602 2024 79 - Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal

**Tribunal cantonal ** TC Page 1 de 13

602 2024 79

Arrêt du 3 février 2025 IIeCour administrative

Composition

Président :Johannes Frölicher Juges :Anne-Sophie Peyraud Vanessa Thalmann Greffière-stagiaire :Zoé Dupont

Parties

A.________, recourant, représenté par Me François Piller, avocat contre Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, ** autorité intimée**

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Remblai illicite – Remise en état Recours du 21 mai 2024 contre la décision du 19 avril 2024

considérant en fait

A.A.________, exploitant agricole, est propriétaire de l'art. bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Ce terrain, d'une surface de 87'281 m2, est situé hors de la zone à bâtir selon le plan d'aménagement local (PAL).

B. Par décision du 29 janvier 2013, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a octroyé une autorisation spéciale pour la construction d'un couvert abritant une place en sable, d'un couvert pour machines et de box pour chevaux, ainsi que pour l'aménagement d'un remblai de 12'000 m3 sur la parcelle bbb RF. Elle a notamment précisé que le remblai – nécessaire à l'exploitation agricole – était autorisé en raison de son volume inférieur à 20'000 m3, le rendant ainsi conforme à la zone agricole.

Le 12 février 2013, le Lieutenant de Préfet de la Veveyse a délivré le permis de construire y relatif (n° ddd; ci-après: permis de construire de 2013), sous réserve du respect strict des plans et des conditions des préavis communaux et cantonaux.

C. Par courrier du 14 mai 2014, la commune a dénoncé à la préfecture le fait que les volumes de remblais apportés étaient estimés à 51'000 m3, alors que le permis de construire de 2013 en autorisait 12'000 m3.

Par décision incidente du 28 mai 2014, le Lieutenant de Préfet a ordonné l'arrêt immédiat de tous travaux sur la parcelle concernée.

Le 30 mai 2014, faisant suite à un échange de vues avec le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) qui considérait que les aménagements réalisés ne pouvaient pas être légalisés, le Lieutenant de Préfet a transmis le dossier à la DIME pour l'ouverture d'une procédure de construction illicite hors zone à bâtir.

D. Le 12 juin 2014, la DIME a initié une procédure de rétablissement de l'état de droit.

Le 23 juin 2014, elle a procédé à une inspection des lieux, en présence notamment du propriétaire et de représentants de la société exploitante, de la commune, du Service de l'environnement (SEn) et du SeCA.

Le 10 juillet 2014, la société exploitante a fourni au SEn l'historique des matériaux utilisés.

Les 12 septembre 2014, E.________ Sàrl – mandatée par le propriétaire, sur demande de la DIME, pour analyser la nature et la qualité des matériaux – a transmis à celle-ci un rapport d'investigation – complété le 25 septembre 2014 – démontrant en substance que les remblais étaient majoritairement composés de matériaux d'excavation d'apparence propre et que les concentrations en hydrocarbures C10-C40 étaient inférieures à la valeur indicative topique.

Le 23 janvier 2015, le SEn s'est prononcé sur le rapport d'investigation et son complément, concluant que les analyses respectaient la valeur U pour les matériaux considérés comme peu ou pas pollués, selon la directive sur les matériaux d'excavation de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV). Il a ainsi considéré que le déplacement des matériaux vers une décharge contrôlée n'était pas nécessaire sur le plan environnemental, tout en relevant que le remblai illicite avait créé une concurrence déloyale envers les décharges contrôlées soumises à des conditions d'exploitation strictes et contraignantes.

Le 19 février 2015, le Service de l'agriculture (désormais: Grangeneuve, section agriculture) a validé les conclusions du SEn sur la qualité chimique des matériaux, tout en maintenant sa position selon laquelle le remblai ne pouvait pas être justifié d'un point de vue agricole et qu'il s'agissait d'une décharge privée.

Le 21 avril 2015, le SeCA a souligné que le remblai n'était pas admissible du point de vue de l'aménagement du territoire et a demandé que les terres stockées sur cette parcelle soient évacuées et mises en décharge et que le terrain concerné retrouve sa topographie originelle.

