**Tribunal cantonal ** TC Page 1 de 13
602 2023 131 602 2023 132
Arrêt du 29 avril 2024 IIeCour administrative
Composition
Président :Johannes Frölicher Juges :Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann Greffière :Magalie Bapst
Parties
A.________ et B.________, recourants, C.________, recourant, tousreprésentés par Me Christine Magnin, avocate contre Préfecture du district de la Veveyse, ** autorité intimée,** COMMUNE De D.________,autorité intimée, E.________ SA, intimée, représentée par Me Nicolas Charrière, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions - Permis de construire - Indice brut d'utilisation du sol - Clause d'esthétique - Dérogation à la limite des routes communales Recours (602 2023 131) du 19 octobre 2023 contre les décisions préfectorales du 18 septembre 2023 et la décision communale du 25 juillet 2023; requête d'effet suspensif (602 2023 132) du même jour
considérant en fait
A. Une demande de permis a été déposée pour la démolition du bâtiment existant et la construction d'habitations collectives et de locaux de sociétés à but non lucratif sur les art. fff et ggg du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Ces parcelles se situent dans la zone centre village B (ZCVB) selon le plan d'aménagement local (PAL).
Cette demande a été mise à l'enquête publique en 2020.
Une convention de report de l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) avait été conclue entre la propriétaire des parcelles susmentionnées et la propriétaire de l'art. hhh RF, à savoir la commune, sur lequel aucune construction n'est érigée et qui fait office de place de jeux communale.
B. Le projet a suscité trois oppositions, dont une émanant de B.________ et A.________, copropriétaires de l'art. iii RF, fonds voisin des art. fff et ggg RF.
Le 29 septembre 2020, la commune a préavisé favorablement le projet, avec conditions.
Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat, la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU) a rendu un préavis défavorable le 3 novembre 2020. Le 1er février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a également émis un préavis défavorable. Il a notamment considéré que le report d'indice ne pouvait pas être effectué et que, par conséquent, le projet n'était pas conforme à l'IBUS.
Par la suite, la requérante a apporté des modifications à son projet et déposé une demande de permis de construire complémentaire, laquelle a été mise à l'enquête publique en 2021.
Le 30 juillet 2021, les voisins précités se sont également opposés à cette demande de permis complémentaire.
La commune a rendu un nouveau préavis favorable avec conditions le 8 septembre 2021.
Le 25 octobre 2021, la CAU a préavisé favorablement le projet.
Le 2 décembre 2021, le SeCA a émis un préavis complémentaire favorable avec conditions.
L'art. ggg RF et l'art. fff RF ont été réunis le 22 décembre 2021 pour ne former que l'art. fff RF.
Par décisions du 16 février 2022, la Lieutenante de préfet du district de la Veveyse a délivré le permis de démolir et de construire requis, et rejeté l'opposition de B.________ et A.________.
Ces derniers ont recouru auprès du Tribunal cantonal (602 2022 99) contre les décisions précitées le 19 mars 2022, contestant notamment l'admission du report d'indice qu'ils considéraient comme excessif.
Par jugement du 26 juillet 2022 (602 2022 99), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé par les voisins précités contre les décisions préfectorales, jugeant que le report d'indice massif, correspondant à une augmentation de 50.39% de la surface de plancher de la parcelle art. fff RF, ne pouvait pas être admis.
C.E.________ SA a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour la construction d’habitations collectives et de locaux de société à but non lucratif, laquelle a été mise à l'enquête publique en novembre 2022. En juillet 2023, la requérante a déposé une demande de permis complémentaire pour la construction précitée avec, cette fois, dérogation à la distance à la route communale.
B.________ et A.________ se sont opposés à ces demandes de permis de construire le 25 novembre 2022, respectivement le 21 juillet 2023. C.________, propriétaire de la parcelle limitrophe art. jjj RF, s'est opposé, le 21 juillet 2023, à la demande de permis complémentaire uniquement.
Le 6 décembre 2022, la commune a rendu un préavis favorable avec conditions, préavis qu'elle a entièrement confirmé le 25 juillet 2023.
Les autres services et instances de l'Etat consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis de conditions.
Par décision du 25 juillet 2023, la commune a accordé la dérogation à la distance à la route communale sollicitée.
