602 2022 83
Arrêt du 22 juin 2023 IIe Cour administrative
Composition
Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud, Yann Hofmann Greffière : Magalie Bapst
Parties
HOIRIE A.________, recourante, contre Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, autorité intimée, COMMUNE DE GROLLEY, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – révision d'un PAL Recours du 28 février 2022 contre la décision du 26 janvier 2022
considérant en fait
A. La Commune de Grolley a publié, dans les Feuilles officielles (FO) no 45 du 10 novembre 2017 et no 20 du 18 mai 2018, la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Dans le cadre de cette révision, il était prévu de mettre en zone l’art. bbb du Registre foncier de la Commune de Grolley (RF) et de maintenir l’art. ccc RF en zone agricole, tous deux propriété de l’hoirie A.________ (ci-après: la propriétaire ou la recourante). D'après le plan directeur cantonal (PDCant), l’art. bbb RF se situe hors du territoire d’urbanisation (TU), alors que l’art. ccc RF se situe à l’intérieur de celui-ci.
Suite à la mise à l'enquête publique du 10 novembre 2017, l’hoirie A.________ a formé opposition le 10 décembre 2017 contre le maintien en zone agricole de sa parcelle art. ccc RF. Une séance de conciliation a eu lieu le 25 janvier 2018. Par courrier du 12 février 2018, la commune a adressé à la propriétaire le procès-verbal de la séance – lequel indique que l'opposition a été retirée – et lui a imparti un délai de 10 jours pour se déterminer sur celui-ci et, cas échéant, pour retirer son opposition par écrit. Il était également indiqué dans ce courrier que, si l'opposition était maintenue, une décision serait rendue et lui parviendrait ultérieurement.
La révision générale du PAL a été adoptée par le conseil communal le 23 juillet 2018.
Le 19 juin 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis son préavis de synthèse d'examen final, lequel est favorable avec conditions.
Sur la base de ce préavis, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), devenue la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), a fait publier, dans la FO no 28 du 12 juillet 2019, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver.
Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 11 septembre 2019.
Par courrier du 14 octobre 2019, la commune a informé la propriétaire de l'état de la révision du PAL de la Commune de Grolley suite à l'arrêt du Tribunal cantonal du 3 septembre 2019. A nouveau, suite à l'arrêt du Tribunal fédéral confirmant que les PAL mis à l'enquête avant l'adoption du nouveau PDCant par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018 doivent être examinés selon ce dernier, la commune a informé les habitants, au mois d'octobre 2020, des conséquences de cette jurisprudence sur la procédure de révision de son PAL. Elle a notamment indiqué qu'une nouvelle mise à l'enquête devrait avoir lieu.
Par courrier du 19 novembre 2020, l'hoirie A.________ a requis la mise en zone de sa parcelle art. ccc RF. Dans sa réponse du 7 décembre 2020, la commune a indiqué que la demande de la propriétaire serait intégrée dans le processus d'analyse.
Le 2 mars 2021, la commune a requis de la DIME l'approbation de son PAL tel que déposé lors des mises à l'enquête des 10 novembre 2017 et 18 mai 2018.
Le 23 avril 2021, le SeCA a émis son préavis de synthèse d'examen final complémentaire, lequel est favorable avec conditions.
La DIME a à nouveau fait publier, dans la FO no 18 du 7 mai 2021, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver, notamment le refus de mise en zone de l’art. bbb RF.
Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 6 juillet 2021.
Par la suite, la DIME a encore requis des déterminations complémentaires de différents services de l'Etat concernés par les remarques de la commune et celles des tiers intéressés.
B. Par décision du 26 janvier 2022, la DIME a partiellement approuvé la révision générale de la planification locale de la Commune de Grolley. Elle a notamment accepté le maintien de l'art. ccc RF en zone agricole, mais pas la mise en zone à bâtir de l'art. bbb RF. Selon l’autorité, la mise en zone de l'art. bbb RF ne remplit pas deux critères cumulatifs clairs du PDCant, à savoir l'obligation de disposer d'un potentiel de mise en zone à bâtir et l'obligation d'être situé dans le territoire d'urbanisation.