Par courrier du 18 mai 2016, la commune a informé la DIME que de nouvelles activités avaient repris sur la parcelle bbb RF.

Le 21 juin 2016, la DIME a rappelé l'ordre de suspension des travaux au propriétaire et à la société exploitante, sous la menace des sanctions pénales prévues par les art. 292 CP et 173 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

Par courrier du 20 avril 2018, la DIME a interpellé les services concernés afin de s'enquérir des éventuelles conditions et/ou modalités de remise en état qui pourraient être exigées en cas de remise en état du terrain. En particulier, le SEn s'est déterminé le 30 mai 2018.

Par courrier du 17 août 2022, la DIME a informé le propriétaire de son intention de rendre une décision finale dans le cadre de la procédure de rétablissement de l'état conforme au droit et lui a accordé un délai pour se déterminer. Le propriétaire a répondu le 13 septembre 2022; il s'était auparavant déterminé à plusieurs reprises durant la procédure, tout comme le représentant de la société exploitante, que la DIME avait inclus en tant que partie à la procédure en raison de sa participation active à l'aménagement du remblai illicite.

E. Dans l'intervalle et parallèlement à la procédure de rétablissement de l'état de droit, des autorisations de construire relatives à la parcelle concernée ont été délivrées par les autorités.

Par décision du 18 décembre 2014, la DIME a accordé une autorisation spéciale pour la construction d'une fosse à lisier sur l'art. bbb RF. Le 30 janvier 2015, le Lieutenant de Préfet a délivré le permis de construire y relatif (n° fff; ci-après: permis de construire de 2015). Dans son préavis du 9 janvier 2015, le SeCA avait notamment relevé que la fosse à lisier ne se trouvait pas sur le remblai illicite faisant l'objet de la procédure de rétablissement de l'état de droit, mais sur celui qui avait été autorisé par le permis de construire de 2013.

Par décision du 10 juillet 2017, la DIME a accordé l'autorisation spéciale pour la construction d'un bâtiment destiné à l'engraissement bio de 200 porcs contre le bâtiment existant, avec un fenil et une fosse à lisier sur la parcelle bbb RF. Le 19 juillet 2017, le Préfet a délivré le permis de construire y relatif (n° ggg; ci-après: permis de construire de 2017).

Par décision du 16 mai 2023, la DIME a délivré une autorisation spéciale pour la mise en conformité pour la construction d'un couvert pour veaux, l'installation de deux silos à aliments, l'agrandissement de la fosse à lisier, la construction d'un couvert sur l'aire de parcours pour les porcs, ainsi que pour la construction d'un hangar à machines sur la parcelle bbb RF. Le 31 mai 2023, le Préfet a octroyé le permis de construire y relatif (n° hhh; ci-après: permis de construire de 2023).

F. Dans l'intervalle et parallèlement à la procédure de rétablissement de l'état de droit, des procédures pénales ont également été menées à l'encontre du propriétaire et de la société exploitante.

La DIME a déposé une dénonciation pénale le 26 août 2016 contre le propriétaire et la société exploitante auprès du Ministère public pour infractions notamment aux art. 292 CP, art. 60 al. 1 let. m et 61 al. 1 let. g de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), ainsi qu'à l'art. 36 de la loi fribourgeoise du 13 novembre 1996 sur la gestion des déchets (LGD; RSF 810.2). Par ordonnance pénale du 13 juin 2017, le propriétaire a été reconnu coupable de délit à la LPE et condamné à un travail d'intérêt général de 120 heures, avec sursis pendant 2 ans, ainsi qu'à une amende de CHF 500.-. Par ordonnance pénale du même jour, le directeur de la société exploitante a été reconnu coupable de délit à la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), ainsi que de contraventions à la LPE et à la LGD et condamné à une peine pécuniaire de 10 jours-amende, avec sursis pendant 2 ans, et à une amende de CHF 1'000.-.

