602 2022 84
Arrêt du 22 juin 2023 IIe Cour administrative
Composition
Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud, Yann Hofmann Greffière : Magalie Bapst
Parties
Commune de Grolley, recourante, contre Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – PAL – dézonage de terrains – compensation Recours du 28 février 2022 contre la décision du 26 janvier 2022
considérant en fait
A. La Commune de Grolley a publié, dans les Feuilles officielles (FO) no 45 du 10 novembre 2017 et no 20 du 18 mai 2018, la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Dans le cadre de cette révision, il était prévu de dézoner les art. aaa et bbb (partiel) du Registre foncier de la Commune de Grolley (RF) afin de compenser la mise en zone à bâtir d'autres parcelles. C.________ est propriétaire de l'art. aaa RF et l'hoirie D.________ est propriétaire de l'art. bbb RF. D'après le plan directeur cantonal (PDCant), ces parcelles se situent à l'intérieur du territoire d’urbanisation (TU).
Les mises à l'enquête publique ont suscité des oppositions, qui ont été traitées par le Conseil communal. La révision générale a été adoptée le 23 juillet 2018.
Le 19 juin 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis son préavis de synthèse d'examen final, lequel est favorable avec conditions.
Sur la base de ce préavis, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), devenue la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), a fait publier, dans la FO no 28 du 12 juillet 2019, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver.
Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 11 septembre 2019.
Le 2 mars 2021, la commune a requis auprès de la DIME l'approbation de son PAL tel que déposé lors des mises à l'enquête des 10 novembre 2017 et 18 mai 2018.
Le 23 avril 2021, le SeCA a émis son préavis de synthèse d'examen final complémentaire, lequel est favorable avec conditions.
La DIME a à nouveau fait publier, dans la FO no 18 du 7 mai 2021, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver.
Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 6 juillet 2021.
Par la suite, la DIME a encore requis des déterminations complémentaires de différents services de l'Etat concernés par les remarques de la commune et celles des tiers intéressés.
B. Par décision du 26 janvier 2022, la DIME a partiellement approuvé la révision générale de la planification locale de Grolley, acceptant le dézonage des art. aaa et bbb (partiel) RF.
C. Par mémoire du 28 février 2022, la commune recourt auprès du Tribunal cantonal contre la décision d'approbation du 26 janvier 2022, concluant – sous suite de frais et dépens – principalement au maintien des parcelles art. aaa et bbb (partiel) RF en zone à bâtir.
D. Dans ses observations du 11 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle explique que, selon elle, les conditions de l'art. 15 al. 4 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) doivent être remplies pour maintenir en zone à bâtir les terrains qui n'ont pas été construits au cours des quinze dernières années. En l'occurrence, la commune a considéré, lors de l'élaboration de son nouveau plan d'aménagement local, que les art. aaa et bbb (partiel) RF n'étaient pas destinés à se développer au cours des années à venir, raison pour laquelle elle a choisi de les réaffecter à la zone agricole afin notamment de permettre la mise en zone de surfaces plus aptes à accueillir un futur développement. Dans ces circonstances, la DIME considère que le maintien en zone des parcelles art. aaa et bbb (partiel) RF serait contraire à l'art. 15 al. 4 let. a et b LAT. Elle indique également que le refus de mise en zone d'autres terrains ne change rien à cette analyse.
E. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire, la commune recourante est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal. Par ailleurs, le recours, déposé en temps utile et selon les formes légales, est parfaitement recevable.
2.
2.1. Selon l'art. 77 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.
2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition, dès lors que la mesure litigieuse n'a pas fait l'objet d'un recours auprès de la DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. Tschannen, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. Tschannen, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; Tschannen, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
En l'espèce, la commune conteste le dézonage des parcelles art. aaa et bbb (partiel) RF au motif que celui-ci visait à compenser la mise en zone de l'art. eee RF, mesure qui n'a cependant pas été acceptée par la DIME. Elle s'estime ainsi doublement lésée: à la fois par le dézonage des parcelles précitées et également par le refus de mise en zone à bâtir de l'art. eee RF, puisqu'elle a procédé à une compensation de surfaces selon le droit transitoire applicable lors de la mise à l'enquête du PAL en 2017 (art. 38 a LAT).
3.1. L'art. 38 a LAT prévoit que les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8 * a*, al. 1,dans les cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012 (al. 1). Jusqu’à l’approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2).