C. Par mémoire du 28 février 2022, la propriétaire des parcelles art. bbb et ccc RF recourt auprès du Tribunal cantonal contre la décision d'approbation du 26 janvier 2022, concluant – sous suite de frais – principalement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la DIME afin qu'elle oblige la commune à affecter la parcelle art. ccc RF à la zone à bâtir, respectivement qu'elle reprenne la procédure d'adoption du PAL depuis le début. Subsidiairement, elle conclut à l'approbation de la révision générale du PAL concernant la parcelle art. bbb RF telle qu'adoptée par le conseil communal.
D. Le 2 mai 2022, la commune indique soutenir le principe d'une mise en zone future de l’art. ccc RF et conclut à l'admission du recours en ce qui concerne l'art. bbb RF.
Dans ses observations du 6 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle explique que les critères cumulatifs définis par le PDCant en vue de l’extension de la zone résidentielle ne sont pas remplis. Elle ajoute aussi que, à la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral du 16 septembre 2020 qui a tranché la question de l’application du PDCant adopté par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018, la Commune de Grolley a décidé de faire examiner son dossier sous l’angle de sa conformité avec ledit PDCant, quand bien même un tel traitement impacterait certaines mesures adoptées. Elle précise aussi que, dans la mesure où la commune a confirmé sa décision d'adoption et qu'aucun vice de forme en lien avec la procédure d'adoption n'a été constaté, l'absence de nouvelle mise à l'enquête publique du PAL ne porte pas atteinte aux droits de la recourante. Elle estime ainsi qu’il n’y a pas de motif qui justifierait de recommencer la procédure de révision du PAL.
E. En date du 20 avril 2023, sur requête du juge délégué à l'instruction, la commune indique qu'elle n'a pas rendu de décision sur l'opposition de la recourante mais que celle-ci a retiré son opposition concernant l’art. ccc RF lors de la séance de conciliation du 25 janvier 2018, comme indiqué dans le procès-verbal y relatif.
F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi.
1.1. Se pose en premier lieu la question de la qualité pour recourir de la recourante contre la décision d'approbation de la DIME concernant le refus de mise en zone à bâtir de l'art. ccc RF.
1.1.1. En vertu de l'art. 33 al. 3 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), la qualité pour recourir devant les autorités cantonales doit être reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. On exige ainsi du recourant qu'il ait pris part à la procédure devant l'autorité précédente – et que ses conclusions aient été rejetées en tout ou en partie – ou ait été privé de la possibilité de le faire (art. 89 al. 1 let. a LTF; ATF 136 II 281 consid. 2.2). Cette condition de nature procédurale ("formelle Beschwer": ATF 133 II 249 consid. 1.3.1) tire sa justification du principe de la bonne foi: la partie intéressée doit faire valoir ses moyens le plus tôt possible, au lieu d'attendre d'agir devant l'instance de recours pour lui soumettre pour la première fois des moyens qui n'avaient pas été examinés; la règle sert à assurer l'immutabilité du litige et reste cohérente avec le principe de l'épuisement des voies de recours préalables (arrêt TF 1C_41/2013 du 24 avril 2013 consid. 2.3; cf. Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, p. 752; Häner, in Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum VwVG, 2008, 48 PA n. 7). En matière de recours contre un plan d’affectation, cela signifie notamment qu’un recourant doit, au préalable, avoir fait opposition contre le plan si le droit cantonal prévoit une telle procédure (Dubey/Stöckli, Démocratie directe et aménagement du territoire – Droits populaires en matière de planification du territoire, 2021, p. 280 s.).