Par ordonnance pénale du 17 juillet 2018, le Préfet a reconnu la société exploitante coupable de violation de l'art. 173 al. 1 let. a LATeC et l'a condamnée à une amende de CHF 10'000.-. Par ordonnance pénale du 21 février 2019, il a classé la procédure ouverte à l'encontre du propriétaire en vertu de l'art. 173 LATeC.

G. Par décision du 19 avril 2024, la DIME a constaté que le remblai sis sur l'art. bbb RF était illégal et que sa légalisation était exclue (ch. 1 du dispositif) et, partant, a ordonné au propriétaire de procéder, dans le sens des considérants, dans un délai échéant au 31 mars 2025, au rétablissement total de l'état conforme au droit du terrain par le biais de travaux d'évacuation de matériaux (ch. 2), sous menace d'une exécution par substitution faute d'exécution dans le délai imparti (ch. 3) et de la peine prévue à l'art. 292 CP (ch. 4).

La DIME a considéré que le remblai en question – couvrant une surface d'environ 21'260 m2 et d'un volume avoisinant les 50'000 m3 – n'était pas conforme à la destination de la zone agricole, dès lors qu'il ne répondait à aucune nécessité agricole avérée et que sa localisation ne s'imposait pas par une destination particulière.

Soulignant que le propriétaire avait violé de manière crasse les conditions du permis de construire de 2013 qui autorisait uniquement l'aménagement d'un remblai de 12'000 m3 et que la commune avait signalé en 2016 que de nouvelles activités avaient été entreprises sur le terrain concerné alors qu'un ordre d'interruption des travaux avait été prononcé en mai 2014, la DIME a néanmoins laissé la question de la bonne ou mauvaise foi du propriétaire ouverte.

L'autorité a estimé que les intérêts privés du propriétaire relatifs à la difficulté d'accès pour ses machines et son bétail en raison de la topographie du terrain et les coûts élevés d'une remise en état ne pouvaient pas l'emporter sur les intérêts publics essentiels découlant de l'aménagement du territoire, auxquels les aménagements effectués sans droit avaient porté atteinte de manière importante. Elle a en outre retenu que le remblai illicite correspondait à une décharge privée qui avait permis de rapporter un gain illicite au propriétaire notamment – vu qu'il percevait une rétribution pour le remblayage de sa parcelle –, exerçant une concurrence déloyale envers les décharges contrôlées environnantes.

Enfin, elle a relevé que la charge financière liée à la remise en état revêtait un aspect secondaire qui ne pouvait pas l'emporter sur les intérêts publics en jeu et rappelé que tous les services spécialisés consultés dans le cadre de la procédure étaient favorables à une remise en état du terrain, même si la qualité des matériaux déposés ne nécessitait pas leur déplacement d'un point de vue environnemental.

H. Par mémoire du 21 mai 2024, le propriétaire recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – principalement à la réformation de ses ch. 1 à 4 en ce sens qu'il est constaté qu'il ne doit pas procéder au rétablissement total de l'état conforme au droit par le biais de travaux d'évacuation de matériaux sur la parcelle bbb RF et à la mise à la charge de l'Etat des frais de procédure devant la DIME. Subsidiairement, il demande l'annulation de la décision contestée et le renvoi du dossier à la DIME pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants. A titre de mesures d'instruction, il demande la tenue d'une inspection des lieux ainsi que l'audition du directeur de la société exploitante.

A l'appui de ses conclusions, le recourant soutient en substance que la DIME a constaté les faits de manière inexacte et incomplète en ne tenant pas compte, d'une part, des permis de construire délivrés en 2017 et 2023 et, d'autre part, de la situation actuelle du terrain, l'autorité s'étant fondée sur des éléments ressortant de l'inspection des lieux du 23 juin 2014 pour qualifier le remblai de décharge privée, lesquels ne reflètent pas la réalité actuelle du site. Il relève encore que la Cour de céans devra prendre en considération les faits complémentaires qu'il allègue, soit le devis indiquant les coûts nécessaires à l'évacuation totale du remblai et son impact environnemental.

