602 2022 45
Arrêt du 5 décembre 2023 IIe Cour administrative
Composition
Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel
Parties
VILLE DE BULLE, recourante contre Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions - révision du PAL de Bulle - délai octroyé par la DIME à la commune pour la mise à l'enquête des adaptations et modifications requises - nature du délai - proportionnalité du délai de 6 mois Recours du 1er février 2022 contre la décision du 22 décembre 2021
considérant en fait
A. Le 1er janvier 2006, les Communes de Bulle et de La Tour-de-Trême ont fusionné pour former la Commune de Bulle. L'harmonisation et la révision de l'aménagement local de la nouvelle commune ont donné lieu à une première mise à l'enquête publique en janvier 2010, puis d'une mise à l'enquête complémentaire en février 2011. Suite à la décision d'approbation du 19 décembre 2012 rendue par l'ancienne Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), actuellement et ci-après la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), la commune a adapté son PAL aux conditions d'approbation et prévu en outre des modifications supplémentaires. Les adaptations et modifications ont été publiées dans les Feuilles officielles (FO) n° 46 du 18 novembre 2016 (modification PAL "ancienne ville"), n° 20 du 18 mai 2018 et n° 10 du 8 mars 2019.
Les mises à l'enquête ont suscité diverses oppositions.
Le Conseil communal a adopté le dossier de modification du PAL "ancienne ville" le 6 juin 2017 et le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation du PAL le 30 avril 2019.
Le 19 février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de synthèse, favorable, avec conditions.
Par publication dans la FO n° 8 du 26 février 2021, la DIME a fait publier les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique.
La commune s'est déterminée le 12 avril 2021 à côté de tiers. Suite à ces interventions, le Service de la mobilité (SMo) s'est prononcé le 21 avril 2021, le Service des biens culturels (SBC) le 28 juin 2021 et les Transports publics fribourgeois le 2 juillet 2021.
B. Le 22 décembre 2021, la DIME a approuvé partiellement la modification du PAL ainsi que celle pour la zone de l'ancienne ville avec réserves et conditions. Prenant acte de la volonté communale d'engager une étude spécifique à la rue de la Sionge, telle que ressortant de sa détermination du 12 avril 2021, la Direction a ainsi notamment refusé d'approuver les modifications de la zone de l'ancienne ville (ZAV) dans le secteur en question et a exigé de la commune qu'elle introduise des règles d'harmonisation dans son règlement communal d'urbanisme (RCU) pour toute nouvelle construction à la rue de la Sionge, y compris les constructions de minime importance, et qu'elle apporte en outre les compléments au dossier concernant l'analyse des espaces libres significatifs afin de respecter les critères du site ISOS national selon les exigences du SBC. S'agissant du plan d'aménagement cadre (PAD-cadre) "Champ-Barby", la DIME a exigé l'inscription d'un périmètre de PAD obligatoire dans les six mois dès l'entrée en vigueur de sa décision. Elle a aussi astreint la commune à prévoir des prescriptions transitoires définissant ce qu'il est possible de bâtir dans l'attente de la mise en vigueur du PAD-cadre précité et de celui de "Pierre-Sciobéret". La DIME a de plus requis la mise en conformité des PAD actuels n° 5 "Le Moderne", 29 "Les Combes", 35 "St-Michel" et 41 "Rue de Gruyères et Victor-Tissot" à la nouvelle législation cantonale. Enfin, dans son dispositif, il est indiqué que les modifications et adaptations doivent faire l'objet d'une mise à l'enquête publique et/ou d'une consultation dans un délai de six mois dès l'entrée en force de la présente décision (ch. 4).
C. Le 1er février 2022, le Conseil communal fait recours contre la décision précitée auprès du Tribunal cantonal. Avec suite de frais et dépens, il conclut à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. Il s'en prend uniquement au délai de six mois qui lui est imposé et fait valoir pour l'essentiel que si certains éléments de cette décision peuvent être exécutés dans ce délai mois, à savoir les modifications ponctuelles du RCU, la rectification et l'ajustement du plan d'affectation des zones (PAZ), l'adaptation des plans directeurs communaux (PDir communaux), il en va différemment des PAD cadre, de la révision de la réglementation de la ZAV pour le secteur rue de la Sionge-Grand-Rue à Bulle et de la mise en conformité des quatre PAD existants. En effet, l'ampleur des exigences y relatives imposées par la DIME ou la nécessité de mener des réflexions complémentaires sur ces objets rend en revanche matériellement impossible le respect de ce délai.
Dans ses observations du 21 mars 2023, l'autorité intimée propose le rejet du recours. Elle indique que le délai en question est un délai d'ordre, dont la durée a été fixée en tenant compte des impératifs organisationnels de la commune et du besoin de sécurité juridique des propriétaires concernés. Le délai, relativement court, est destiné à éviter que tout projet qui vise le jour serait systématiquement bloqué.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales - l’avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en la forme en vertu des art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et 88 al. 3 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).