Par convention du 13 septembre 2023, E.________ SA et la commune ont convenu de reporter l'IBUS d'une surface de plancher déterminante de 584.10 m2 de l'art. hhh RF sur la parcelle art. fff RF.
Les 13 et 14 septembre 2023, le SeCA a émis des préavis complémentaires favorables.
D. Par décision du 18 septembre 2023, le Préfet a octroyé le permis de construire requis.
Par décision du même jour, il a rejeté les oppositions déposées par B.________ et A.________ et C.________.
E. Par mémoire du 19 octobre 2023, B.________ et A.________ et C.________ recourent auprès du Tribunal cantonal contre les décisions préfectorales du 18 septembre 2023 et contre la décision communale du 25 juillet 2023, en concluant - sous suite de frais et dépens -, principalement, au rejet de la demande de permis de construire avec dérogation à la distance à la route communale, subsidiairement, au renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelles décisions et, plus subsidiairement, à ce qu'il leur soit imparti un délai de 30 jours pour ouvrir action en indemnisation devant le juge de l'expropriation (602 2023 131). Ils requièrent de plus l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2023 132).
A l'appui de leurs conclusions, ils font valoir pour l'essentiel que les conditions formelles et matérielles à l'obtention d'une dérogation ne sont pas remplies. Selon eux, la dérogation doit être examinée à l'aune de la loi cantonale du 5 novembre 2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1) et non de la loi cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR), abrogée au 1er janvier 2023. Ils prétendent que la demande de dérogation n'indique ni les éléments faisant l'objet de celle-ci, ni son ampleur, et qu'elle n'est pas justifiée par l'intimée. De plus, ils considèrent que des intérêts publics et privés ainsi que l'absence de circonstances spéciales s'opposent à l'octroi de la dérogation en question. Au surplus, le Préfet ne leur ayant pas accordé un délai pour ouvrir action en indemnisation, ils estiment que les décisions attaquées sont viciées. Concernant l'IBUS, les recourants avancent qu'il n'est pas respecté puisque le projet litigieux dépasserait de 63.9 m2 la surface totale maximale disponible. A cet égard, d'une part, ils estiment que le bonus lié au Certificat énergétique cantonal des bâtiments (CECB) de 10% ne se calcule que sur la surface de terrain déterminante de la parcelle de base art. fff RF, et non en outre sur l'IBUS reporté de la parcelle art. hhh RF; d'autre part, ils relèvent qu'une partie de la surface du parking, d'environ 150 m2, aurait dû être comptabilisée dans la surface de plancher. Ils contestent en outre le calcul établi par le SeCA, notamment la prise en compte d'un IBUS de 0.8099 et non de 0.80. Les recourants font encore valoir une violation de la clause d'esthétique. Formellement, ils exigent que le préavis de la CAU du 14 février 2023 soit écarté du dossier et requièrent la tenue d'une inspection locale. Matériellement, ils estiment que le projet est tout autant imposant, voire plus, que le premier projet mis à l'enquête, quand bien même le Tribunal cantonal avait considéré, dans son jugement 602 2022 99 du 26 juillet 2022 annulant le permis de construire octroyé pour le premier projet, que le volume des constructions ne resterait pas identique. Ils avancent aussi que le projet ne respecte pas les recommandations émises par la CAU et font enfin valoir une diminution artificielle des surfaces de plancher du parking souterrain et des combles.
Par courrier du 20 octobre 2023, l'intimée conclut au rejet de la requête d'effet suspensif.
F. Par mesure provisionnelle urgente du 23 octobre 2023 (602 2023 133), la Juge déléguée à l'instruction a interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif.
G. Par décisions des 25 octobre et 2 novembre 2023, la Lieutenante de préfet, en tant qu'autorité d'exécution, a autorisé la requérante à effectuer différents travaux de sécurisation dans un délai échéant au 3 novembre 2023, prolongé au 9 novembre 2023 en raison des conditions météorologiques.