Le recourant fait en outre valoir une violation du principe de la sécurité du droit. Il souligne en effet que les permis de construire de 2017 et 2023 autorisent la construction de bâtiments – déjà érigés ou en cours de construction – se situant en partie sur le remblai litigieux, alors même que la procédure de rétablissement de l'état de droit était ouverte depuis juin 2014 et était connue des autorités. Il soutient que ces permis sont entrés en force et que le rétablissement total de l'état de droit de son terrain les rendrait de fait caducs.

Le recourant invoque sa bonne foi ainsi que la violation par les autorités du principe de la confiance. Il explique qu'il a contacté Grangeneuve, section agriculture, et le SeCA dès qu'il a constaté que le remblai dépasserait le volume autorisé par le permis de construire de 2013, sans obtenir de réponse. Il soutient qu'il a coopéré activement avec les services, végétalisé le remblai et mandaté des experts pour procéder à une analyse des matériaux terreux. Il souligne qu'il a pris des dispositions importantes suite à l'obtention des permis de construire de 2017 et 2023, qui ne sauraient être modifiées sans subir un énorme préjudice. Il demande qu'au vu des circonstances du cas d'espèce, soit du comportement des autorités et de la durée de la procédure de rétablissement de l'état de droit, le délai de péremption de 30 ans pour exiger une remise en état soit réduit.

De l'avis du recourant, la décision attaquée s'avère disproportionnée non seulement pour les motifs qui précèdent, mais également car l'aspect visuel du terrain – dont la surface a été couverte et végétalisée – s'est amélioré en rendant la surface de la parcelle plus homogène, ce qui lui a permis de développer son exploitation; car l'élimination de l'excédent de terres non autorisé est estimée à CHF 3 mio, somme qui aurait pour conséquence la fermeture définitive de l'exploitation; car les matériaux utilisés pour le remblai respectent les valeurs imposées, de sorte qu'il n'existe pas de raison de les déplacer; et car l'élimination du remblai aurait un impact environnemental négatif, en nécessitant 5'000 allers-retours de camions.

I. Le 7 août 2024, la DIME indique ne pas avoir d'observations à formuler et conclut au rejet du recours.

Le 14 août 2024, la commune déclare qu'elle n'a pas d'autres éléments à apporter au dossier.

J. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). En tant que propriétaire de la parcelle concernée et destinataire de la décision litigieuse, le recourant a qualité pour recourir et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA).

3.

3.1. Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 136 LATeC). En vertu de cette disposition, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir sont soumises à une autorisation spéciale de la Direction, délivrée lors de la procédure de permis de construire.

Selon l'art. 135 LATeC, sont soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à l'environnement (al. 1). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux, aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de matériaux (al. 2).

L'art. 84 al. 1 let. f du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) dispose que les ouvrages de génie civil tels que remblais, déblais, parois paraphones, conduites, canalisations, captages d'eau, aménagements de cours d'eau, ainsi que les accès à une route publique sont soumis à la procédure ordinaire. En revanche, les déblais et remblais dont la hauteur ne dépasse pas 1,20 m par rapport au terrain naturel et dont la surface est inférieure ou égale à 500 m² sont soumis à la procédure simplifiée (cf. art. 85 al. 1 let. g ReLATeC).

Aux termes de l'art. 154 LATeC, la création d'une nouvelle zone d'exploitation de matériaux et de décharges ou la modification d'une telle zone est subordonnée au dépôt simultané d'un permis de construire (al. 1). L'ouverture ou l'extension d'une exploitation de matériaux doit être justifiée par un besoin tant de la région que de l'exploitant ou l'exploitante (al. 2). L'art. 155 al. 1 let. d LATeC prévoit que sont soumis à une autorisation d'exploitation délivrée par la Direction lors de la procédure ordinaire de permis de construire les décharges et les remblais de plus de 20'000 m³.

