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Arrêt du 11 octobre 2022 IIe Cour administrative
Composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffier-stagiaire : Jean-Baptiste Haymoz
Parties
A.________, et ** B.________,représentées par Me Hervé Bovet, avocat contre Préfecture du district de la Gruyère, ** autorité intimée C.________ SA,** intimée**, représentée par Me Bertrand Morel, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Qualité pour agir -Divergences minimes entre les plans d'enquête et les plans d'exécution Recours du 10 janvier 2022 contre la décision du 23 décembre 2021
considérant en fait
A. Le 26 juin 2014, la Préfecture de la Gruyère a octroyé un permis de construire à la société C.________ SA concernant notamment des travaux d'agrandissement de la route de desserte aménagée sur l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune de E.________, propriété de A.________ et B.________.
B. Le 1er mars 2021, les voisines ont dénoncé les travaux effectués par la société C.________ SA, qui, à leur avis, n'étaient pas conformes au permis de construire accordé.
C. Par décision incidente du 7 décembre 2021, la Préfecture a constaté des divergences entre les plans d'enquête et l'ouvrage réalisé et a donné un délai au 6 janvier 2022 à la société C.________ SA pour déposer un permis de construire en procédure ordinaire auprès de l'Administration communale de E.________, en vue de la légalisation des travaux effectués.
D. Dans un courriel du 16 décembre 2021, l'ingénieur de la société C.________ SA a envoyé de nouveaux plans à la Préfecture, indiquant que les divergences étaient minimes et a demandé à l'autorité intimée si le dépôt d'une demande de permis était toujours nécessaire.
E. Le 23 décembre 2021, la Préfecture a considéré que les modifications apportées aux plans initialement autorisés (tracé de la route et pentes) étaient effectivement de minime importance (quelques centimètres seulement). Partant, ceux-ci ont finalement été considérés comme étant conformes au permis de construire octroyé et la décision du 7 décembre 2021 a été annulée.
F. Le 10 janvier 2022, A.________ et B.________ ont recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision révocatoire du 23 décembre 2021. Elles considèrent que les conditions d'une reconsidération au sens de l'art. 104 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) ne sont pas remplies, estimant que les documents transmis par la société C.________ SA ne sont pas nouveaux et que les circonstances ne se sont pas modifiées depuis la décision du 7 décembre 2021.
G. Le 20 janvier 2022, l'autorité intimée a informé les recourantes qu'elle considérait qu'aucune autre décision que celle du 23 décembre 2021 ne devait être prononcée.
Par courriers des 24 et 27 janvier 2022, les recourantes ont demandé la production du certificat de conformité des travaux et ont invité la Préfecture et la commune à prendre toutes les décisions idoines par voie d'urgence, invitant en particulier le Préfet à annuler sa décision du 23 décembre 2021 et à maintenir sa décision de légalisation du 7 décembre 2021. Une vision locale a également été requise.
Le 2 février 2022, l'autorité intimée les a informées qu'elle ne donnerait pas suite à leurs requêtes, l'affaire étant désormais pendante auprès du Tribunal cantonal.
H. Le 10 février 2022, les recourantes ont déposé un deuxième recours contre cette dernière communication et ont requis la jonction des deux causes. A titre préliminaire et comme moyen de preuve supplémentaire à ceux énoncés dans leur premier acte, elles demandent qu'il soit ordonné la production du dossier de la Commune de E.________, la production du dossier de la Préfecture, ainsi qu'une vision locale. Elles considèrent que le revirement décisionnel de la Préfecture n'est pas justifié, puisqu'il se base uniquement sur un entretien téléphonique avec une personne du SeCA et un entretien téléphonique avec l'architecte de la société intimée, et que les travaux effectivement entrepris comportent des irrégularités importantes, notamment quant à l'altitude de la route et à son tracé. Elles invoquent le fait que la différence de hauteur a notamment pour conséquence que le ruissellement des eaux de surface de la route se déverse sur leur parcelle, ce qui constitue selon elles un défaut de réalisation, et que le tracé influence l'indice de construction. Elles estiment qu'une nouvelle mise à l'enquête est nécessaire.
I. Du moment que les deux recours, qui concluent à l'annulation de la décision du 23 décembre 2021 et à la confirmation de la décision du 7 décembre 2021, ont quasiment le même contenu, ceux-ci ont été joints d'emblée sous la procédure 602 2022 6.
