602 2024 12 - Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal

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602 2024 12

Arrêt du 23 mai 2025 IIeCour administrative

Composition

Président :Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud Cornelia Thalmann El Bachary Greffière :Magalie Bapst

Parties

A.________, recourant, représenté par Me André Clerc, avocat contre Préfecture de la SARINE,autorité intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Effet anticipé des plans – Clause d’esthétique Recours du 22 janvier 2024 contre la décision du 6 décembre 2023

considérant en fait

A.A.________ est propriétaire de l'art. bbb (anciennement ccc) du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________.

Par publications dans la Feuille officielle (FO), la Commune de D.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Le plan d'affectation des zones (PAZ) a attribué à la zone résidentielle à moyenne densité I (ZRMD I) l'article précité, précédemment situé en zone résidentielle urbaine à moyenne densité II (ZRU II). De plus, celui-ci est intégré dans le périmètre à prescriptions spéciales (PPS) 10 et dans le périmètre de protection des valeurs paysagère de E.________.

B. A.________ a déposé une demande de permis de construire (FRIAC fff) pour la mise en conformité d'une pergola, la modification du permis no ggg effectuée en cours de travaux, à savoir la réalisation de claires-voies végétalisées en lieu et place d’une balustrade en verre, et l’implantation d’un mât pour drapeau sur l’art. bbb RF.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2022.

Le projet a suscité une opposition.

Le 28 mars 2023, la commune a préavisé défavorablement la demande de permis de construire et n’a pas donné son accord à l’effet anticipé des plans.

Le Service de la mobilité (SMo) et le Service des biens culturels (SBC) ont renoncé à se prononcer. Les autres services et instances de l’Etat consultés ont émis des préavis favorables.

Le 28 avril 2023, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis défavorable et n’a pas donné son accord à l’effet anticipé des plans.

Le requérant s'est déterminé le 6 juillet 2023.

Sur demande de la préfecture, la commune a indiqué maintenir son préavis défavorable le 12 juillet 2023.

Le requérant s’est à nouveau déterminé le 29 septembre 2023.

Les opposants se sont exprimés le 9 novembre 2023.

C. Par décision du 6 décembre 2023, la Préfecture de la Sarine a refusé de délivrer le permis de construire requis.

D. Par mémoire du 22 janvier 2024, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre la décision préfectorale, concluant - sous suite de frais et dépens - principalement, à la délivrance du permis de construire requis et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision.

A l'appui de ses conclusions, il invoque une violation de son droit d’être entendu, car les motifs justifiant le refus du permis de construire sont flous et non détaillés, ce qui l’empêche d'en comprendre les raisons. A titre de preuve, il requiert une inspection locale. Sur le fond, il soutient que la commune a abusé de son pouvoir d’appréciation en retenant que le projet litigieux ne s’intègre pas dans le paysage ni ne s’harmonise avec la substance bâtie et, partant, qu’il n’est pas conforme au PAL en révision. Il estime que cette conclusion repose uniquement sur des critères subjectifs et non pas objectifs. Il relève également à cet égard que le SBC a renoncé à préaviser la demande, au vu du faible enjeu patrimonial. Par ailleurs, l’autorité intimée n’aurait pas respecté les principes en matière de clause d’esthétique, puisqu’elle n’aurait pas justifié "l’enlaidissement du site" et qu’elle emploie dite clause comme outil d’urbanisation. Le recourant fait aussi valoir une violation de la garantie de sa propriété. En particulier, puisque la commune et le SeCA considèrent qu’hormis les claires-voies, la demande de permis est conforme à la législation, la pergola et le mât pour drapeau au moins auraient dû être mis au bénéfice de l’effet anticipé des plans et, partant, du permis de construire.

