Alaskan Malamute, 21.05.2005, no puce 135218091A
Nous vous rendons attentif (attentive) au fait que conformément à l'article 14 du Règlement sur la détention des chiens (RDCh), cette autorisation doit être confirmée au plus tard deux ans après sa délivrance, puis tous les deux ans dès chaque confirmation. Pour ce faire, vous adresserez au Service vétérinaire une lettre de demande, mentionnant l'identité des chiens détenus et leurs numéros de puce, 30 jours avant la date d'échéance figurant sur l'autorisation.
Cependant, en application de l'article 13 RDCh, si dans l'intervalle de ces deux années les conditions de détention devaient changer et/ou si le nombre de chiens devait augmenter, le Service demande à en être avisé. En cas de changements importants, le Service pourra procéder à un nouveau contrôle sur le lieu de détention.
Nous vous rappelons que le personnel du SAAV a le droit de vérifier en tout temps si la détention des animaux est conforme à la Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA) article 39. Il dispose pour cela d'un droit d'accès aux locaux, installations, véhicules, objets et animaux et bénéficie, pour ce faire, de la qualité d'agent de la police judiciaire. Selon les résultats de l'inspection, le SAAV se réserve le droit de retirer son autorisation."
C. Le 5 novembre 2013, le Service a effectué un contrôle de détention auprès des intéressés. Il a constaté la présence d'un chiot non pucé de moins de trois mois et de six chiens adultes, à savoir:
Iriok, 967000000165172
Kenai, 135536590A
Kinook, 135218091A
Tchulak, 956000002637886
Coast, 756098100429923
Tidal, 756098100431869.
D. Par décision du 8 novembre 2013, le Service a ordonné aux détenteurs de se séparer des trois chiens surnuméraires dans un délai de 30 jours. En cas de non-respect de cette injonction, les chiens seraient séquestrés et l'autorisation de détention de plus de deux chiens adultes révoquée.
E. Par décision du 4 avril 2014, la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après: Direction) a rejeté le recours formé le 10 décembre 2013 par A.________ et B.________. Elle a souligné que la décision d'autorisation du 30 janvier 2012 ne pouvait en aucun cas être comprise dans le sens qu'elle autorisait les intéressés à détenir six chiens. Elle a estimé en outre que la mesure était proportionnée et que le délai fixé pour s'y conformer était raisonnable.
F. Le 8 mai 2014, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Il conclut, du moins implicitement, à pouvoir garder les six chiens et, subsidiairement, à pouvoir disposer d'un délai dépassant 30 jours pour se séparer des chiens surnuméraires. A l'appui de son recours, il souligne qu'ayant pris connaissance de la décision du 30 janvier 2012, sa compagne et lui étaient d'avis qu'ils étaient autorisés à détenir trois chiens chacun. Il estime que les conditions de détention qu'il offre aux animaux sont parfaites et ajoute qu'il lui est difficile de se séparer de ces chiens. Si la mesure prise devait néanmoins être confirmée, il lui serait nécessaire de disposer d'un laps de temps plus long pour trouver une solution.
G. Dans ses observations du 1er juillet 2014, la Direction se réfère intégralement à sa décision du 4 avril 2014 et conclut au rejet du recours.
en droit
1. La compétence du Tribunal cantonal pour connaître du présent recours contre une décision de la Direction est donnée par l'art. 54 LDCh et l'art. 114 al. 2 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).
Interjeté le 8 mai 2014 contre une décision rendue le 4 avril 2014, le recours respecte le délai et les formes prescrits (art. 30 al. 2 et 79 ss CPJA). L'avance des frais de procédure a par ailleurs été versée en temps utile.
Le recourant ayant participé à la procédure de recours devant la Direction et étant propriétaire des chiens concernés par la décision du Service, il est touché par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA).
2. a) Sous le titre "Autorisation de détention", l'art. 19 LDCh prescrit ce qui suit:
"1 Quiconque souhaite élever, détenir, utiliser ou importer un chien d'une des races déterminées par le Conseil d'Etat doit en demander l'autorisation. Une autorisation n'est pas requise lorsqu'un tel chien est introduit sur le territoire du canton pour un séjour temporaire de trente jours au maximum, à la condition que l'animal soit tenu en laisse et muni d'une muselière.
2 Une même autorisation est nécessaire pour toute personne qui souhaite détenir plus de deux chiens âgés de plus d'une année, et cela sans distinction de race.
3 La demande doit être déposée auprès du Service au moins trente jours avant la survenance d'un des cas visés aux alinéas 1 et 2 ou la naissance du chien.
4 Le Service délivre une autorisation si:
a) la personne qui en fait la demande est âgée de 18 ans au moins, apporte la preuve qu'elle a les connaissances nécessaires concernant la détention des chiens et la manière de les traiter et jouit d'une bonne réputation;
b) pour les races figurant sur la liste du Conseil d'Etat, le certificat d'ascendance du chien est reconnu par un club suisse de race agréé par le Service.