3.2. Selon l'art. 167 LATeC, lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'al. 3 (al. 4).

3.3. En l'occurrence, il est d'emblée constaté que l'aménagement d'un remblai d'environ 12'000 m3 sur la parcelle bbb RF a été autorisé en 2013 (cf. autorisation spéciale du 29 janvier 2013 et permis de construire du 12 février 2013). Or, les volumes de matériaux déposés sur cette parcelle et le périmètre du remblai dépassent largement ceux autorisés par le permis de 2013. En effet, le remblai litigieux est d'une surface approximative de 21'260 m2 et d'un volume d'environ 50'000 m3, ce qui n'est pas contesté.

Le recourant ne remet en soi, à juste titre, pas non plus en cause le fait que le remblai tel que réalisé ne peut pas être légalisé. Il laisse uniquement entendre, dans le cadre de sa conclusion subsidiaire, que, si le remblai litigieux était réduit à 20'000 m3, il serait susceptible d'être légalisé. Or, compte tenu de son volume et de sa surface, le remblai réalisé n'est pas conforme à la destination de la zone agricole et ne peut partant pas être autorisé comme construction conforme à la zone au sens des art. 16 a et 22 al. 2 LAT ou de l'art. 24 LAT (cf. également plan directeur cantonal [PDCant], T409. Protection des sols et T.413 Gestion des déchets; ancien PDCant de 2002, Thème n° 7 Gestion des déchets). Par ailleurs, dans le cadre de la demande de permis de construire pour une fosse à lisier (permis de 2015), Grangeneuve, section agriculture, avait déjà expressément considéré qu'un deuxième remblai, projeté en prolongement du remblai autorisé en 2013 et qui visait à atténuer les contraintes du terrain et à permettre une meilleure exploitation, n'était pas justifié (cf. préavis du 17 juillet 2014). Vu le volume du remblai litigieux, une autorisation d'exploitation aurait en outre été nécessaire (cf. art. 155 al. 1 let d LATeC). Pour le reste, il peut être renvoyé aux explications pertinentes développées par l'autorité intimée sur cet aspect dans la décision attaquée.

Il découle de ce qui précède que le remblai litigieux ne peut pas être légalisé.

4.

Reste ainsi à examiner si la mesure de rétablissement de l'état de droit peut être confirmée.

4.1. Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101; cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.1; 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; Muggli, remarques préliminaires relatives aux art. 24 à 24 e et 37 * a* LAT nos 1 et 16; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, art. 1 LAT no 14; cf. ég. art. 14 al. 2, 16 al. 1, 22 al. 2 let. a et 24 ss LAT). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (cf. arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 consid. 2.4). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c), ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).

4.2. Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité (cf. arrêt TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2). Le principe de la proportionnalité exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 7.2; Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 349).

Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a).

4.3. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronée de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment. Or, même si l'assurance a été donnée, il faut encore que l'intérêt à l'application correcte du droit n'apparaisse pas prépondérant. Il est en effet nécessaire d'examiner individuellement chaque cas et l'aspect de la bonne foi n'est qu'un des éléments à prendre en compte (cf. ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; arrêt TF 1C_622/2021 du 1er juin 2022 consid. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., 2020, no 699).

4.4. La DIME a laissé ouverte la question de la bonne foi du recourant, estimant qu'il demeurait quoiqu'il en soit en droit d'invoquer le principe de proportionnalité pour s'opposer à un ordre de remise en état.

La Cour de céans estime toutefois qu'aucun élément ne justifie de reconnaître la bonne foi du recourant dans cette affaire. En effet, il lui a été rappelé à plusieurs reprises que les remblais en zone agricole sont interdits sans permis de construire délivré avant le début des travaux, que, pour être conforme à la zone agricole, un remblai ne doit pas excéder 20'000 m³ et que les modifications de terrain doivent permettre une amélioration sensible de l'exploitation et/ou de la fertilité du sol (cf. notamment préavis du SEn du 9 octobre 2012; autorisation spéciale de la DIME du 29 janvier 2013; préavis du SEn du 22 mars 2013; préavis de Grangeneuve, section agriculture, du 17 juillet 2014).