E. Dans ses observations du 1er mars 2024, la préfecture conclut au rejet du recours.

Dans ses observations du 6 mai 2024, la commune conclut également au rejet du recours. S’agissant du droit d’être entendu du recourant, elle soutient avoir expliqué à son architecte la non-conformité du projet avec le PPS 10. Elle relève également avoir, dans son courrier du 12 février 2020, donné des exemples d’aménagements conformes aux objectifs de protection du secteur. Par ailleurs, dans la mesure où l'un des aménagements devait être préavisé défavorablement, il devait en aller de même du tout. La commune explique aussi avoir intégré la parcelle litigieuse au PPS 10 afin de répondre aux objectifs de protection de l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) et disposer d’un large pouvoir d’appréciation en la matière. Elle estime que la claie végétalisée impacte de manière importante le site et ne correspond pas à l’architecture des bâtiments alentour et du bâtiment sur lequel elle se trouve, contrairement au garde-corps discret initialement autorisé. Cet aménagement se présente d’ailleurs comme un étage supplémentaire installé au-dessus du bâtiment existant. Peu importe que la claie soit par la suite végétalisée. En outre, son préavis défavorable ne viole pas le droit de propriété du recourant, dans la mesure où il n’y avait pas de mesure moins incisive pour protéger le paysage et l’environnement bâti. En effet, malgré l’annonce de non-conformité du projet faite au recourant et les suggestions d’aménagements conformes qui lui ont été proposées, celui-ci a refusé de modifier son projet. Enfin, dans la mesure où le projet n’est pas conforme au règlement communal d’urbanisme (RCU) en révision, il se justifiait de refuser l’effet anticipé aux plans.

Invités à se déterminer sur le recours et les observations déposées par les autorités précitées, les opposants y ont expressément renoncé le 7 mai 2025.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits par le propriétaire concerné par le refus du permis de construire - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile -, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

3.

Le recourant fait valoir une violation de son droit d'être entendu, au motif que le préavis de la commune et la décision de l’autorité intimée n'auraient pas suffisamment été motivés.

3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). Selon la jurisprudence, il suffit toutefois que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de sa portée et l'attaquer en connaissance de cause, étant précisé encore que la motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à la motivation de la décision est respecté, même si celle-ci est erronée (cf. arrêt TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1).

3.2. Bien qu'il soit de nature formelle, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu en instance inférieure puisse être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire entendre en procédure de recours par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2 et 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (cf. ATF 126 I 68 consid. 2). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, une réparation est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.1; 5A_126/2018 du 14 septembre 2018 consid. 5). Sur ce dernier point, la jurisprudence précise que le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée, sous peine de prolonger inutilement la procédure (cf. arrêts TF 2C_759/2017 du 16 mai 2018 consid. 3.4; 6B_734/2016 du 18 juillet 2017 consid. 1.1 non publié in ATF 143 IV 308; 2P.20/2005 du 13 avril 2005 consid. 3.2).

3.3. En l'espèce, quoi qu'en dise le recourant, la motivation de la décision préfectorale est claire et suffisante, de même que le préavis de la commune, sur lequel se fonde dite décision. En particulier, l'autorité intimée a expliqué qu'elle se devait de respecter la volonté de la commune à défaut de raison impérieuse, en lien notamment avec une notion juridiquement indéterminée. Le recourant a parfaitement et sans ambiguïté été en mesure de saisir leur contenu et de contester la décision préfectorale devant le Tribunal cantonal, ainsi qu'en attestent les griefs soulevés dans son recours. A cet égard, il faut relever que la commune a déposé des observations circonstanciées dans le cadre de la présente procédure de recours, sur lesquelles le recourant n'a pas jugé utile de se déterminer.

3.4. Quoi qu'il en soit, la question de savoir s'il y a eu violation de son droit d'être entendu, peut être laissée ouverte, dès lors que cette violation aurait été de toute manière réparée devant la Cour de céans, qui dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure (cf. arrêts TF 1C_597/2014 du 1er juillet 2015 consid. 3.6.4; TC FR 602 2021 28 du 9 août 2021 consid. 2.1; 602 2020 100 du 16 novembre 2020 consid. 2.2; 602 2019 36 du 15 mai 2020; 602 2016 93 du 7 novembre 2016 consid. 2). En effet, comme indiqué ci-dessus (cf. consid. 3.3), le recourant a pu faire valoir ses arguments dans le cadre la présente procédure de recours et n’a aucunement exposé en quoi cette violation aurait pu lui porter un préjudice que la Cour de céans ne pourrait réparer.

Partant, ce grief est rejeté.

4.

4.1. L'art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prescrit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3).

Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de la construction qui régissent celle-ci. Il garantit notamment la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire et le requérant a droit à son obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est donc de constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (cf. arrêts TC FR 602 2021 103 du 14 février 2022 consid. 2.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de la propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire, dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

4.2. Aux termes de l'art. 167 al. 1 LATeC, lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux. L'al. 2 prévoit que, dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une légalisation n'apparaisse d'emblée exclue.

Est formellement illégale une construction qui existe sans reposer sur une autorisation de construire ou sans correspondre entièrement à l'autorisation de construire délivrée. Si une autorisation existe, l'illégalité concerne tout écart – total ou partiel; positif ou même négatif – entre la réalité et cette autorisation (Wisard/Brückner/Pirek, Les constructions "illicites" en droit public, in Journées suisses du droit de la construction, 2019, p. 212).

4.3. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis aux différents services de l'Etat (art. 94 al. 2 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, ReLATeC; RSF 710.11). Les avis de ces services spécialisés constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts TF 1C_405/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.6; TC FR 602 2023 117 du 29 mai 2024 consid. 2.2).

5.

En l'occurrence, la préfecture a refusé de délivrer le permis de construire requis, faute d'octroi de la commune et du SeCA de l'effet anticipé aux plans.

5.1. Par publications dans la FO, la commune a mis à l'enquête publique la révision de son PAL. Ces cinq mises à l'enquête ont suscité différentes oppositions. Postérieurement à la décision ici attaquée, la commune a adopté la révision de son PAL et statué sur les oppositions y relatives le 4 juin 2024.

Partant, il y a d'emblée lieu d'examiner si la procédure de révision du PAL en cours entraîne des conséquences sur la demande de permis de construire.

5.2. Selon l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'interdiction temporaire de bâtir ne donne droit à aucune indemnité (al. 3).

L'art. 91 al. 1 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée. Il se présente sous deux variantes: l'interdiction temporaire de bâtir (art. 91 LATeC) ou la suspension de l'examen des demandes d'autorisation de construire (art. 92 LATeC; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 197 s.).

Selon la jurisprudence, lorsqu'une commune adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, peuvent en principe être autorisées les constructions qui sont à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation (cf. arrêts TC FR 602 2023 86 du 10 juillet 2024 consid. 3.2; 602 2017 130 du 28 juin 2018 consid. 3.2).

L'accord de la commune et du SeCA auquel fait référence l'art. 91 al. 2 LATeC ne relève pas d'un pouvoir purement discrétionnaire de ces autorités. Ces dernières sont tenues, en vertu des art. 8 et 9 CPJA, de pourvoir à l'intérêt public en respectant les principes de l'activité administrative et d'exercer leur pouvoir d'appréciation en se fondant sur des critères objectifs et raisonnables, en choisissant la mesure la plus appropriée aux circonstances (cf. arrêt TC FR 602 2022 61 du 23 août 2022 consid. 4.1 et la référence citée). Il n'est pas nécessaire que le plan soit incontesté pour avoir un effet anticipé. Il est possible que cet effet soit reconnu quand bien même la mise à l'enquête publique a provoqué des oppositions, puis des recours, qui n'ont pas encore été tranchés. Il appartient aux autorités compétentes (la commune et le SeCA) de pondérer les risques liés à cette situation lorsqu'elles donnent leur accord formel à un effet anticipé (arrêt TC FR 602 2017 130 du 28 juin 2018 consid. 3.2). Selon la doctrine, il convient toutefois de se montrer particulièrement prudent dans l'appréciation des circonstances et de l'art. 91 al. 2 LATeC (Ramuz, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions, in RFJ 2012 p. 97 ss, spéc. 129; voir également Besse, Le régime des plans d'affectation, en particulier le plan de quartier, 2012, p. 263 s.; Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, 1990, ch. 6.3.2). En effet, si le but de l'art. 91 LATeC est de s'assurer que des constructions futures ne vont pas compromettre les mesures de planification envisagées, c'est avec l'idée que des permis de construire ne puissent être délivrés que lorsqu'il ne fait pratiquement aucun doute que la planification sera finalement approuvée (Ramuz, p. 128). L'appréciation de la conformité au futur PAL s'effectue à un stade où celui-ci est encore susceptible d'être modifié. La décision d'accorder un permis de construire risque donc de compromettre d'éventuelles modifications ultérieures du plan à l'enquête, car l'autorité compétente hésitera à modifier un plan ayant déjà fait l'objet d'un début d'exécution. En outre, cette prérogative de préjuger d'une partie de l'avenir du plan risque d'obérer les attributions de l'autorité cantonale d'approbation (Besse, p. 262 et la référence citée).