H. Dans ses observations du 23 novembre 2023, l'intimée conclut - sous suite de frais et dépens - au rejet du recours et de la requête d'effet suspensif, ainsi qu'à la levée de la mesure provisionnelle urgente du 23 octobre 2023. Elle soutient que l'octroi de l'effet suspensif requis par les recourants s'oppose à son intérêt privé et à l'intérêt public. Concernant la dérogation à la distance aux routes communales, elle estime que l'ancienne législation trouve application à la présente cause et explique que celle-là porte sur les deux sauts-de-loup, le fond du parking sous la façade est du bâtiment B, le couvert à vélo enterré, une partie du mur de soutènement, deux escaliers et le coin sud-ouest du parking. Si la LMob devait s'appliquer - ce qu'elle conteste -, le coin sud-ouest du bâtiment B aussi empièterait de 0.80 m sur la distance légale à la route. A titre de motifs justifiant l'implantation du projet à l'endroit prévu, l'intimée avance que l'emplacement du bâtiment B permet d'éloigner l'accès du parking du bâtiment A, que le local couvert consiste en une demande de la commune et que l'implantation des bâtiments suit les recommandations de la CAU. Elle considère en outre que la dérogation ne crée pas de danger pour la circulation, ne restreint pas la visibilité ni ne cause de préjudice aux recourants. S'agissant du calcul de l'IBUS, l'intimée relève que le bonus CECB de 10% n'a été appliqué que sur la parcelle de base art. fff RF, alors même qu'elle pourrait se prévaloir de ce même bonus sur le report d'indice et ainsi bénéficier de 64.84 m2 de surface de plancher supplémentaire. Elle ajoute que la surface du parking de 150 m2, dont les recourants contestent la déduction, ne doit pas être prise en compte dans le calcul de la surface de plancher. En outre, l'intimée détaille le calcul de l'IBUS et retient que la surface de plancher maximale pour le projet est de 3'180.06 m2. Quant à la prétendue violation de la clause d'esthétique, l'intimée soutient que le projet s'intègre parfaitement dans l'environnement alentour. A cet égard, elle conteste la requête des recourants d'écarter le préavis de la CAU. Elle soutient que la volumétrie du projet reste appropriée à la zone et que sa densité n'est pas augmentée par les aménagements extérieurs prévus. D'ailleurs, la création du parking extérieur - revêtu de pavés filtrants - permet d'avoir une surface en pleine terre, comme cela a été souhaité par la CAU. Enfin, elle souligne qu'elle est libre d'aménager les surfaces à l'intérieur du volume bâti comme elle le souhaite.
Dans ses observations du 4 décembre 2023, la Lieutenante de préfet conclut implicitement au rejet du recours. Elle estime que la demande de dérogation aux distances aux routes communales doit être traitée sur la base de l'ancienne législation et partage l'avis de l'intimée sur les objets visés par la dérogation. Elle relève en outre que la sécurité et la visibilité sont garanties. Concernant l'IBUS, elle rappelle tout d'abord que seuls deux chiffres après la virgule sont pris en compte, avant d'expliquer que le transfert d'indice prévu est conforme à la loi, dès lors que le Tribunal cantonal n'a pas jugé que la limite de 25% s'appliquait au fonds servant. A ce sujet, elle précise que le bonus CECB de 10% ne s'applique que sur la parcelle de base. Elle procède ensuite au calcul de la surface de plancher et relève une différence avec celui de la constructrice, tout en maintenant que le projet respecte quoi qu'il en soit l'IBUS. S'agissant de la volumétrie et de l'intégration des bâtiments ainsi que de la clause d'esthétique, la Lieutenante de préfet estime qu'il n'y avait pas à s'écarter du préavis de la CAU. Elle explique en outre que la surface du parking ne doit pas être comptabilisée dans la surface de plancher et qu'aucune diminution artificielle ou abusive de surface n'a été opérée. Elle s'oppose partant à une nouvelle inspection locale.
Dans ses observations du 5 décembre 2023, la commune conclut implicitement au rejet du recours. Selon elle, la demande de dérogation doit être traitée selon l'ancienne législation. Les éléments au niveau du sol qui ont fait l'objet de la dérogation sont deux escaliers, une partie d'un mur et deux sauts-de-loup. La commune explique aussi que la dérogation ne conditionne pas la création d'un futur trottoir et que les intérêts des voisins ne sont pas menacés. Elle estime que les recourants ne sont pas touchés par la dérogation, que cette dernière est de minime importance et qu'elle n'engendre aucune expropriation matérielle. S'agissant de l'IBUS, elle retient que les calculs peuvent être admis et que le report d'indice est conforme à la législation. Elle prétend enfin que les griefs des recourants relatifs à la volumétrie et l'intégration des bâtiments ainsi qu'à la clause d'esthétique relèvent du droit privé.