Le recourant était par ailleurs pleinement conscient de ces exigences, puisqu'il affirme avoir contacté Grangeneuve, section agriculture, et le SeCA lorsqu'il a constaté, en cours de construction, que son remblai allait dépasser le seuil limite de 12'000 m3 défini dans le permis de 2013 et qu'un remblai supplémentaire était nécessaire afin de lui permettre de sortir plus aisément son bétail et de cultiver plus facilement ses terres. Si, comme il l'allègue, les services précités devaient ne pas lui avoir fourni de réponse, la Cour de céans ne peut que le déplorer. Cela étant, alors qu'il savait pertinemment qu'il ne respectait pas les conditions du permis de 2013, le recourant a sciemment poursuivi les travaux de remblai. Or, même en l'absence de réaction des services susmentionnés, il ne pouvait raisonnablement pas, de bonne foi, se croire autorisé à aménager un remblai d'environ 50'000 m³ sur une surface de plus de 21'000 m², alors que les autorisations de 2013 mentionnaient expressément un volume maximal de 12'000 m³ et une surface bien plus restreinte. Par ailleurs, le recourant ne pouvait ignorer l'ampleur des matériaux apportés sur sa parcelle, étant donné qu'il a perçu un montant de CHF 4.- par m³ déposé. Enfin, le recourant n'était pas non plus sans savoir que seuls la DIME et le Préfet étaient compétents pour délivrer les autorisations nécessaires, étant donné qu'il avait déjà requis une autorisation pour un remblai.

Face à l'importante quantité de matériaux déversés sur son fonds, il est manifeste que le recourant ne pouvait ignorer ses obligations légales, respectivement en faire fi, même en invoquant l'insuffisance de décharges dans le canton ou un manque de réactivité des services concernés.

Au demeurant, contrairement à ce que prétend le recourant, les autorités n'ont jamais manifesté de tolérance envers cette situation illégale, même si la durée de la procédure de rétablissement de l'état de droit peut interroger. Ces dernières ont systématiquement affirmé que le remblai, réalisé sans autorisation, ne pourrait être légalisé et devrait être remis en état (cf. procès-verbal de l'inspection du 23 juin 2014; détermination de Grangeneuve, section agriculture, du 19 février 2015; détermination du SeCA du 21 avril 2015; dénonciation pénale de la DIME du 26 août 2016, demandant la confiscation de valeurs patrimoniales pour un montant de CHF 850'000.-, considérant qu'il s'agissait d'un cas grave de construction illicite hors zone à bâtir; ordonnance pénale de la préfecture du 17 juillet 2018, classant la procédure mais précisant que le propriétaire pourrait être contraint de remettre le terrain en l'état et de supporter les frais associés).

Pour ces mêmes raisons, on ne saurait valablement suivre le recourant lorsqu'il invoque le principe de la confiance, soutenant que le droit des autorités d'exiger la remise en état serait soumis à un délai de péremption de 30 ans, à moins que des motifs liés à la protection de la confiance ne justifient de réduire cette durée. Or, le délai de péremption invoqué par le recourant ne s'applique pas, en l'état de la législation fédérale, aux constructions illicites situées hors de la zone à bâtir (cf. ATF 147 II 309). De surcroît, ce délai n'est de toute façon largement pas atteint puisque le remblai litigieux a été réalisé à la suite de l'octroi du permis de construire de 2013. En outre, comme mentionné précédemment, le comportement des autorités n'indique en rien une tolérance de cette situation illégale, bien au contraire. Par conséquent, même si un délai de péremption s'appliquait en l'espèce, le recourant ne pourrait pas invoquer le principe de la confiance pour bénéficier d'un délai plus court.

Au regard de ce qui précède, et même si la question peut en soi demeurer indécise, la Cour de céans ne voit pas comment le recourant ose prétendre qu'il pouvait se croire, de bonne foi, en droit de procéder à des travaux de remblayage dépassant très largement ceux qui avaient été autorisés en 2013.