C'est à la lumière de ces principes que la Cour de céans doit examiner si c'est à juste titre que le permis de construire requis a été refusé, faute d'octroi par la commune et le SeCA de l'effet anticipé aux plans.

6.

6.1. Selon le RCU actuellement encore en vigueur, la parcelle bbb RF est située en ZRU II, laquelle est régie par les art. 97 ss RCU. Cette zone est réservée à l'habitation, aux activités à faibles nuisances et aux commerces d'intérêt du quartier.

Le nouveau PAL, mis successivement à l'enquête depuis 2018 par la commune et adopté par celle-ci le 4 juin 2024, prévoit que la parcelle art. bbb RF sera affectée à la ZRMD I, laquelle est régie par les art. 109 ss RCU en révision. Cette zone est destinée à l'habitation et, sous réserve qu'elles génèrent de faibles nuisances et que la surface utilisable n'excède pas un niveau d'un bâtiment, aux activités du secteur tertiaire. En outre, l’art. bbb RF est intégré dans le PPS 10 et le périmètre de protection des valeurs paysagère de E.________, régis par les art. 209, respectivement 303 RCU.

L’art. 209 RCU prévoit que la densité de la couverture végétale du coteau permettant une transition paysagère entre H.________ et l’urbanisation de I.________ doit être maintenue. De ce fait, toute intervention nécessite préalablement l’élaboration d’un plan paysager (al. 1). La substance bâtie (chalets et villas bourgeoises) doit être préservée (al. 2). La situation particulière du coteau face au cœur historique de la Ville de D.________ et la protection des vues qui en résulte obligent les projets à démontrer leur intégration dans ce paysage et leur harmonisation avec la substance bâtie (chalets et villas bourgeoises) (al. 3). La qualité des cheminements et la continuité des traversées piétonnes doivent être assurées (al. 4). Selon l’art. 303 RCU, le plan de protection environnementale désigne le périmètre de protection de valeurs paysagères de E.________, en tant que colline végétalisée de grande valeur paysagère perceptible depuis la ville historique, à l’intérieur duquel tous les arbres, bosquets et boisements sont protégés. Hormis dans les cas cités à l’art. 305 al. 1, des abattages ou arrachages ne pourront être autorisés qu’à la condition qu’ils permettent un maintien ou une amélioration des qualités paysagères. Tout abattage ou arrachage devra faire l’objet d’une autorisation de la part de l’autorité compétente (al. 1). En cas d’intervention ayant un impact sur le paysage, un plan paysager est exigé afin de garantir la qualité des aménagements (al. 2). L’abattage est soumis au respect des conditions fixées à l’art. 297 al. 2 (al. 3).

6.2. Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT).

En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui prévoit que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BO] V 2008 p. 1274).

Lorsque le droit cantonal prévoit une clause d’esthétique, toute construction et installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve; elle doit être conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect d’ensemble satisfaisant (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 890).

Une interdiction de construire en raison d’une clause d’esthétique est une limitation de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d’une clause d’esthétique, quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; Chassot, La clause d’esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106).

Le principe de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins restrictive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées). L’examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d’une décision refusant le permis de construire pour des motifs d’esthétique est en principe libre mais, à l’instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue s’impose lorsqu’elle doit se prononcer sur des pures questions d’appréciation pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 consid. 6b).

Dans le cadre de l’application de la clause d’esthétique, les autorités administratives bénéficient d’une grande latitude de jugement qu’elles doivent toutefois exercer selon une approche systématique. La question de l’intégration d’une construction ou d’une installation au sein de l’environnement bâti d’un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l’autorité; en tous les cas, l’autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu’une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). Ainsi, l’autorité chargée de délivrer le permis de construire ne doit pas s’en remettre à ses sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. L’opinion et les sentiments d’individus isolés qui ont une sensibilité particulièrement aiguë ou qui professent des goûts désuets n’entrent pas plus en ligne de compte que telles conceptions reçues, dépourvues de toutes nuances et qui se font passer habituellement en maints endroits pour l’"opinion publique" ou le "sentiment populaire" (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, n. 896 et les références citées). On ajoute que, dans ce domaine, les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6, JdT 2020 I 207; ATF 132 II 408 consid. 4.3 et les références citées; arrêts TF 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430; TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021 p. 8). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 115 Ia 363 consid. 3b).