L'art. 38 a al. 2 LAT est précisé dans l'art. 52 * a* al. 2 let. a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), qui prévoit que durant la période transitoire, un classement en zone à bâtir ne peut être approuvé qu'à la condition notamment qu'une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou est déclassée par la même décision.
Il faut rappeler que l'art. 38 a LAT constituait une mesure provisionnelle destinée à "geler" l'extension effrénée des zones à bâtir dans l'attente de l'adoption d'un PDCant conforme à l'art. 8 * a* LAT. A ce titre, il constituait une simple limitation quantitative des surfaces mises en zone à bâtir et ne permettait pas d'atteindre les buts qualitatifs poursuivis par la révision de la LAT, objectif expressément attribué par l'art. 8 * a* LAT aux planifications cantonales directrices (cf. arrêt TC FR 602 2019 63 du 15 mars 2021). L'art. 38 * a* LAT n'étant plus applicable depuis l'approbation du PDCant de 2018, il n'est plus possible de se contenter d'une simple compensation quantitative des surfaces pour procéder à une mise en zone à bâtir, mais il faut respecter les exigences qualitatives prévues par l'art. 8 * a* LAT. Cela suppose de procéder à une appréciation globale de la planification (cf. pour le tout arrêt TC FR 602 2018 45 du 29 mars 2021 p. 7).
3.2.
3.2.1. L'art. 34 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2).
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT). Combinés avec les buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117 p. 444; 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1).
3.2.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer un milieu bâti compact (let. b). Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, l'art. 3 al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (art. 3 al. 3 LAT).
A teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur (al. 4).
L'art. 8 a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
3.2.3. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Selon le PDCant, un plan d'affectation des zones (PAZ) ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d'urbanisation (cf. T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1).
Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de développement suivantes:
" Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire
Priorité 3: croissance stable
Priorité 4: Croissance modérée
Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté
Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".
En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2). Le PDCant prévoit encore qu'en cas de surdimensionnement des zones à bâtir destinées à l'habitat selon les critères de l'ancien PDCant, les communes doivent se mettre en conformité (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2).
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974; arrêt TC FR 602 2021 174 du 11 octobre 2022 consid. 3.5).
3.3. A titre liminaire, la Cour de céans rappelle que le régime prévu par l'art. 38 *a * LAT n'est plus applicable (cf. supra consid. 3.1). La compensation dont se prévaut la commune a cependant eu pour conséquence de lier les mesures de mises en zone envisagées avec le dézonage des parcelles art. aaa et bbb (partiel) RF. En effet, la commune a procédé au dézonage de ces terrains dans l'objectif de mettre en zone de nouvelles parcelles. Il convient dès lors d’examiner ces deux mesures ensemble. Ainsi, en premier lieu, il s'agira d'examiner si les refus de mise en zone de nouveaux terrains sont justifiés, et, en second lieu, si les parcelles précitées concernées par le dézonage remplissent les exigences qualitatives posées par la LAT pour rester colloquées en zone à bâtir.
3.3.1. La Commune de Grolley se situe dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4. Selon la décision d'approbation, elle ne dispose – eu égard au fait qu'elle appartient à une commune de catégorie 4 (croissance modérée) et au vu de ses réserves de terrains en zone constructible (soit 11 ha pour le secteur urbanisé de Grolley et 0.7 pour celui de Corsalettes) – d'aucune possibilité de procéder à de nouvelles mises en zone (cf. ch. 1.3 de la décision d’approbation de la DIME du 26 janvier 2022 et ch. 3.1.3 du préavis du SeCA du 23 avril 2021), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la recourante.
Dans ces circonstances, il n’est pas concevable, à Grolley, de mettre en zone de nouveaux terrains en raison des réserves suffisantes de parcelles non construites sises en zone à bâtir. En effet, ces réserves sont largement supérieures à la limite de 0.5 ha permettant l’extension de la zone à bâtir pour la catégorie 4.
Partant, c'est à juste titre que la DIME a refusé toutes les modifications du PAL prévoyant de nouvelles mises en zone, dont notamment la modification no fff touchant la parcelle art. eee RF invoquée comme mesure compensatoire au dézonage des parcelles aaa et bbb (partiel) RF par la commune dans son recours.