1.1.2. En droit cantonal fribourgeois, l'art. 83 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que les plans d'affectation des zones, les plans d'aménagement de détail et leur réglementation sont mis à l'enquête publique pendant trente jours, par dépôt au secrétariat communal et à la préfecture. L'avis d'enquête est publié dans la Feuille officielle, au pilier public ainsi que, éventuellement, par tout autre moyen de communication disponible. L'art. 84 al. 1 LATeC prévoit que quiconque est touché par les plans ou leur réglementation et a un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés peut faire opposition, par dépôt d'un mémoire motivé auprès du secrétariat communal ou de la préfecture, pendant la durée de l'enquête publique. Selon l'art. 32 al. 2 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), après la clôture de l'enquête publique, les opposants et opposantes sont convoqués à une séance de conciliation devant une délégation du conseil communal. Le résultat des pourparlers est consigné dans un procès-verbal adressé à chaque opposant ou opposante qui dispose alors d'un délai de dix jours pour se déterminer sur son contenu. D'après l'art. 85 LATeC, le conseil communal statue, par une décision motivée, sur les oppositions non liquidées (al. 1). Il adopte les plans et leur réglementation (al. 2). L'art. 86 LATeC prévoit que le Service établit un préavis de synthèse à l'intention de la Direction, après avoir consulté, au besoin, les services et organes intéressés (al. 1). Lorsque la Direction entend ne pas approuver des mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement d'exécution (al. 2). La Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (al. 3). Les plans et leur réglementation entrent en vigueur dès leur approbation, sous réserve de l'effet suspensif d'éventuels recours relatifs aux oppositions. La décision d'approbation est publiée selon la forme prévue dans le règlement d'exécution (al. 4). Finalement, l'art. 88 LATeC prescrit que les décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours à la Direction (al. 1). Simultanément à sa décision d'approbation ou de non-approbation des plans et des règlements, la Direction statue sur les recours interjetés contre les décisions communales sur les oppositions, en réservant au ou à la juge de l'expropriation les prétentions éventuelles à indemnisation des propriétaires dont les immeubles sont touchés par les plans ou leur réglementation (al. 2). Les décisions de la Direction sont sujettes à recours au Tribunal cantonal (al. 3).
En outre, l’art. 118 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) prévoit que le recours auprès d’une autorité supérieure n’est recevable qu’après épuisement des voies préalables de réclamation ou de recours. Selon une jurisprudence constante, cette règle s'applique pleinement à un recours déposé devant le Tribunal cantonal en matière de construction ou d'aménagement du territoire (arrêts TC FR 602 2022 148 du 6 février 2023 consid. 2.2; 602 2012 99 du 10 décembre 2012, confirmé in arrêt TF 1C_41/2013 du 24 avril 2013; TA FR 2A 2007 1 du 31 mai 2007). En matière d'aménagement, la condition du recours formel implique donc qu'avant de pouvoir saisir le Tribunal cantonal, une opposition au projet mis à l'enquête puis un recours auprès de la DIME contre la décision sur opposition de la commune aient été déposés (sous réserve du cas où le recourant n'a été matériellement lésé que par ces décisions; arrêt TC FR 602 2022 148 du 6 février 2023 consid. 2.2). Une exception à cette règle est admise lorsque les intéressés potentiels n'ont pas pu agir par la voie de l'opposition en raison d'un défaut dans la publication de l'avis de mise à l'enquête publique ou dans le dossier mis à l'enquête (arrêts TC FR 602 2017 145 du 23 mars 2020 p. 4; TA FR 2A 2007 1 du 31 mai 2007).
1.1.3. De surcroît, selon la jurisprudence, toute personne concernée par l'issue d'une procédure a l'obligation de se renseigner sur l'existence et le contenu de la décision qui la clôt dès qu'elle peut en soupçonner l'existence, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilité d'un éventuel recours dirigée contre elle pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; arrêt TF 2C_309/2018 du 10 septembre 2018 consid. 4.1). Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui s'appliquent non seulement à l'administration, mais aussi aux justiciables (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa); ainsi, l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès qu'il a connaissance de quelque manière que ce soit de la décision qu'il entend contester (ATF 111 V 149 consid. 4c; arrêt TF 9C_202/2014 du 11 juillet 2014 consid. 4.2). Attendre passivement est en effet contraire au principe de la bonne foi (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 134 V 306 consid. 4.2; 107 Ia 72 consid. 4a; aussi arrêts TF 2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4.2; 1C_15/2016 du 1er septembre 2016 consid. 2.2 et 9C_202/2014 du 11 juillet 2014 consid. 4.2; pour le tout, arrêts TF 2C_83/2020 du 14 septembre 2021 consid. 4.2; TC FR 602 2022 31 du 29 mars 2022 consid. 3.2.1).