L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Le Tribunal fédéral a néanmoins précisé qu'il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable. L'application de la clause d'esthétique n'est ainsi pas réservée à des sites protégés ou présentant des qualités esthétiques remarquables, même si ces critères peuvent entrer en ligne de compte (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les références citées).

6.3. La clause d’esthétique a en l’espèce été concrétisée, pour le secteur dans lequel sont projetées les installations litigieuses, par une mesure d’aménagement prise par la commune dans son PAL (art. 209 RCU en révision précité).

6.4. En l'espèce, il n'est en soi pas contesté que le projet litigieux est conforme à la planification en vigueur.

En revanche, s’agissant de la conformité à la planification future, la commune et le SeCA considèrent que le projet ne respecte pas le RCU en révision, ce qui est contesté par le recourant.

6.5. Le 28 mars 2023, la commune, se fondant sur le préavis de la Commission du paysage urbain et du patrimoine, a préavisé défavorablement la demande de permis de construire et refusé de donner son accord à l’effet anticipé des plans. De l’avis de la commission précitée, l’impact de la structure en claire-voie est inapproprié et ne répond pas aux objectifs du secteur. Elle propose de créer un prolongement dans la matérialité de la façade ou de remplacer la palissade par un garde‑corps simple. Elle explique en outre ne pas avoir de remarque notamment quant à la pergola. La commune rejette par ailleurs les griefs des opposants concernant le mât pour drapeau, la terrasse en toiture et l’indice vert.

Dans son préavis défavorable du 28 avril 2023, le SeCA considère que le projet est conforme à la LATeC, au ReLATeC et au PAL en révision s’agissant des points relevant de son domaine de compétences. En particulier, il explique que la pergola porte à 9.50 m la hauteur totale du bâtiment, respectant la hauteur maximale de 13 m prévue dans le RCU en révision. Le mât pour drapeau n'a, quant à lui, pas à être comptabilisé dans la hauteur totale, dès lors qu’il ne répond pas à la notion de bâtiment. En outre, la distance aux limites est respectée par rapport à l’art. jjj RF et une dérogation a été accordée pour la distance avec l’art. kkk RF. S’agissant des claires-voies, le service indique que les prescriptions relatives à la hauteur sont respectées et que, pour le reste, il renvoie au préavis de la commune qui dispose d’un large pouvoir d’appréciation en la matière. Enfin, le SeCA relève que le secteur dans lequel le futur projet devra s’implanter n’a fait l’objet d’aucune opposition à la révision du PAL, qui serait de nature à compromettre les travaux réalisés. Toutefois, dans la mesure où la commune a estimé que la structure en claire-voie ne respecte pas la réglementation en révision, il s'est refusé à accorder l’effet anticipé aux plans.

Dans sa décision du 6 décembre 2023, la Lieutenante de Préfet refuse d’octroyer le permis de construire requis au motif que la commune et le SeCA n’ont pas accordé l’effet anticipé aux plans. Elle relève en outre qu’elle n’a pas de motif pour s’écarter du préavis défavorable de la commune, qui estime que la construction n’est pas conforme à la réglementation en révision. En effet, cette dernière dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer ce qui est conforme à sa propre réglementation, dès lors que les questions d’intégration et d’harmonisation sont des normes juridiques indéterminées.

Dans ses observations du 6 mai 2024, la commune précise que les claires-voies impactent de manière importante le site, qu’elles ne correspondent pas à l’architecture des bâtiments alentour et du bâtiment sur lequel elles se trouvent, contrairement au garde-corps discret initialement autorisé. Elle estime que cet aménagement se présente d’ailleurs comme un étage supplémentaire installé au-dessus du bâtiment existant et relève qu’il est sans pertinence que l’installation soit par la suite végétalisée.