Par détermination spontanée du 10 janvier 2024, l'intimée abonde notamment dans le sens des observations de la commune et de la Lieutenante de préfet et maintient ses conclusions.
Par détermination spontanée du 11 janvier 2024, les recourants maintiennent leurs conclusions formulées. Sur le fond, ils soutiennent que les éléments faisant l'objet de la dérogation ne sont pas aisément identifiables, que l'ampleur des dérogations pour chacun d'entre eux n'est pas chiffrée, que la demande n'est pas justifiée et que la motivation accordant la dérogation est insuffisante. Ils soulèvent également les informalités dont elle souffre et requièrent que les frais de procédure à cet égard soient supportés par l'intimée, dans la mesure où ils ont été causés par sa faute et en violation des règles de procédure. Quant à la question de l'IBUS, les recourants avancent que les calculs établis par l'intimée et par la Lieutenante de préfet ne sont pas conformes à la méthode du SeCA, le calcul de la Lieutenante de préfet conduisant d'ailleurs à un dépassement de 25.40 m2 ne faisant pas l'objet d'une dérogation. Enfin, ils réitèrent leurs arguments selon lesquels le projet ne s'intègre pas dans le tissu bâti. Selon eux, les considérations du Tribunal cantonal dans son arrêt 602 2022 99 du 26 juillet 2022 n'ont pas été respectées puisque le volume du projet n'a pas été réduit et que le parking extérieur ne correspond pas à l'identité villageoise et rurale du lieu. Enfin, pour eux, le préavis de la CAU devrait être écarté et une vision locale organisée.
Par détermination spontanée du 26 janvier 2024, l'intimée maintient sur le fond une nouvelle fois ses conclusions. Concernant la dérogation aux routes communales, elle s'en remet à justice quant à la prise en charge des frais relatifs à ce grief. Par ailleurs, l'intimée explique, s'agissant de l'IBUS, les différences entre son calcul et celui du SeCA, qu'elle considère comme négligeables. En outre, elle conteste tout vice de forme dans l'établissement du préavis de la CAU et relève que l'arrêt du Tribunal cantonal 602 2022 99 du 26 juillet 2022 ne portait que sur la question du report d'indice et non sur la volumétrie et l'intégration du projet dans le tissu bâti.
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1. Selon la jurisprudence, il est admis que, lorsqu'en application du principe de coordination, le préfet notifie en même temps une décision de permis de construire, relevant de sa compétence, et une décision de dérogation à la distance d'une route communale, qui est du ressort du conseil communal, il existe une voie de recours unique auprès du Tribunal cantonal contre ces deux décisions, quand bien même le prononcé communal devrait faire en principe l'objet d'un recours préalable au préfet (arrêts TC FR 602 2013 71 du 26 février 2014 consid. 2b; 602 2018 26 du 19 février 2019 consid. 1.1).
1.2. Par ailleurs, déposé dans le délai et les formes prescrits par des propriétaires de parcelles voisines et ayant interjeté opposition contre la demande de permis et la mise à l'enquête complémentaire, à tout le moins s'agissant de B.________ et A.________ - l'avance des frais de procédure ayant en outre été versée en temps utile -, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
2.1. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TC FR 602 2022 223 du 23 mai 2023 consid. 2.2).
3.
Les recourants contestent notamment le calcul de l'IBUS.
3.1. Selon l'art. 130 LATeC, l’utilisation admissible des surfaces désignées dans le plan d’affectation des zones est définie par la fixation des indices bruts d'utilisation du sol, de masse, d'occupation du sol et de surface verte. Le Conseil d’Etat fixe les valeurs minimales et maximales pour les différentes zones en tenant compte d’une utilisation rationnelle et mesurée du sol. Il prévoit des valeurs particulières pour promouvoir des modes de construction durables. D'après l'art. 80 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), dans les zones de l'ordre non contigu destinées à l'habitat, l'indice brut d'utilisation du sol ne doit pas être inférieur à 0.6 (al. 1). La réglementation communale peut ne pas fixer de valeur d'indice, à condition que les autres prescriptions soient suffisantes (al. 3).