1.1.4. En l'occurrence, il sied d'examiner si la recourante a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou si elle a été privée de le faire et, partant, si elle a qualité pour recourir.
In casu, la recourante s'est opposée à la mise à l'enquête du PAL le 10 décembre 2017 pour demander la mise en zone de sa parcelle art. ccc RF. Une séance de conciliation a eu lieu le 25 janvier 2018, lors de laquelle la recourante a retiré son opposition, comme cela ressort du procès-verbal y relatif. Malgré ce retrait, la commune a adressé à la recourante, le 12 février 2018, un courrier lui impartissant un délai de 10 jours pour se déterminer sur le procès-verbal de la séance ainsi que pour éventuellement retirer son opposition par écrit. Ce courrier indiquait également que, si l'opposition était maintenue, la commune rendrait une décision sur opposition qui lui parviendrait ultérieurement. Or, la recourante n'a pas réagi à ce courrier, la commune n'a pas rendu de décision sur opposition et la recourante n'a par conséquent pas recouru auprès de la DIME.
Au vu de cette situation, la Cour de céans relève que la recourante ne conteste pas avoir retiré son opposition lors de la séance de conciliation du 25 janvier 2018. Au contraire, elle fait elle-même référence au procès-verbal de la séance de conciliation et au retrait de son opposition. La Cour de céans retient dès lors que la recourante aurait pu, à réception du courrier du 12 février 2018 et dans le délai qui lui avait été imparti pour se déterminer, contester le procès-verbal de séance si elle estimait ne pas avoir retiré son opposition. De plus, elle ne s'est jamais inquiétée de ne pas avoir reçu la décision sur opposition mentionnée dans le courrier de la commune, alors même qu'elle avait connaissance de l'avancement de la procédure d'approbation du PAL par le biais de la publication officielle faite dans la FO no 28 le 12 juillet 2019 et par le courrier de la commune du 14 octobre 2019. La recourante s'est seulement manifestée le 19 octobre 2020, soit près de 2,5 ans après la réception du courrier du 12 février 2018, sans pour autant requérir non plus de la commune une décision sur son opposition.
Dans ces circonstances, la Cour de céans considère que l'intéressée n'a pas agi conformément au principe de la bonne foi en ne recourant que contre la décision d'approbation de la DIME, alors qu'elle aurait pu et dû faire valoir ses arguments par les voies de droit qui lui étaient ouvertes pour contester la décision de la commune de maintenir l'art. ccc RF en zone agricole. Par conséquent, la recourante n'a pas participé à la procédure devant l'autorité précédente et n'a pas épuisé les voies de recours préalables.
L'argument de la recourante selon lequel la procédure d'approbation du PAL doit être reprise depuis le début car la commune aurait dû tenir compte des nouvelles règles et appliquer le nouveau PDCant lors de la révision du PAL ne change rien à ce qui vient d'être dit. Comme il ressort de l'arrêt 602 2019 3 du 3 septembre 2019, les PAL mis à l'enquête doivent être examinés par la DIME sous l'angle des critères du nouveau PDCant, dès son adoption par le Conseil d'Etat. En revanche, cet examen n'implique pas obligatoirement une nouvelle mise à l'enquête des PAL qui l'avaient déjà été avant l'adoption du nouveau PDCant. La commune a par ailleurs expressément confirmé sa volonté de faire examiner le PAL, tel que mis à l'enquête le 10 novembre 2017 et le 18 mai 2018, sous l'angle des critères du nouveau PDCant. Dans ces circonstances, il n'y avait pas lieu de procéder à une nouvelle mise à l'enquête. D'ailleurs, la recourante a pu faire valoir ses moyens par le biais des mises à l'enquête du PAL des 10 novembre 2017 et 18 mai 2018 et il lui appartenait, comme expliqué précédemment, d'utiliser les voies de droit qui lui étaient ouvertes pour faire valoir ses arguments, conformément au principe de la bonne foi. Ainsi, la recourante ne saurait exiger une reprise de la procédure depuis le début.