5 Le Service peut assortir l'autorisation de charges concernant la formation du requérant ou de la requérante et l'éducation du chien et fixer des exigences relatives à la détention.
6 Le Service peut accorder des dérogations à l'alinéa 4 let. b si un chien est importé à l'occasion d'un déménagement."
Selon l'art. 15a al. 1 let. b du règlement sur la détention des chiens (RDCh; RSF 725.31), la personne au bénéfice d'une autorisation de détention au sens de l'art. 19 al. 2 LDCh doit, en s'adressant au Service, annoncer toute modification de l'effectif.
Selon l'art. 12 LDCh, est considérée comme détenteur ou détentrice toute personne chargée, temporairement ou durablement, de la garde d'un chien (al. 1). Est considérée comme détenteur ou détentrice habituel-le la personne qui possède effectivement et durablement le pouvoir de disposer du chien et en a la garde (al. 2).
b) Lors de la mise en consultation de la LDCh, le Conseil d'Etat a explicitement renoncé à introduire une autorisation générale relative à la détention de chiens, estimant que "généralisée, cette mesure est à l'évidence disproportionnée" (cf. Message n° 269 du 27 juin 2006 accompagnant le projet de loi sur la détention des chiens, ch. 2.5.2 let. c). L'art. 20 du projet de la LDCh ne prévoyait par conséquent pas encore la nécessité d'une autorisation pour détenir plus de deux chiens et cela indépendamment de leur race. Cette obligation a été introduite par la Commission parlementaire à l'art. 20 al. 1bis du projet bis de la LDCh, devenu ensuite l'art. 19 al. 2 LDCh. Cet alinéa n'a suscité que peu de discussions au cours des débats. Lors de l'entrée en matière, un député a néanmoins soulevé la question de savoir comment effectuer un contrôle "de la détention de plusieurs chiens, si les chiens sont inscrits sous des noms de personnes différentes habitant le même appartement ou la même maison" (BGC 2006 p. 2257). Aucune réponse n'a été apportée à cette question. Le Tribunal s'est fait produire les procès-verbaux des discussions de la Commission parlementaire. La proposition d'ajout de l'art. 20 al. 1bis du projet bis de la LDCh, qui a été formulée par un membre de la commission, n'a pas été expliquée plus avant par son auteur et n'a été discutée, ni lors de la première ni lors de la deuxième lecture.
On constate dès lors que le système de l'autorisation est prévu pour la détention de plus de deux chiens par personne. Malgré l'intervention explicite d'un député s'agissant de la problématique de personnes vivant dans le même ménage, le législateur a renoncé à changer le texte de ce qui est devenu l'art. 19 al. 2 LDCh. On doit en déduire que chaque personne vivant dans ce ménage a la possibilité de détenir deux chiens sans autorisation de détention. On ne saurait comprendre le terme "personne qui détient" autrement que dans le sens de détenteur (cf. art. 12 LDCh). Cette définition légale n'introduit pas une autre notion que celle liée à une personne responsable du chien. Certes, on pourrait soutenir qu’il existe un risque s'agissant de chiens qui vivent en meute sous le même toit. Néanmoins, le texte légal ne permet pas une interprétation extensive telle que voulue par les autorités et il n'existe aucune explication sur les raisons qui ont amené le législateur à introduire cette disposition. Puisque le Conseil d’Etat a, dans son projet, explicitement renoncé à prévoir un système d'autorisation pour tous les chiens, on ne peut pas, par le biais d'une interprétation extensive, étendre la nécessité d'une autorisation au-delà du texte clair de la loi. Il incombe, cas échéant, au législateur de reformuler la disposition s'il l’estime nécessaire. En l'absence d’une analyse sur le danger des chiens en meute et de connaissance des motifs pris en compte par le législateur, le Tribunal ne peut pas identifier la lacune qu’il s’agirait de combler.
Au demeurant, le fait que le Service ait précisé dans sa décision du 24 juillet 2007 que l'art. 19 al. 2 LDCh imposait une autorisation en cas de détention de plus de deux chiens âgés de plus d'une année sous le même toit ne modifie en rien cette appréciation, dès lors que cette remarque s'avère être en contradiction avec la loi.