4.5. Sur le fond, le recourant fait valoir l'absence d'intérêt public prépondérant au rétablissement de l'état de droit. A son avis, le fait que le remblai litigieux soit utile à son exploitation et ait permis d'en améliorer la production, ainsi que son intérêt privé de nature financière à éviter les frais générés par une remise en état des lieux, sont déterminants. Il relève à cet égard que la surface concernée a été couverte et végétalisée, de sorte que le terrain ne ressemble plus à une décharge privée, contrairement à ce qu'a retenu la DIME. Il rappelle que le SEn a estimé que le déplacement des matériaux de remblai en décharge contrôlée n'était pas nécessaire d'un point de vue environnemental et soutient que l'aspect environnemental commande au contraire de laisser le remblai tel qu'il est actuellement, car une remise en état nécessiterait au minimum 5'000 aller-retours de camions, ce qui aurait des conséquences extrêmement négatives sur l'environnement. Le recourant fait également valoir la longueur de la procédure, imputable uniquement aux autorités, et évoque les permis de construire octroyés sur le remblai litigieux. Il ajoute que les revenus générés par le remblai ont été entièrement réinvestis dans son exploitation agricole. Il soutient qu'une remise en état entraînerait non seulement la fermeture de cette exploitation, mais également sa faillite personnelle, compte tenu de l'ampleur des coûts de démolition et de rétablissement des lieux, estimés à plus de CHF 3 mio.

S'agissant de l'intérêt public, il convient d'emblée de préciser que lorsque, comme en l'espèce, la création d'un remblai hors de la zone à bâtir, respectivement le dépassement du volume autorisé, ne peut pas bénéficier d'une autorisation spéciale car non conforme à un usage agricole ou parce que les conditions de l'art. 24 LAT ne sont pas remplies, cette modification de terrain constitue un aménagement artificiel qui viole le but fondamental fixé à l'art. 1 al. 1 LAT tendant à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire (cf. arrêt TC FR 602 2015 54 du 9 mars 2016 consid. 3e). Or, ce principe, de rang constitutionnel, répond à un intérêt public fondamental. Il s'agit de préserver la zone non constructible de toutes les constructions et affectations qui n'y sont pas prévues. Cet intérêt ne se limite pas à la simple préservation de la surface, mais englobe également la protection de l'environnement, du paysage et des activités agricoles. Ainsi, aucun facteur aggravant, tel que le bruit, la perturbation de la faune et de la flore ou les atteintes au sol, ne saurait justifier une dérogation à ce principe cardinal de l'aménagement du territoire. L'intérêt public à préserver la zone non constructible découle ainsi directement du principe de la séparation des zones. Cette séparation a pour but de garantir un équilibre entre les activités humaines et la protection de l'environnement, de la biodiversité et des paysages. Toute construction non conforme à cette vocation vient compromettre cet équilibre et porte ainsi atteinte à l'intérêt public. C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées. Elles ne peuvent être tolérées qu'à titre tout à fait exceptionnel, lorsque l'écart par rapport à ce que permet le droit est mineur et que l'intérêt public ne s'oppose pas à la conservation de la construction (cf. arrêt TC FR 602 2024 44 du 3 octobre 2024 consid. 3.5).

Peu importe que les matériaux constituant le remblai litigieux ne soient pas pollués et que la surface du terrain ait été couverte et végétalisée. En effet, s'il fallait tolérer pour ce motif la modification illégale de terrains situés hors de la zone à bâtir, on ne voit pas comment il serait encore possible de faire respecter à l'avenir les règles strictes en la matière dès lors que les contrevenants pourraient invoquer ce précédent pour transformer à leur guise leurs terrains hors zone pourvu qu'ils utilisent des matériaux propres et que leur terrain soit revégétalisé (cf. dans ce sens, arrêts TF 1C_406/2012 du 5 février 2013 consid. 3.4; TC FR 602 2015 54 du 9 mars 2016 consid. 3e). Face à un intérêt public aussi important, seules des raisons d'un poids au moins équivalent pourraient justifier exceptionnellement une tolérance de l'état illégal.