1.1.5. Partant, à défaut d'avoir participé à la procédure devant l'autorité précédente et d'avoir épuisé les voies de droit préalables, la recourante n'a pas qualité pour recourir contre la décision d'approbation de la DIME maintenant en zone agricole l'art. ccc RF et son recours doit être déclaré irrecevable sur ce point.
1.2. Se pose en second lieu la question de la recevabilité du recours contre la décision d'approbation de la DIME concernant le refus de mise en zone de l'art. bbb RF.
En l'occurrence, la propriétaire de la parcelle art. bbb RF, n'ayant été lésée dans ses droits que par la décision de la DIME – contrairement à ce qui prévaut pour l'art. ccc RF – et étant touchée par la modification qui n'a pas été approuvée, a un intérêt à interjeter recours.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 CPJA; l'avance de frais ayant en outre été payée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours concernant l'art. bbb RF.
2.
2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.
2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TC FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition, dès lors que la mesure litigieuse concernant l'art. bbb RF n'a pas fait l'objet d'un recours auprès de la DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. Tschannen, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. Tschannen, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les réf. cit.; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; Tschannen, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les réf. cit.).
3.
3.1.
3.1.1. L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2).
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Combinés avec les buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117 p. 444; 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1).
3.1.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer un milieu bâti compact (let. b). Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, l'art. 3 al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (art. 3 al. 3 LAT).
3.1.3. A teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur.
L'art. 8 a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
3.1.4. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Selon le PDCant, un plan d'affectation des zones (PAZ) ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d'urbanisation (cf. T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 4; 602 2021 12 du 4 août 2021).
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1).
Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de développement suivantes:
" Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire
Priorité 3: croissance stable
Priorité 4: Croissance modérée
Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté
Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".
En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2).
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974; arrêt TC FR 602 2021 174 du 11 octobre 2022 consid. 3.5).
3.1.5. La Commune de Grolley se situe dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4. Selon la décision d'approbation, elle ne dispose – eu égard au fait qu'elle appartient à une commune de catégorie 4 (croissance modérée) et au vu de ses réserves de terrains en zone constructible (soit 11 ha pour le secteur urbanisé de Grolley et 0.7 pour celui de Corsalettes) – d'aucune possibilité de procéder à de nouvelles mises en zone (cf. ch. 1.3 de la décision d’approbation de la DIME du 26 janvier 2022 et ch. 3.1.3 du préavis du SeCA du 23 avril 2021), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la recourante.
La modification no ddd qui touche la parcelle art. bbb RF consiste en une nouvelle mise en zone. Or, comme expliqué ci-dessus, il n’est pas concevable, à Grolley, de mettre en zone de nouveaux terrains en raison des réserves suffisantes de parcelles non construites sises en zone à bâtir. En effet, ces réserves sont largement supérieures à la limite de 0.5 ha permettant l’extension de la zone à bâtir. Par ailleurs, le secteur faisant l’objet de la modification no ddd – et par conséquent la parcelle art. bbb RF – se trouve à l’extérieur du territoire d’urbanisation prévu dans le PDCant approuvé le 2 octobre 2018. Pour ces deux raisons, la décision de refus de mise en zone de la DIME ne peut qu'être confirmée.
On peut encore préciser, à toutes fins utiles, que les réserves suffisantes de terrains en zone à bâtir non construits empêchent toute nouvelle mise en zone, principe qui s'applique également à l'art. ccc RF. Ainsi, même si la qualité pour recourir avait été reconnue à la recourante, le recours aurait dû être rejeté en raison de l'absence de potentiel de mise en zone de la commune.
Au vu de ce qui précède, la décision d’approbation de la DIME doit être confirmée.
4.
4.1. Partant, le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
4.2. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA.
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II. Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 22 juin 2023/yho/mab
Le Président :
La Greffière :