J. Le 29 mars 2022, la Préfecture s'est déterminée sur les recours précités. Elle soutient qu'ils sont irrecevables aux motifs que le courrier du 23 décembre 2021 n'est pas une décision au sens de l'article 4 CPJA susceptible d'être attaquée et que, si ce courrier devait être considéré comme une décision, les recourantes n'ont pas la qualité de partie conformément à l'art. 112 al. 2 CPJA. Elle considère qu'elles ne font valoir aucun intérêt dans leur écriture du 10 janvier 2022 et que le fait qu'elles soient voisines de la route de desserte litigieuse ne suffit pas à leur reconnaître cette qualité. Encore faut-il que leurs intérêts soient touchés, ce qui n'est vraisemblablement pas le cas en l'espèce, selon elle. Quant au fait que le ruissellement des eaux de surface de la route se déverse sur leurs fonds, elle considère que les recourantes ne font qu'alléguer un tel fait, sans pour autant le prouver, ni en décrire les conséquences réelles qui en découlent pour elles. Par ailleurs, elle estime que l'écoulement des eaux ou les éventuels défauts de constructions sont des aspects qui ne relèvent pas du droit public de la construction, mais des règles de l'art en matière de construction et donc du droit civil, que cette question sort manifestement du cadre du litige et ne saurait justifier la reconnaissance de la qualité pour recourir aux recourantes. En ce qui concerne l'influence sur l'indice de construction, la Préfecture soutient que ces dernières ne décrivent pas l'impact réel que le tracé effectif de la chaussée litigieuse a sur leurs intérêts. Au demeurant, la Préfecture relève qu'elles ont d'ores et déjà pu faire valoir leurs droits dans la procédure d'enquête publique du plan d'équipement de détail (PED), leur opposition ayant été rejetée par décision préfectorale du 26 juin 2014.
Si le recours devait être considéré comme recevable, la Préfecture conclut à son rejet, estimant que le grief de violation de l'art. 104 CPJA est infondé. En effet, elle explique ne pas avoir eu connaissance, au moment du prononcé de la décision de légalisation du 7 décembre 2021, du plan de situation et des profils transmis ultérieurement par l'ingénieur de C.________ SA et avoir statué en l'absence des documents précités. Cet état de fait ne devant, selon elle, pas péjorer la situation de la requérante, elle a reconsidéré sa décision de légalisation du 7 décembre 2021 estimant que les différences entre les plans mis à l'enquête et ceux conformes à l'exécution ne justifiaient pas une nouvelle enquête publique pour des raisons évidentes de proportionnalité. En ce qui concerne les moyens de preuve sur lesquels s'est basée la Préfecture pour reconsidérer sa décision, elle ne voit pas en quoi le fait de demander l'avis d'un collaborateur du SeCA, qui l'a renseignée de vive voix sur le contenu des documents nouvellement transmis, est critiquable. Les conclusions du spécialiste étaient claires (une nouvelle enquête serait disproportionnée malgré les différences constatées) et ne prêtaient pas le flanc à la critique, raison pour laquelle elle s'y est ralliée et a reconsidéré sa décision.
K. Le 13 juin 2022, la société C.________ SA a déposé ses observations, dans lesquelles elle conclut principalement à l'irrecevabilité des recours pour défaut de qualité pour agir et subsidiairement à leur rejet. Elle estime que les recourantes n'ont pas démontré avoir un intérêt digne de protection personnel, pratique et actuel à l'annulation de la décision litigieuse, considérant que le simple fait d'être voisines et d'avoir eu la qualité d'opposantes ne suffit pas à admettre un tel intérêt. Elle est par ailleurs d'avis que la Préfecture a à juste titre reconsidéré sa décision dans la mesure où le plan de situation et les profils qui lui ont été remis démontraient des différences minimes entre ce qui a été autorisé et ce qui a été exécuté, et que cette reconsidération se base sur des plans étudiés tant par elle que par le SeCA, autorité spécialisée, qui a confirmé que les modifications litigieuses étaient mineures.
en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi.
1.1. L'autorité intimée et la société C.________ SA contestent la qualité pour recourir des recourantes au motif qu'elles n'auraient pas un intérêt digne de protection dans la présente procédure.
1.2. Aux termes de l'art. 76 let. a CPJA, la qualité pour recourir appartient à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
L'intérêt digne de protection représente tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Cet intérêt consiste donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Selon la jurisprudence, cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu. Cette exigence a été posée de manière à empêcher l'action populaire au niveau de la juridiction administrative fédérale (cf. ATF 131 II 649 consid. 3.1 et les arrêts cités).
L'art. 112 CPJA prévoit quant à lui que chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité supérieure les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention contre une autorité soumise à son pouvoir hiérarchique ou de surveillance (al. 1). Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie. L'autorité lui indique cependant si une suite a été donnée à sa dénonciation (al. 2). Les procédures particulières de plainte instituées par la législation spéciale sont réservées (al. 3).
Cela étant, indépendamment de la dénonciation au sens de l'art. 112 CPJA, chaque administré a le droit à recevoir une décision de l'autorité lorsqu'il dispose d'un intérêt digne de protection à cette obtention. Il s'agit là d'un principe général du droit administratif qui découle de l'art. 4 CPJA. Or, il ne fait aucun doute qu'un dénonciateur peut avoir un intérêt digne de protection à ce qu'une décision formelle soit prise en lien avec sa propre situation.
En particulier, il est désormais de jurisprudence constante qu'un refus du Préfet de donner suite à la dénonciation (et par conséquent d'engager une procédure de rétablissement de l'état de droit au sens de l'art. 167 al. 2 ou al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et des constructions [LATeC; RSF 710.1]) peut faire l'objet d'un recours du voisin/dénonciateur pour autant que celui-ci puisse invoquer un intérêt digne de protection à obtenir la modification de cette décision (arrêts TC FR 602 2014 12 du 6 mars 2015 et 602 2021 4 du 31 mars 2021).