Le canton de Fribourg a adhéré à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7), accord dont les parties harmonisent les notions et les méthodes de mesure dans leur droit de l’aménagement du territoire et de la construction (cf. art. 1 al. 1 AIHC). Conformément au ch. 8.1 de son annexe, la surface de terrain déterminante comprend les terrains ou parties de terrains compris dans la zone à bâtir correspondante. La surface des accès au bâtiment est prise en compte. Par contre, ne sont pas comptées les surfaces relatives au réseau routier (principal, collecteur et de desserte). Pour sa part, le ch. 8.2 annexe AIHC prescrit que l'indice brut d’utilisation du sol correspond à la somme des surfaces de plancher divisé par la surface de terrain déterminante. La somme des surfaces de plancher se compose des éléments suivants: surface utile principale (SUP), surface utile secondaire (SUS), surfaces de dégagement (SD), surfaces de construction (SC) et surfaces d’installations (SI). Ne sont pas prises en compte les surfaces dont le vide d’étage est inférieur à la dimension minimale prescrite.
3.2. L'art. 131 LATeC prévoit qu'un report de l'indice sur des terrains contigus ou à proximité affectés à une même zone peut s'effectuer moyennant l'inscription d'une mention au registre foncier qui ne peut être supprimée qu'avec l'accord du préfet, sur le préavis communal (al. 1). L'indice acquis et l'indice reporté doivent être indiqués dans toute demande de permis portant sur un immeuble touché par un tel report (al. 2).
Compte tenu du but des transferts d'indice tel que visé par la loi et la jurisprudence, qui est de permettre un usage plus judicieux de la zone à bâtir sans entrave excessive due à la grandeur effective des parcelles, une marge d'appréciation importante doit être reconnue à l'autorité d'exécution, de manière à lui permettre de tenir compte du genre de zone concernée ainsi que de sa grandeur, de son équipement et de sa configuration topographique. La protection des voisins est assurée à titre primaire par les autres règles de droit de la construction relatives aux distances et aux hauteurs. Cela étant, si un report d'indice massif devait permettre une construction disproportionnée par rapport à la zone apte à véritablement déséquilibrer l'ensemble du périmètre, il serait possible de considérer que le procédé n'est plus conforme à la zone et l'interdire à ce titre. L'admissibilité même d'un report d'indice dans le cadre d'une zone à bâtir implique donc nécessairement que son ampleur ne puisse dépasser une certaine proportion raisonnable, encore compatible avec le caractère de ladite zone. Le Tribunal cantonal a considéré, dans son précédent arrêt concernant la première version du projet ici litigieux, qu'une augmentation de 25% restait dans une mesure encore acceptable (cf. arrêt TC FR 602 2022 99 du 26 juillet 2022 consid. 2.5 avec référence à arrêt TC FR 602 2014 56 du 6 mars 2015 consid. 4c confirmé in arrêt TF 1C_478/2015 du 8 avril 2016).
3.3.
3.3.1.L'intimée a prévu une surface de plancher de 3'179.70 m2 pour la construction projetée, retenant que celle-ci pouvait avoir une somme maximale de surfaces de plancher de 3'180.06 m2. Le SeCA est parvenu quasiment à la même surface maximale, à savoir 3'180.20 m2.
3.3.2.En l'occurrence, la surface totale de la parcelle est de 2'885 m2. Selon le règlement communal d’urbanisme (RCU), l'IBUS autorisé pour le projet litigieux est de 0.88, soit un indice (désormais) de 0.80, auquel s'ajoute un bonus de 10%, soit 0.08 (0.80 x 10%), pour les nouvelles constructions respectant la classification A du CECB (cf. consid. 4.1). Il n'est en effet pas contesté que la construction projetée respectera cette classification.
En tenant compte de l'indice de 0.88, bonus compris, la somme maximale de surfaces de plancher s'élève, partant, à 2'538.80 m2 (2'885 m2 x 0.88). Dès lors que l'intimée a conclu une convention de report d'indice (de l'IBUS) avec la propriétaire de la parcelle art. hhh RF portant sur une surface de plancher de 584.10 m2, celle-ci doit être comparée à la surface de plancher dont bénéficie déjà l'intimée pour vérifier l'ampleur du report. La surface de plancher reportée de 584.10 m2 représente 25.3% de la surface de plancher de la parcelle de base art. fff RF - hors bonus - (584.10 m2 : 2'308 m2). Ce taux demeure manifestement admissible au vu des circonstances de l'espèce et des considérations de la Cour de céans en la matière.
