**Tribunal cantonal ** TC Page 1 de 8
602 2024 190
Arrêt du 23 juillet 2025 IIeCour administrative
Composition
Président :Johannes Frölicher Juges :Dominique Gross, Anne-Sophie Peyraud Greffière :Magalie Bapst
Parties
A.________ et B.________, ** recourants,représentés par Me Bernard Ayer, avocat contre Préfecture du district de la Broye, ** autorité intimée Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, ** autorité intimée**
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Constructions en zone agricole Recours du 29 novembre 2024 contre les décisions de la DIME du 22 octobre 2024 et les décisions préfectorales du 29 octobre 2024
considérant en fait
A.B.________ et A.________ ont déposé trois demandes de permis de construire; la première pour la transformation du bâtiment no ccc - protégé en valeur B au plan d'affectation des zones (PAZ) - (FRIAC no ddd) sur l'art. eee du Registre foncier (RF) de la Commune de F.________, la deuxième pour la démolition et la reconstruction du bâtiment no ggg et la démolition du bâtiment no hhh (FRIAC no iii) sur la même parcelle et la troisième pour la démolition et la reconstruction du bâtiment no jjj sur l'art. kkk RF (FRIAC no lll). Les trois projets prévoient l'aménagement de locaux artisanaux et de logements. Les parcelles précitées sont situées en zone agricole selon le PAZ.
B. Les demandes de permis de construire ont été mises à l'enquête publique en 2021.
Les projets ont suscité une opposition, retirée en cours de procédure.
Le 16 septembre 2021, la commune a préavisé favorablement les projets, avec conditions.
Les services et instances de l’Etat consultés ont, pour certains, renoncé à se prononcer, pour d'autres émis des préavis défavorables, et pour d'autres encore, émis des préavis favorables, généralement assortis de conditions.
Le 26 janvier 2022, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé les requérants de son intention de préaviser défavorablement les projets et les a invités à se déterminer et à indiquer la suite qu'ils entendaient donner à la procédure. En particulier, il a relevé que les bâtiments nos jjj et ggg avaient été considérés comme désaffectés et partiellement en ruines par le Tribunal cantonal dans son arrêt 602 2015 76 du 26 février 2016 et informé les requérants que la garantie de la situation acquise ne protège pas les constructions en ruines, inutilisables ou propres à la démolition, ni les utilisations périmées de longue date.
Par courrier du 20 septembre 2022, les requérants ont indiqué au SeCA que les projets ne concernent pas une entreprise agricole, mais la réhabilitation d'une zone artisanale, dont l'octroi des autorisations spéciales devrait être examiné sur la base de l'art. 24 c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Par courrier du 11 octobre 2022, le SeCA a informé les requérants qu'en l'état des projets pour les bâtiments nos ggg et jjj, des autorisations spéciales ne sauraient être accordées, puisqu'aucune surface habitable ne peut être réalisée à l'intérieur de ces bâtiments qui ne comportent pas de logements. S'agissant du bâtiment no ccc protégé, le préavis défavorable du Service des biens culturels (SBC) s'opposait à la délivrance d'une autorisation spéciale.
Par courrier du 17 octobre 2022, les requérants ont transmis de nouveaux plans et requis l'examen de leurs demandes de permis de construire sous l'angle de l'art. 24 c LAT.
Par courrier du 24 octobre 2022, le SeCA a expliqué que l'examen des projets sous l'angle de l'art. 24 c LAT était possible, pour autant que les documents utiles lui soient transmis. Le service a en outre imparti un délai aux requérants pour se déterminer et indiquer la suite à donner à leur demande de permis de construire.
Après réception de nouveaux plans, le SeCA a, le 13 octobre 2023, à nouveau informé les requérants de son intention de préaviser défavorablement le projet relatif au bâtiment no ccc et les a invités à se déterminer et à indiquer la suite qu'ils entendaient donner à la procédure.
Le 26 octobre 2023, respectivement le 29 novembre 2023, le SeCA a préavisé défavorablement les projets relatifs aux bâtiments nos jjj, ggg et hhh.
Les intéressés se sont déterminés le 15 janvier 2024.