1.3. En l'espèce, les recourantes considèrent qu'étant propriétaires communes de l'art. ddd RF supportant/jouxtant la route de desserte au lieu-dit F.________ A.________ habitant en outre dans la maison sise sur cette parcelle, elles ont automatiquement la qualité pour recourir. Elles soutiennent que pour traiter la question de la qualité pour agir, il y a lieu de prendre en considération l'objet du litige (RFJ 2013, p. 100) (et non leur qualité de dénonciatrices au sens de l'art. 112 al. 2 CPJA), soit le respect des conditions d'un permis de construire. Or, elles relèvent que, dans la procédure d'octroi de ce permis, elles avaient la qualité d'opposantes.
Si le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c), encore faut-il - ainsi qu'il a été dit ci-dessus - qu'il soit touché plus que la généralité des administrés par la décision attaquée et qu'il puisse retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de celle-ci. Pour autant que l'existence de cet intérêt ne découle pas d'office du dossier, il appartient à celui qui s'en prévaut de prouver sa réalité. En l'occurrence, sur la base des plans d'exécution fournis à l'autorité intimée par le constructeur de la route, il apparaît clairement qu'en lien avec la parcelle des recourantes les divergences par rapport aux plans déposés à l’appui du permis de construire de 2014 sont minimes. Peu importe que, cas échéant, d'autres portions de la route, qui ne les concernent pas, puissent éventuellement présenter des différences plus marquées.
Dans une telle situation, il n'est pas possible de se fonder sur les seules allégations des recourantes, qui se plaignent de problèmes d'écoulement d'eau sur leur terrain, pour admettre d'office l'existence d'un intérêt à agir au sens de l'art. 76 CPJA. On cherche en vain dans leurs écritures le moindre indice à l'appui de ce qu'elles avancent. Or, dans le cas particulier, les exigences qui leur sont posées pour fonder leur légitimation ne sont pas négligeables. En effet, il ne suffit pas d'établir que de l'eau provenant du voisinage s'écoule sur leur parcelle, ce qui n'a d'ailleurs pas été fait, mais il incombe pour le moins aux recourantes de rendre vraisemblable que ce ruissellement dépasse ce qui est admis dans les relations de voisinage et surtout que cette immission excessive est due aux divergences minimes des plans d'exécution. En effet, il ne saurait être question de contester indirectement en 2022 la validité du permis de 2014 contre lequel les recourantes, bien qu'opposantes, n'ont pas recouru et qui est entré en force de chose décidée. Dans ce sens, leur intervention effectuée dans le cadre de la mise en oeuvre contestée du permis de construire doit être nettement distinguée d'une éventuelle démarche auprès du juge civil en matière d'atteinte aux droits privés de voisinage.
Au demeurant, l'exigence d'établir un intérêt digne de protection à recourir est d'autant plus importante en l'espèce que l'examen des légères différences de pentes de la route à hauteur de leur parcelle laisse plutôt apparaître une amélioration de la situation des recourantes en matière d'écoulement des eaux par rapport au permis accordé en 2014.
Il s'ensuit que, faute d'être rendues vraisemblables, les allégations peu crédibles de celles-ci concernant de prétendus problèmes d'écoulement d'eau sur leur parcelle ne sont pas aptes à fonder leur qualité pour agir pour contester la tolérance des travaux effectués.
Quant à une éventuelle modification de l'indice de construction consécutive au non-respect des plans, il appartenait également aux recourantes d'expliquer au moins en quoi elle consisterait.
Face à ces lacunes manifestes dans le devoir de collaboration des recourantes, il n'appartient pas à la Cour de procéder d'office à des enquêtes sur la question de la qualité pour agir des intéressées. La simple offre de preuve par inspection des lieux n'est pas suffisante pour suppléer l'absence complète de motivation. Cette constatation s'impose d'autant plus que les recourantes savaient que leur légitimation était contestée. A réception des observations des parties adverses, elles n'ont pas estimé nécessaire d'utiliser leur droit de réplique inconditionnel pour préciser la nature de leur intérêt concret à la modification de la décision attaquée.
Le recours, constitué des mémoires du 10 janvier et du 10 février 2022, doit ainsi être déclaré irrecevable.
2. Il appartient aux recourantes qui succombent de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA).
Il leur incombe également de verser une indemnité de partie à l'intimée qui a fait appel à un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA).
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est déclaré irrecevable.
II. Les frais de procédure sont mis solidairement par CHF 800.- à la charge des recourantes. Ils sont prélevés sur l'avance de frais effectuée, dont le solde (CHF 200.-) est restitué.
III. Un montant de CHF 3'794.45, y compris CHF 271.30 de TVA, à verser à Me Bertrand Morel à titre d'indemnité de partie, est mis solidairement à la charge des recourantes.
IV. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 11 octobre 2022/cpf
Le Président : Le Greffier-stagiaire :