Dans ces conditions, le projet litigieux peut bénéficier, en l'état (sans inclure cas échéant la surface de plancher en lien avec le parking, cf. consid. 5), d'une somme maximale de surfaces de plancher de 3'122.90 m2 (2'538.80 m2 [surface de plancher, bonus compris] + 584.10 m2 [report d'indice]). Comme on le verra ci-dessous, le report d'indice ne peut en revanche pas bénéficier à son tour du bonus de 10% (cf. consid. 4).
3.3.3.Cela étant, la différence entre la surface retenue par la Cour de céans (3'122.90 m2) et la surface retenue par le SeCA (3'180.20 m2) ainsi que par l'intimée(3'180.06 m2) s'explique par le fait que ces derniers ont mesuré chacune des deux surfaces séparément, en retenant pour chaque mesure un indice supérieur. En effet, ils ont remplacé l'indice de 0.80 par 0.8099 et le bonus de 0.08 (10%) par 0.0899, ce qui aboutit à des résultats plus élevés.
Or, si la jurisprudence (cf. arrêt TC FR 602 2012 64 du 8 mars 2013 consid. 4c et les références citées) a admis qu'il convenait d'arrondir le résultat final du calcul de l'indice brut d'utilisation du sol - ce qui aboutirait ici à tolérer un projet présentant un indice proche mais inférieur à 0.89, soit 0.88999 - l'on ne saurait pour autant admettre que l'ensemble des facteurs concernés dans le calcul de l'indice puisse être adapté individuellement. En effet, arrondir le résultat * final* d'un calcul en ne prenant en compte que les deux premiers chiffres après la virgule concrétise une marge de tolérance des mesures ("Messtoleranz", cf. arrêt TC FR 602 2009 62 du 8 juillet 2010 consid. 7d et les références citées). Cette manière de procéder n'est pas comparable à celle qui consiste à augmenter les différents termes d'un calcul - ici l'indice et le bonus d'indice - dans le but d'accroître virtuellement la surface constructible disponible. Au contraire, une telle approche vise à utiliser une institution juridique - ici une simple marge de tolérance - contrairement à son but (cf., pour le tout, arrêt TC FR 602 2018 133 du 10 avril 2019 consid. 5.2).
Ainsi, à ce stade, force est de constater que la surface projetée par l'intimée, de 3'179.70 m2, dépasse, en raison de ces calculs, de 56.80 m2 la surface qui peut, en l'état, au plus être autorisée (3'122.90 m2). Il s'agit d'une différence que l'on ne saurait manifestement qualifier de négligeable.
4.
Reste à savoir si le bonus de 10% pour les bâtiments répondant aux normes énergétiques du CECB doit aussi être appliqué sur la surface de plancher reportée.
Il faut tout d'abord relever que, contrairement à ce qu'avancent les recourants, l'intimée n'a pas ajouté le bonus de 10% sur dite surface. Cela étant, dans ses écritures, elle prétend qu'elle aurait pu bénéficier par ce biais d'une surface de plancher supplémentaire de 64.84 m2 (calculée sur la base d'un bonus de 0.0899). Or, le bonus sur le report d'indice correspond à 0.08, comme déjà souligné plus haut, ce qui conduit à une surface de 58.40 m2 (730.12 m2 [584.10 m2 : 0.8] x 0.08). Partant, en cas de réponse positive à la question, l'IBUS du projet litigieux serait dès lors respecté, puisque le projet ne dépasse que de 56.80 m2 (cf. consid. 3.3.3 in fine) la surface autorisée.
4.1. Selon l'art. 80 al. 6 ReLATeC, un bonus de 10% sur l'indice brut d'utilisation du sol qui est fixé par le règlement communal d'urbanisme est accordé notamment pour les nouvelles constructions respectant la classification A du Certificat énergétique cantonal des bâtiments (CECB). Ici, l'art. 21 ch. 2 RCU prévoit que, dans la ZCVB, l’IBUS est fixé à 0.80. Il s’ensuit qu’un IBUS maximal de 0.88, bonus compris, s’applique au projet litigieux.