6.6. En l’occurrence, la demande de permis de construire porte sur trois objets distincts. Dans cette mesure, l’effet anticipé des plans doit s’examiner pour chacun des trois objets, indépendamment les uns des autres. En effet, il ressort de la jurisprudence que le fractionnement d’un projet en différentes parties et procédures d’autorisation de construire est possible lorsqu’il fait sens de statuer sur un aspect ou une partie d’installation de façon isolée (cf. arrêt TF 1C_449/2020 du 26 août 2021 consid. 6.1). Or, l’effet anticipé des plans pour l’entier du projet n’a ici été refusé que parce que les claires-voies ne respectent pas, de l’avis des autorités intimées, la planification en révision. Il y a donc lieu d’examiner séparément, pour chacun des objets litigieux, à savoir les claires-voies, la pergola et le mât pour drapeau, s’ils respectent ou non la future planification locale.

6.6.1.En l’occurrence, les claires-voies litigieuses, destinées à être végétalisées, ont une hauteur de 2.20 m. Elles entourent la terrasse en toiture sur trois côtés, la fermant ainsi sur les côtés nord, est et sud. A l’ouest a été installé un garde-corps composé de plaques en verre transparent, sans aucune partie de ferblanterie, d’une hauteur de 1 m, conformément au permis de construire initial.

(photos supprimées)

La commune - qui a une meilleure connaissance des circonstances locales et qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation en la matière - a estimé que ces claires-voies ne s’intégraient pas dans le secteur. La critique du recourant quant au fait que l’avis de la Commission du paysage urbain et du patrimoine date de 2020 et a été établi dans le cadre de la demande préalable est sans pertinence en l’espèce, dans la mesure où la commune, autorité de préavis, s’est positionnée dans le cadre de la demande de permis de construire en 2023. Elle a en outre confirmé son avis de manière circonstanciée dans ses observations déposées le 6 mai 2024 dans le cadre de la présente procédure.

L’avis de la commune, partagé par le SeCA et la préfecture, peut être suivi par la Cour pour les raisons suivantes. Les claires-voies se distinguent nettement du bâtiment sur lequel elles sont installées ainsi que des bâtiments environnants, qui ne possèdent pas de telles structures. En effet, les garde-corps des bâtiments voisins sont composés de barrières à barreaux d’une hauteur d’environ 1 m, laissant subsister des ouvertures, similaires aux barrières de sécurité des escaliers extérieurs de l’immeuble du recourant. Or, les claires-voies ici litigieuses sont denses et imposantes (d'une hauteur de plus du double du garde-corps prévu initialement) et donnent - ainsi que l’a souligné la commune - l'impression d’un étage supplémentaire, qu'elles soient végétalisées ou non. La comparaison des claires-voies avec le garde-corps en verre sur le côté ouest de la terrasse du recourant vient confirmer cette appréciation: ce dernier est quasiment invisible, du fait qu’il n’est composé d’aucune partie en ferblanterie, et procure une impression d’ouverture laissant subsister au maximum la vue sur la nature environnante. Il ne peut ainsi pas être nié que les claires-voies du recourant ont un impact significatif sur le site et qu'elles ne sont pas en harmonie avec leur propre environnement ni avec les bâtiments avoisinants.

Dans ces circonstances, force est d'admettre que la commune, qui dispose d’une large marge de manœuvre, n'a aucunement fait preuve d'arbitraire en soutenant que les claires-voies ne pouvaient être admises. Il en va d'autant plus ainsi que le secteur est protégé et qu'il y a lieu de faire preuve de rigueur dans l'interprétation des critères posés par le RCU. Pour sa part, le recourant se contente d'opposer sa propre appréciation à celle de la commune, notamment par la production de photographies qui démontreraient la bonne intégration des claies. Cela ne suffit toutefois pas à démontrer que la commune aurait abusé ou excédé son pouvoir d’appréciation, ni que son appréciation serait insoutenable, étant au demeurant souligné qu'elle a clairement mentionné à l'attention du recourant les types de garde-corps répondant aux objectifs d’intégration et d’harmonisation dans le secteur.

Il résulte de ce qui précède que les claires-voies ne sont pas conformes à la réglementation future, de sorte que c'est à juste titre que la Lieutenante de Préfet a refusé le permis de construire sur la base de l'art. 91 al. 1 LATeC.