3. En l'espèce, depuis l'entrée en vigueur de la loi, le recourant et sa compagne n'ont jamais bénéficié d'une autorisation qui leur aurait permis – en application de l'art. 19 al. 2 LDCh – de garder plus de deux chiens chacun. Les décisions qui ont été prononcées à leur endroit se sont en effet limitées à rappeler la teneur de l'art. 19 al. 2 LDCh. Lorsqu'ils ont été invités, le 23 décembre 2011, à confirmer l'exactitude des listes qui leur étaient adressées, ils ont annoncé trois chiens dont ils étaient propriétaires et détenteurs (2 à A.________ et un à B.________). Force est ainsi de constater que le Service n'aurait pas dû rendre, le 30 janvier 2012, une autorisation permettant la détention de plus de deux chiens. A.________ étant détenteur de deux chiens et B.________ d'un seul chien, on tombait précisément dans la situation où aucune autorisation n'était nécessaire puisque l'autorisation se réfère à des personnes et non à un ménage ou des endroits. Il était également erroné de mentionner qu'il s'agissait d'un renouvellement d'une autorisation, puisque les intéressés n'ont dans le passé jamais été autorisés à garder plus de deux chiens chacun. On note dans ce contexte que le libellé de la décision initiale prêtait à confusion. Le Service a précisément mentionné "l’interdiction" de détenir plus de quatre chiens, ce qui se comprenait compte tenu du fait qu'avant l’entrée en vigueur de la loi, les intéressés détenaient 13 chiens. Dans ces conditions, il paraissait justifié de rappeler qu’ils n’avaient pas l’autorisation de détenir ensemble plus de quatre chiens, comme l’art. 19 al. 2 LDCh le leur permettait.
Ceci dit, il n'y a pas lieu en l'espèce d'examiner la légalité de la décision du 30 janvier 2012 ou de celles rendues auparavant, mais bien de celle sur recours du 4 avril 2014 qui oblige les intéressés à se séparer de trois des six chiens dont ils sont détenteurs dans un délai de 30 jours.
4. Le recourant soutient que, telle que libellée, la décision du 30 janvier 2012 lui permettait de conclure que sa compagne et lui avaient le droit de garder trois chiens chacun, soit six au total.
a) Sur ce point, le Tribunal peut confirmer la décision litigieuse. En effet, il ressort très clairement de la décision d'autorisation du 30 janvier 2012 que les autorisations sont nominatives et que les chiens autorisés sont identifiés au moyen de leur transpondeur respectif. Ainsi, on ne peut en toute bonne foi pas soutenir que dite autorisation se rapportait à plus de trois chiens. Le recourant et sa compagne ne pouvaient pas ignorer que la décision du 30 janvier 2012 se référait clairement à trois chiens bien précis. Ils ont de plus été explicitement rendus attentifs, dans le texte même, à ce que tout changement devait être annoncé au Service. Cela inclut incontestablement l'éventualité selon laquelle d'autres chiens que ceux mentionnés dans la décision devaient être accueillis.
b) Le Tribunal – à l'instar de la Direction – souligne que, selon la loi, une personne qui détient plus de deux chiens doit impérativement être au bénéfice d'une autorisation. En l'absence de celle-ci, des chiens surnuméraires ne peuvent en aucun cas être détenus. Ordonner la cession et, à défaut, le séquestre de chiens détenus sans autorisation constitue en conséquence le seul moyen d'aboutir au respect des dispositions légales. Il n'existe aucune alternative possible et, partant, la mesure s'avère – dans son principe – proportionnée. Or, en l’espèce, au cours de la procédure auprès de la Direction, les intéressés ont exprimé leur volonté de requérir une autorisation s'ils n’étaient pas en mesure de garder les six chiens. Dans ces conditions, l’autorité intimée aurait dû transmettre cette demande à l’autorité compétente, soit le SAAV, lequel aurait pu, cas échéant, fixer un délai pour formaliser la demande (art. 12 CPJA). Ce n’est que dans le cas d'un refus de délivrer cette autorisation ou d'un défaut de collaboration des intéressés que les chiens surnuméraires auraient dû être cédés. Dans la présente occurrence où, en outre, le SAAV a rendu le 30 janvier 2012 une décision qui pouvait prêter à confusion puisqu'elle n’aurait pas dû être rendue, la Direction ne pouvait ordonner la mesure litigieuse qu'après avoir pu exclure l'octroi d'une autorisation spéciale. Partant, il se justifie d’annuler la décision pour que le SAAV puisse traiter la demande d’autorisation avant qu'une nouvelle décision ne soit rendue.
c) De plus, la décision attaquée doit être annulée pour une autre raison. Comme expliqué ci-dessus au consid. 2b, l'autorisation a trait au détenteur. Cela signifie que, sans devoir demander une autorisation, le recourant et sa compagne ont le droit d'avoir chacun deux chiens, soit quatre au total. Ce ne sont dès lors manifestement pas trois, mais seulement deux chiens qui sont surnuméraires, dans l'hypothèse où une demande d'autorisation pour la détention de plus de deux chiens (chacun) était refusée.
5. Partant, le recours est admis et la décision litigieuse annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
6. Au vu de l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais versée est restituée au recourant.
la Cour arrête:
I. Le recours est admis et la décision de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts du 4 avril 2014 est annulée.
II. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de 1'000 francs versée est restituée au recourant.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 24 mars 2015/JFR/vth
Présidente Greffière