C. Par décisions du 22 octobre 2024, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) a refusé de délivrer les autorisations spéciales. Elle soutient que la démolition et la reconstruction des bâtiments, leur changement d'affectation et la création de logements ne sauraient être autorisés sous l'angle de l'art. 37 a LAT et 43 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), au motif que la location d'appartements ne constitue pas un usage de nature commerciale et que les travaux de reconstructions sont régis par l'art. 24 * c* et non par l'art. 37 * a* LAT. Toutefois, l'art. 24 * c* LAT n'est pas non plus applicable, puisque les bâtiments nos jjj et ggg ne comprennent actuellement aucune habitation et que le projet concernant le bâtiment no ccc dépasse le potentiel d'agrandissement admissible. Enfin, les projets ne peuvent pas non plus être admis sous l'angle de l'art. 24 LAT, dès lors qu'ils relèvent de la convenance personnelle des recourants.
Dans ses préavis du 23 octobre 2024, le SeCA s'est prononcé défavorablement.
Par décisions du 29 octobre 2024, notifiées en même temps que les décisions de la DIME du 22 octobre 2024, le Lieutenant de Préfet de la Broye a refusé les permis de construire requis.
D. Par mémoire du 29 novembre 2024, B.________ et A.________ recourent auprès du Tribunal cantonal contre les trois décisions préfectorales et les trois décisions de la DIME, concluant - sous suite de frais et dépens -, principalement, à la délivrance des autorisations spéciales et à l'octroi des permis de construire requis et, subsidiairement, au renvoi des causes aux autorités intimées pour nouvelles décisions. Ils requièrent en outre l'accès aux dossiers et la jonction des causes.
A l'appui de leurs conclusions, ils font valoir que les bâtiments faisant l'objet des demandes de permis de construire ne sont pas de nature agricole, qu'ils ont toujours été dévolus à l'artisanat et à l'habitation et que les projets litigieux maintiennent ces affectations et respectent l'augmentation de surfaces admissible, de sorte qu'ils doivent pouvoir bénéficier d'autorisations spéciales. En particulier, ils soutiennent que la DIME a constaté les faits de manière manifestement inexacte et arbitraire, car, selon eux, ni les inscriptions au Registre fédéral des bâtiments et des logements (RegBL), ni le type de zone sur lequel se trouvent les bâtiments, ne sont déterminants pour définir la nature de ceux-ci. Ils font également valoir une violation de leur droit d'être entendus, car le SBC aurait dû se prononcer sur la dernière version des plans, le bâtiment no ccc étant protégé. Les recourants se plaignent enfin de l'absence d'examen par la DIME des tableaux présentant les surfaces utiles de chacun des bâtiments, produits à l'appui de leurs demandes de permis de construire, en lieu et place du "formulaire F" requis par la DIME, dite autorité faisant ainsi preuve de formalisme excessif et violant leur droit d'être entendus. A titre de preuve, ils requièrent l'audition des parties, du syndic de la commune, des membres de l'administration communale et du Service de l'agriculture (SAgri), une inspection locale et une expertise.
E. Par décision du 4 décembre 2024, la Juge déléguée à l'instruction a joint les causes.
Dans ses observations du 16 décembre 2024, le Lieutenant de Préfet explique que ses refus de permis de construire se fondent sur les décisions de refus d'autorisations spéciales de la DIME et indique n'avoir pas d'autres remarques à formuler. Il renvoie en outre à ses décisions du 29 octobre 2024 et à celles de la DIME du 22 octobre 2024.
Dans ses observations du 8 janvier 2025, la DIME conclut au rejet du recours et renvoie à ses décisions du 22 octobre 2024 et à celles du Lieutenant de Préfet du 29 octobre 2024.
Dans ses observations du 6 février 2025, la commune se rallie à la position des recourants. Elle confirme que les constructions sises sur les art. mmm, kkk, eee et nnn RF ont toujours eu une vocation artisanale et d'habitation, et non pas agricole. Ainsi, les modifications projetées doivent être autorisées sur la base des dispositions légales relatives aux changements d'affectation et agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l'affectation de la zone.
F. Par mémoire complémentaire du 18 juin 2025, les recourants rappellent que leurs bâtiments ne sont pas de nature agricole, ce que confirment maintenant les inscriptions du RegBL, modifiées par décision du 19 mai 2025.
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits par les propriétaires concernés par les refus des permis de construire et des autorisations spéciales - l'avance des frais de procédure ayant en outre été versée en temps utile ‑, le recours contre les décisions préfectorales du 29 octobre 2024 et les décisions de refus des autorisations spéciales de la DIME du 22 octobre 2024, notifiées en même temps par la préfecture, est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
3.1. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
3.2. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux‑ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16 a al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.