3.3.2. Reste à examiner si le dézonage des art. aaa et bbb (partiel) RF (modification no ggg) doit être confirmé.
En l'occurrence, la sortie des art. aaa et bbb (partiel) RF de la zone à bâtir doit être remise dans le contexte de la compensation des zones prévue par le droit transitoire. Le déclassement avait pour objectif de réaliser une mise en zone parallèle, tout en préservant l'ensemble des espaces construits/non construits, selon les indications de la commune figurant dans son rapport explicatif. En revanche, il ne pouvait pas s'inscrire pas dans la stratégie de réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir résidentielle de la Commune de Grolley, puisque son dimensionnement était en soi conforme à l'ancien PDCant (cf. ch. 1.3 de la décision d’approbation de la DIME du 26 janvier 2022, ch. 4.1.4 du préavis du SeCA du 19 juin 2019 et ch. 3.1.3 du préavis du SeCA du 23 avril 2021).
La Cour de céans relève tout d'abord que, si le déclassement des art. aaa et bbb (partiel) RF avait pour seul objectif la réalisation d'une mise en zone parallèle, la DIME n'aurait pas pu faire abstraction du lien intrinsèque entre les mises en zone de nouveaux terrains et le dézonage litigieux, dès lors qu'en séparant des mesures d'aménagement intrinsèquement liées et en refusant d'approuver les mises en zone, tout en n'intervenant pas sur le déclassement qui leur est lié, la DIME ne se serait pas cantonnée dans son rôle d'autorité d'approbation, mais aurait transformé le projet de révision du PAL en violation de l'autonomie communale. En effet, si elle estime que les mises en zone de nouveaux terrains ne sont pas possibles, elle doit annuler tout le processus et replacer la recourante dans la situation qui aurait été la sienne sans ces mesures (cf. arrêt TC FR 601 2021 12 du 4 août 2021 p. 5).
Cela étant, il ne faut pas perdre de vue que, dans la présente occurrence, la commune a également justifié le dézonage des art. aaa et bbb (partiel) RF par l'objectif de la préservation de l'ensemble des espaces construits/non construits. En effet, dans son rapport explicatif de novembre 2017, la recourante justifie la modification no ggg de la manière suivante: cette modification "concerne le secteur correspondant à l'ancien domaine du Château de Grolley: Château, dépendances et fermes liée au domaine, mais quant à elle située au sud de la route. Cet ensemble est emblématique du vieux village et les espaces non construits conservés aux abords des bâtiments permettent d'y lire encore la substance historique qui s'en dégage ainsi que d'en apprécier toutes les valeurs en termes de volumes, d'implantation et d'architecture. La modification proposée a pour objectif de préserver l'ensemble de ces espaces construits/non-construits et d'en valoriser toutes les qualités."
Le SeCA a d'ailleurs approuvé, dans son préavis favorable du 19 juin 2019, le dézonage des art. aaa et bbb (partiel) RF, au motif qu'il vise à garantir la préservation des espaces construits et non construits aux alentours du domaine du château de Grolley, qui présente une certaine valeur patrimoniale. Il explique également que ce dézonage répond aux objectifs de la commune en matière de protection et de valorisation de son centre historique et de gestion des espaces construits et non construits entre les deux noyaux villageois.
La DIME a elle aussi approuvé la mesure litigieuse dans sa décision d'approbation du 26 janvier 2022 et a relevé, dans ses observations du 11 mai 2022, que les parcelles art. aaa et bbb (partiel) RF dézonées par la commune ne sont pas propres à la construction ni destinées à se développer au cours des années à venir au vu des objectifs de protection retenus.
Dans ces circonstances, dès lors que la commune a motivé le dézonage des parcelles litigieuses par un autre objectif que la seule réalisation d'une mise en zone parallèle, à savoir la préservation des espaces construits et non construits, la décision de la DIME d'approuver le dézonage des art. aaa et bbb (partiel) RF prévu à l'origine par la commune ne prête pas le flanc à la critique.
3.4. Au vu de ce qui précède, la décision d'approbation de la DIME doit être confirmée dans la mesure où elle admet le dézonage des parcelles art. aaa et bbb (partiel) RF.
4.
4.1. Partant, le recours doit être intégralement rejeté.
4.2. Il n'est pas perçu de frais de procédure en application de l'art. 133 CPJA.
La recourante, qui succombe, et n'étant au surplus pas représentée par un avocat, n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CJA).
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité.
III. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 22 juin 2023/yho/mab
Le Président :
La Greffière :