Cela étant, la Cour de céans ne peut que constater que, si la décision attaquée évoque le permis de construire de 2015, elle ne mentionne en revanche à aucun endroit les permis de construire de 2017 et 2023, alors même que certains aménagements et constructions autorisés et – à tout le moins partiellement – réalisés se situent en partie sur le remblai litigieux. Ainsi, la mesure ordonnée par la DIME, qui exige le rétablissement total de l'état conforme au droit du terrain par le biais de travaux d'évacuation des matériaux, semble nécessairement devoir entraîner la démolition – au moins partielle – des constructions et aménagements réalisés sur le remblai litigieux – et qui ont dû impliquer des investissements financiers importants de la part du recourant, lequel a contracté plusieurs prêts hypothécaires, ce dont la DIME était pleinement informée lors des procédures y relatives –, malgré les permis de construire délivrés par les autorités compétentes et entrés en force. Dans ces circonstances, il apparaît que l'autorité intimée n'a pas constaté les faits pertinents de manière exacte et complète. Il s'ensuit que la pesée des intérêts à laquelle elle a procédé repose sur un état de fait lacunaire. Par ailleurs, la DIME n'opère également aucune distinction entre le périmètre du remblai autorisé par le permis de construire de 2013 et son dépassement illicite; respectivement, elle n'explique aucunement pour quelle raison ces deux périmètres doivent être traités de manière identique.

Sur le vu de ce qui précède, la Cour de céans n'est pas en mesure d'examiner la prépondérance des intérêts publics retenue par la DIME – que sont la sauvegarde des zones non constructibles et le respect de la distinction entre espace bâti et non bâti – sur les intérêts privés du recourant (maintien, cas échéant partiel, du remblai illicite; coûts d'une remise en état ([estimés à environ CHF 3 mio selon le devis qu'il a produit à l'appui de son recours]) ni la proportionnalité de la mesure ordonnée compte tenu notamment de la présence de constructions et aménagements érigés légalement se trouvant en partie sur le remblai en question.

Pour ce motif, il convient de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision qui repose sur un état de fait complet, cas échéant après instruction complémentaire; il lui appartiendra, dans la pesée des intérêts, de distinguer la surface sur laquelle ont été érigés légalement des bâtiments des autres parties du remblai illicite.

5.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision de la DIME du 19 avril 2024 annulée. Le dossier lui est renvoyé pour nouvelle décision au sens des considérants.

Dans ces circonstances, les mesures d'instruction requises par le recourant deviennent sans objet.

6.

6.1. L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (cf. art. 133 CPJA). L'avance de frais versée par le recourant lui est restituée.

6.2. Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, le recourant a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).

En l'occurrence, la liste de frais produite le 7 novembre 2024 par le mandataire du recourant – qui mentionne 26h40 de travail – ne correspond pas au tarif applicable, tant en ce qui concerne le tarif horaire que les débours (montant par photocopie), et contient des frais d'ouverture de dossier de CHF 50.- qui ne sont pas admis (cf. arrêts TF 9C_688/2009 du 19 novembre 2009 consid. 5.3; TC FR 601 2023 79 du 7 février 2024 consid. 3.2). Partant, il se justifie d'arrêter l'indemnité de partie à CHF 7'422.85 (honoraires: CHF 6'666.65; débours: CHF 200.-; TVA à 8.1 %: CHF 556.20), conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).

(dispositif en page suivante)

la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, la décision de la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement du 19 avril 2024 est annulée et le dossier lui est renvoyé pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.

II.Il n'est pas perçu de frais de justice. L'avance de frais de CHF 4'000.- est restituée au recourant.

III.Un montant de CHF 7'422.85 (dont CHF 556.20 au titre de la TVA), à verser à Me François Piller à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.

IV.Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 3 février 2025/vth/tki

Le Président

La Greffière-stagiaire