3.3. En l'occurrence, les art. kkk et eee RF sont situés hors de la zone à bâtir. Il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas agriculteurs et que les modifications projetées ne sont pas conformes à la zone agricole. Partant, il convient d'analyser si des autorisations exceptionnelles au sens des art. 24 ss LAT, respectivement de l’art. 37 a LAT, pouvaient leur être délivrées. Les recourants se prévalent de l'application des art. 24 * c* et 37 * a* LAT en lien avec l'art. 43 OAT.
4.
4.1. Aux termes de l'art. 24 c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
L’art. 37 a LAT prévoit que le Conseil fédéral définit les conditions auxquelles sont autorisés les changements d’affectation de constructions et d’installations à usage commercial qui ont été érigées avant le 1er janvier 1980 ou qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone en raison d’une modification du plan d’affectation. Le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence à l'art. 43 OAT.
Ces dispositions consacrent une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24 c LAT) afin de permettre aux entreprises commerciales ou artisanales sises hors de la zone à bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation, en leur accordant la flexibilité dont elles peuvent avoir besoin pour pouvoir demeurer compétitives (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 37 * a* LAT n. 3; Muggli, * in* Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, art. 37 * a* LAT n. 2). Il ne s'agit donc en aucun cas d'ouvrir des bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés à des usages tout différents, ou de permettre l'installation en zone agricole d'entreprises entièrement nouvelles (ATF 140 II 509 consid. 2.7; arrêt TF 1C_176/2010 du 30 juillet 2010 consid. 2.2 et les références citées). Par cette réglementation spéciale, le législateur fédéral a entendu donner aux autorités cantonales une marge de manœuvre plus importante que celle octroyée à l'art. 24 * c* LAT pour toutes les autres constructions (ATF 146 II 376 consid. 4.1; Muggli, art. 37 * a* LAT n. 1). Pour pouvoir bénéficier du régime privilégié de l'art. 37 * a* LAT, il faut que les constructions à usage commercial abritent à tout le moins une partie importante de l'entreprise. Ainsi, des locaux utilisés comme entrepôts par une entreprise commerciale implantée ailleurs ne peuvent-ils faire l'objet d'un changement d'affectation ou d'un agrandissement au titre de l'art. 37 * a* LAT (Muggli, art. 37 * a* LAT n. 1; pour le tout, arrêt TF 1C_557/2021 du 28 mars 2023 consid. 4.2).
4.2. La protection de la situation acquise ne saurait toutefois s'étendre aux bâtiments en ruine, inutilisables ou prêts à s'écrouler; il ne faut en effet pas que des ruines puissent être transformées en constructions nouvelles du seul motif de leur existence (cf. arrêts TF 1C_207/2015 du 9 septembre 2015 consid. 4; 1C_125/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2.1; 1C_356/2010 du 21 février 2011 consid. 2; 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). En effet, le but de la protection de la situation acquise est de maintenir la substance des bâtisses (Substanzerhaltung). Toutefois, tel n'est pas le cas lorsqu'un bâtiment est devenu inutilisable, en état de décrépitude ou qu'il menace de s'effondrer et ne peut ainsi plus être utilisé conformément à sa destination (cf. arrêts TF 1C_356/2010 du 21 février 2011 consid. 2.4; 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). Ce principe s'applique à toutes les situations régies par les art. 24 ss LAT (arrêt TC FR 602 2024 13 du 17 juillet 2024 consid. 3.2). Il doit en aller de même pour la situation prévue à l'art. 37 * a* LAT, qui consiste en une * lex specialis* de l'art. 24 * c* LAT (cf. Muggli, rem. prél. art. 24 ss LAT n. 30 et art. 37 * a* LAT n. 9).
4.3. En l'occurrence, la motivation de la DIME retenue dans ses décisions de refus des autorisations spéciales du 22 octobre 2024 ne porte pas sur la question du maintien de la substance bâtie. Dans la mesure où celle-ci est susceptible de sceller le sort du litige, il convient de s'y attarder en premier lieu.
Il sied de souligner que le SeCA a soulevé expressément la problématique dans son courrier du 26 janvier 2022 (dossiers FRIAC nos iii et lll), relevant que les bâtiments nos jjj et ggg ont été considérés comme désaffectés et partiellement en ruines par le Tribunal cantonal dans son arrêt 602 2015 76 du 26 février 2016, et précisé que, partant, la garantie de la situation acquise ne protège pas les constructions en ruines, inutilisables ou propres à la démolition, ni les utilisations périmées de longue date.