Les pratiques cantonales semblent n'admettre que le transfert des indices de base, hors bonus (Zufferey, Droit public de la construction, 2024, no 721; cf. par exemple arrêt TA BE 100.2016.172U du 9 décembre 2016, dans lequel le bonus de 10% pour la réalisation d'un bâtiment énergétique n'a été ajouté que sur la surface de la parcelle de base, et non sur la surface du transfert d'indice dont le projet a bénéficié). L'octroi d'un bonus, à l'instar d'un report d'indice - et à plus forte raison le cumul de bonus -, ne doit pas permettre aux propriétaires de dénaturer la typologie des constructions dans la zone considérée (Zufferey, nos 720 ch. 3 et 724 ch. 5). La jurisprudence apprécie d'ailleurs négativement les transferts lorsqu'ils profitent à un projet situé dans un tissu villageois et en bordure de zone agricole (arrêt TC FR 602 2022 99 du 26 juillet 2022 concernant la première version du projet litigieux, consid. 3.3; Zufferey, no 720 ch. 3). Elle ne cautionne également pas les transferts qui génèrent un impact excessif sur les propriétés voisines par des immissions spéciales (arrêt TC SH OGE 60/2008/13 du 29 mai 2009 consid. 2d; Zufferey, no 720 ch. 3).
4.2. En l'occurrence, l'intimée bénéficie, pour son projet qui se trouve dans le tissu villageois en bordure de zone agricole, d'un bonus de 10% sur l'IBUS de sa parcelle art. fff RF ainsi que d'un report d'indice d'un peu plus de 25%. L'octroi d'un bonus de 10% sur le transfert d'indice peut conduire à dénaturer la zone et à générer des impacts excessifs pour les voisins. En effet, une augmentation pareille a pour conséquence d'accroître encore la densité globale des constructions projetées en l'occurrence, déjà majorée dans une mesure importante par rapport à la zone concernée, du fait du report d'indice.
En outre, le SeCA a expressément indiqué, dans son préavis du 16 mars 2023, qu'un report d'indice ne pouvait pas bénéficier du bonus pour les nouvelles constructions respectant la classification A du CECB, à l'instar de la Lieutenante de préfet dans ses observations du 4 décembre 2023. Il faut admettre, en particulier avec l'autorité spécialisée, que la surface de plancher reportée ne peut pas bénéficier du bonus. En effet, celui-ci est destiné à récompenser les nouvelles constructions respectant du point de vue énergétique la classification cantonale A. Ce bonus ne peut que s'attacher à la constructibilité de la parcelle de base sur laquelle le projet sera érigé. Sinon, cela reviendrait à modifier dite constructibilité par un cumul de bonus différents ou d'avantages distincts, ce qui ne saurait avoir été la volonté du législateur qui entend préserver le caractère des zones tel que défini dans le PAL. Le report d'indice poursuit en effet en outre un autre but, soit un but de densification. C'est dès lors à juste titre que les autorités n'ont pas fait bénéficier du bonus la surface brute de plancher reportée.
Au vu de ce qui précède, la surface projetée par l'intimée dépasse d'au moins 56.80 m2 la surface maximale qui peut être autorisée (cf. consid. 3.3.3 ci-dessus), ce qui s'oppose à l'octroi du permis de construire litigieux.
5.
Les recourants avancent en outre qu'une surface de 150 m2 pour le parking souterrain doit être ajoutée à la surface de plancher retenue par l'intimée, au motif que des places de parc sont prévues devant l'ouverture du parking, ne laissant pas subsister à leur avis à cet endroit un dégagement de 4 m conformément à ce que prévoit le Guide des constructions de février 2022 établi par le SeCA (chapitre IX. Règles de construction – AIHC, ch 7.1.1. Indice brut d'utilisation du sol (IBUS), p. 88).
Dans la mesure où l'ajout d'une surface de plancher supplémentaire reviendrait à augmenter encore l'IBUS déjà dépassé, cette question peut rester ouverte. Il appartiendra cependant au SeCA d'examiner cette problématique si un nouveau projet devait être déposé.
6.
Les recourants font également valoir une violation de la clause d'esthétique. Selon eux, les bâtiments projetés ne s'intègrent pas dans le tissu bâti existant et sont trop volumineux. Toutefois, le fait que le projet litigieux ne respecte pas l'IBUS et contrevienne ainsi à l’art. 21 ch. 2 RCU suffit à justifier l'admission du recours et l'annulation du permis de construire. Il n’est dès lors pas nécessaire - ni utile d'ailleurs à ce stade - d’examiner le grief relatif à la violation de la clause d’esthétique (cf. arrêt TC FR 602 2022 214 du 24 mai 2023 consid. 4).
7.