6.6.2.S’agissant de la pergola et du mât pour drapeau, la Cour constate, à l’instar du SeCA, qu’ils respectent les dispositions du RCU en révision applicables en matière de hauteur des bâtiments et de distances aux limites, dans la mesure en particulier où une dérogation a été accordée pour la distance avec l’art. kkk RF. Il n’apparaît pas non plus que ces deux constructions seraient contraires à d’autres prescriptions du futur RCU, notamment en particulier au PPS 10 et au périmètre de protection des valeurs paysagères de E.________, ce qui n’est au demeurant pas contesté. A cet égard, la commune a expressément indiqué ne pas avoir de remarque quant à l’intégration de la pergola dans le site et n'en a pas émis non plus s’agissant du mât, rejetant même les griefs soulevés à cet égard par les opposants.

Partant, au vu de ce qui précède, il apparaît que la pergola et le mât pour drapeau sont conformes à la planification en révision. Dans la mesure où les trois objets pouvaient être traités séparément les uns des autres, il apparaît que, si le permis de construire pour les claires-voies a, à juste titre, été refusé en application de l'art. 91 al. 1 LATeC, la Cour ne voit pas de motifs pour lesquels la pergola et le mât pour drapeau, conformes au RCU en vigueur, devraient être refusés sur la base de l'effet anticipé négatif de la future planification.

7.

Dès lors que la préfecture s'est fondée sur l'absence d'effet anticipé des plans pour refuser intégralement le permis requis, la cause lui est renvoyée pour formellement statuer sur la pergola et le mât pour drapeau, ainsi que sur l'opposition y relative.

Dans la mesure où le recours doit être admis à cet égard et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelles décisions, les autres griefs invoqués par le recourant n'ont pas à être examinés.

Au vu de ce qui précède, la décision attaquée doit être partiellement annulée et le recours partiellement admis, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour examen de la demande de permis s’agissant de la pergola et du mât pour drapeau et nouvelles décisions.

Au vu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu de donner suite aux offres de preuve formulées par le recourant, une inspection locale n'étant notamment pas susceptible de modifier l'issue de la présente procédure (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les références citées; 145 I 167 consid. 4.1; arrêts TF 8C_610/2021 du 2 février 2022 consid. 3.2; TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5; Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2025, n. 2536; Jaïco Carranza/Micotti, art. 59, n. 59.4).

8.

Vu l'issue du recours, il se justifie de mettre la moitié des frais de procédure à la charge du recourant, qui n'obtient que partiellement gain de cause (art. 131 CPJA). L’autorité intimée est exonérée de sa part aux frais (art. 133 CPJA). L’avance de frais versée par le recourant lui est restituée dans la même proportion.

Le recourant, obtenant partiellement gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, a droit à une indemnité de partie partielle (1/2; art. 137 et 138 al. 2 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).

En l'occurrence, sur la base de la liste de frais produite par le mandataire du recourant le 14 mai 2025, comptabilisant 13.25 heures, les honoraires sont fixés à CHF 1'656.25 (1/2 de CHF 3'312.50). En ce qui concerne les débours, la liste ne correspond pas au Tarif JA, le forfait de 5 % n'étant pas applicable en droit administratif. Ils sont fixés à CHF 25.-, soit 1/2 de CHF 50.-. Le recourant a ainsi droit à une indemnité de CHF 1'817.45 (honoraires de CHF 1'656.25 plus les débours par CHF 25.- et la TVA à 8.1% [sur CHF 1'681.25] par CHF 136.20), laquelle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).

Les opposants, qui ne se sont pas déterminés, n'ont à supporter ni une partie des frais ni une partie des dépens.

(dispositif en page suivante)

la Cour arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

Partant, la décision préfectorale du 6 décembre 2023 est partiellement annulée. La cause est renvoyée à la préfecture pour examen de la demande de permis s’agissant de la pergola et du mât pour drapeau au sens des considérants et nouvelles décisions.

II. Les frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis, pour moitié, soit à raison de CHF 1'250.-, à la charge du recourant, et prélevés sur l'avance de frais. Le solde de l'avance de frais, de CHF 1'250.-, lui est restitué.

III. Un montant de CHF 1'817.45 (dont CHF 136.20 au titre de la TVA) est alloué au recourant à titre d'indemnité de partie, à verser à Me André Clerc, à la charge de l'Etat de Fribourg.

IV.Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure ou de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 23 mai 2025/ape/mab

Le Président

La Greffière