En effet, dans l'arrêt précité relatif à la procédure d'approbation de la révision générale du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de F.________, le Tribunal cantonal a confirmé la sortie de la zone à bâtir des parcelles art. mmm, kkk (partiel), eee et nnn RF, propriétés des recourants, auparavant en zone mixte. A titre de motif, il a retenu notamment que "les quelques bâtisses implantées sur les terrains des recourants sont inhabitées et en partie dans un état de délabrement avancé" (consid. 7a). A cet égard, le rapport explicatif de la commune relatif à la révision générale du PAL apporte quelques précisions: "* Seul un des bâtiments est habité et en bon état. Les autres bâtiments, dont celui protégé, sont en état de ruine*" (consid. 5).
Il ressort par ailleurs notamment des photographies produites dans le cadre des demandes de permis de construire que le bâtiment habité et en bon état dont fait mention la commune dans son rapport explicatif est le no ooo, qui n'est pas concerné par la présente procédure, sis sur l'art. nnn RF. Les autres bâtiments, soit les nos ccc, ggg, hhh et jjj, quant à eux directement concernés, sont à l'état de ruines selon l'appréciation de la commune, confirmée par le Tribunal cantonal dans le jugement précité.
L'arrêt précité a été notifié aux recourants.
Or, rien ne permet de remettre en question l'appréciation faite par la commune et confirmée par la Cour de céans dans l'arrêt précité. Même si l'on ne peut pas parler de ruines au sens courant du terme, il est cependant en effet manifeste que les bâtiments litigieux nos ccc, ggg, hhh et jjj sont inutilisables en l'état et se trouvent dans un état de délabrement avancé; les toitures s'affaissent, les fenêtres manquent, les murs s'effritent et les façades en bois présentent des trous et sont par endroit rapiécées. En outre, les installations sanitaires, de cuisine et de chauffage, ne sont à l'évidence plus du tout fonctionnelles.
Le fait que le bâtiment no ccc soit un bâtiment protégé n'y change rien, puisque les bâtiments protégés ne peuvent pas non plus bénéficier de la garantie de la situation acquise s'ils sont en ruine, respectivement dans un état de délabrement avancé, dès lors que la substance de la bâtisse ne peut plus être maintenue (cf. dans ce sens Muggli, art. 24 d LAT n. 22).
Au demeurant, on ne peut pas s'empêcher de souligner que les photographies laissent penser que les bâtiments faisant l'objet de la présente procédure n'ont plus d'usage commercial. En effet, aucun artisanat ou commerce ne s'y trouve, quand bien même les recourants prétendent le contraire; seul du matériel y est entreposé, ce qui ne suffit pas à cet effet. Par conséquent, ils ne pourraient quoi qu'il en soit pas bénéficier non plus de la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 37 a LAT pour ce motif. Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'examiner encore les surfaces d'agrandissement admissibles au sens de l'art. 24 * c* LAT, comme le requièrent les recourants.
Il résulte de ce qui précède que la substance des bâtisses ne peut être maintenue, de sorte que, pour cette seule raison déjà, le sort du présent recours est scellé, aucune autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT et 37 a LAT ne pouvant être accordée pour les projets des recourants.
A défaut d'autorisations exceptionnelles, le Préfet ne pouvait pas non plus délivrer les permis de construire.
5.
Au vu de l'issue du litige, il n'est pas nécessaire de traiter les autres griefs invoqués par les recourants, notamment la nécessité de requérir du SBC un nouveau préavis – qui ne tient d'ailleurs pas du droit d'être entendu mais du fond du litige – ou le reproche fait à la DIME de ne pas avoir examiné les tableaux fournis par les recourants, qui demeure sans incidence sur le sort réservé au présent recours.
Dans ces circonstances, mal fondé, le recours doit dès lors être rejeté et les décisions attaquées confirmées.
Il n'y a pas non plus lieu de donner suite aux offres de preuve formulées par les recourants, l’audition des parties et de témoins, une inspection locale et une expertise n'étant notamment pas susceptibles de modifier l'issue de la présente procédure (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt TC FR 602 2023 57 du 20 mars 2025 consid. 10; Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2025, n. 2536).
6.
Il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter solidairement les frais de procédure, conformément à l'art. 131 CPJA.
Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA a contrario).
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III.Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 23 juillet 2025/ape/mab
Le Président
La Greffière