Les recourants attaquent également la décision communale du 25 juillet 2023 accordant la dérogation aux routes communales. Ils soutiennent que les conditions formelles et matérielles à l'obtention d'une dérogation ne sont pas remplies.
L'aLR a été abrogée au 1er janvier 2023 et remplacée par la LMob. Selon l'art. 208 LMob relatif aux dispositions transitoires en matière de permis de construire, les demandes de permis de construire mises à l'enquête publique avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées sur la base de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. Or, selon l'art. 134 al. 1 LATeC, "les prescriptions sur les distances de la législation spéciale (qui comprennent les distances à la route) sont réservées". Dès lors que l'art. 208 LMob n'a pas fait l'objet de commentaire dans le message et a été accepté sans discussion par le Grand Conseil, sa portée n'est pas claire s'agissant du droit transitoire applicable à la question particulière des distances à la route. Compte tenu du fait que l'art. 208 LMob fixe comme critère temporel la date de mise à l'enquête du projet de construction, un projet de construction mis à l'enquête publique avant l'entrée en vigueur de la LMob reste soumis aux anciennes règles (arrêt TC FR 602 2021 183 du 24 janvier 2023 consid. 3.2).
La dérogation aux routes communales dépend du projet de construction concret. Dans la mesure où le présent recours doit être admis, la question peut dès lors souffrir de rester indécise. Si le projet devait être modifié dans une mesure nécessitant une nouvelle mise à l'enquête, la problématique devra faire l'objet d'une nouvelle décision, en application des conditions posées désormais par la LMob (cf. arrêt TC FR 602 2022 87 du 20 février 2024 consid. 6). Il appartiendra à la commune de procéder à cet examen cas échéant en temps opportun. La décision y relative doit toutefois, en l'état, être annulée.
8.
Sur le vu de tout ce qui précède, bien fondé, le recours (602 2023 131) doit être admis. Partant, les décisions préfectorales du 18 septembre 2023 sont annulées, ainsi que la décision communale du 25 juillet 2023 concernant la distance aux routes communales.
L'affaire étant jugée sur le fond, la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2023 132) devient sans objet.
Dans la mesure où le permis de construire est annulé, les mesures d’instruction requises par les recourants deviennent sans objet.
9.
Vu l'issue du recours, les frais de procédure sont mis, pour 3/4, à la charge de l'intimée, qui succombe (art. 131 al. 1 et 132 al. 1 CPJA). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). L’avance de frais versée par les recourants leur est restituée.
Les recourants, obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre leurs intérêts, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
En l'occurrence, sur la base de la liste de frais produite le 21 février 2024 par la mandataire des recourants et comptabilisant 37 heures, ils ont droit à des honoraires de CHF 9'250.-. Le tarif pour les photocopies est réduit à CHF 0.40 conformément à l'art. 9 al. 2 du tarif. Les recourants ont ainsi droit à une indemnité totale de CHF 10'070.80 (honoraires de CHF 9'250.- plus les débours par CHF 86.30, la TVA à 7.7% [sur CHF 5'448.40] par CHF 419.55 et la TVA à 8.1% [sur CHF 3'887.95] par CHF 314.95). Elle est mise, à raison de 3/4, à la charge de l'intimée qui s’en acquittera directement auprès de la mandataire des recourants et à raison de 1/4 à la charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).
L’intimée, qui succombe, n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête:
I. Le recours (602 2023 131) est admis.
Partant, les décisions préfectorales du 18 septembre 2023 sont annulées, ainsi que la décision communale du 25 juillet 2023 concernant la dérogation à la distance aux routes communales.
II.La requête d'effet suspensif (602 2023 132), devenue sans objet, est rayée du rôle.
III.Les frais de procédure de CHF 3'000.- sont mis, pour 3/4, soit CHF 2'250.-, à la charge de l'intimée.
IV. L’avance de frais de CHF 3'000.- versée par les recourants leur est restituée.
V. Un montant de CHF 10'070.80 (dont CHF 734.50 au titre de la TVA) est alloué aux recourants à titre d'indemnité de partie, à verser à Me Christine Magnin, à la charge de l’intimée à raison de CHF 7'553.10 (3/4) et de l'Etat de Fribourg à raison de CHF 2'517.70 (1/4).
VI.Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure ou de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 29 avril 2024/ape/mab
Le Président
La Greffière