1.2.
1.2.1. Selon l'art. 76 let. a CPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt à interjeter un recours consiste dans l'utilité pratique que l'admission de celui-ci apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait.
1.2.2. Aux termes de l'art. 86 al. 2 LATeC, lorsque la Direction entend ne pas approuver des mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement d'exécution. D'après l'art. 86 al. 3 et 4 LATeC, la Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux. Les plans et leur réglementation entrent en vigueur dès leur approbation, sous réserve de l'effet suspensif d'éventuels recours relatifs aux oppositions. La décision d'approbation est publiée selon la forme prévue dans le règlement d'exécution.
1.2.3. En l'espèce, la commune a en soi qualité pour recourir contre l'approbation partielle de son PAL, au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire (arrêt TC FR 602 2017 57 du 31 janvier 2018 consid. 1; cf. ég. art. 34 LATeC). Se pose en revanche la question de savoir si elle peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection pour remettre en question le délai que lui a fixé la Direction.
Le délai fixé par cette dernière dans la décision attaquée est en effet un délai d'ordre, à défaut de toute prescription que ce soit dans une loi au sens formelle ou dans un règlement. En particulier, l'art. 35 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lequel prévoit un délai maximum de six mois, règle l'espace temporel dans le cadre duquel doit avoir lieu l'adoption et l'approbation des plans et règlements par le conseil communal au sens de l'art. 85 LATeC, soit lorsqu'il s'agit, pour la commune, de statuer sur les oppositions non liquidées suite à la mise à l'enquête publique et d'adopter les plans. L'on se trouve en effet en l'espèce au stade ultérieur de l'approbation desdits plans par la Direction après la publication relative au droit d'être entendu au sens de l'art. 86 al. 2 et 3 LATeC. Cela étant, il apparaît que cette disposition réglementaire, également, ne contient qu'un simple délai d'ordre (cf. Guide de l'aménagement local, novembre 2013, https://www.fr.ch/sites/default/files/2018-10/guide\_al\_2013.pdf, p 53, consulté la dernière fois le 2 octobre 2023), ainsi qu'en convient la DIME. On peut encore souligner que, même le délai de cinq ans prévu à l'art. 175 LATeC pour l'adaptation des PAL à la LATeC a été considéré comme un simple délai d'ordre (cf. Ramuz, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions in RFJ 2012 p. 97; cf. arrêt TC FR 602 2022 244 du 10 octobre 2023 consid. 9.2 ).
Or, un délai d'ordre peut être dépassé pour de justes motifs, par exemple si des faits doivent être clarifiés, ou encore faire l'objet d'une prolongation de délai à tout le moins en présence de certaines circonstances, au contraire d'un délai légal. En outre, en principe, un tel délai est dépourvu de sanction en cas d'inobservation.
Partant, l'intérêt au recours de la commune est fortement sujet à caution. Cela étant, ce point peut souffrir de rester indécis dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté.
2.
A cet égard, l'autorité intimée explique avoir tenu compte des impératifs organisationnels de la commune et du besoin de sécurité juridique des propriétaires concernés par les modifications du PAL. Elle relève en outre que, dans l'attente de la mise à l'enquête des PAD et des prescriptions particulières destinés à mettre en œuvre les PAD-cadre susmentionnés - pour leur part d'ailleurs non soumis au délai litigieux -, il y avait lieu de prévoir des prescriptions transitoires réglant ce qui pourra y être construit dans les zones considérées afin d'éviter de bloquer systématiquement tout projet qui verrait le jour dans l'intervalle. Elle indique qu'il était justifié de prévoir à cet effet un délai relativement court en raison notamment de la surface importante des secteurs visés.
La Cour ne peut que rejoindre les considérations émises par la DIME. Il y a lieu de souligner que la décision d’approbation partielle du PAL de Bulle remonte à 2012, voilà plus de dix ans. Dès lors, les intérêts bien compris des propriétaires exigent que certaines mesures ou prescriptions soient désormais fixées et ce, dans les meilleurs délais, le temps, en particulier, que les démarches qui doivent encore être accomplies, tendant à concrétiser les deux PAD-cadre, puissent aboutir. Ces éléments doivent être mis au point à relativement court terme; ils permettront d'ailleurs des réflexions approfondies destinées notamment à l'élaboration des PAD. Partant, l'autorité se devait de tenir compte, en priorité, de l'intérêt public en général à la mise en œuvre des principes des législations fédérale et cantonale ainsi que de l'intérêt privé des propriétaires bullois. En fixant à six mois ce délai, la DIME a tenu raisonnablement compte de tous les intérêts en présence, y compris ceux de la commune. Ce délai doit permettre en outre à l'autorité locale de réaliser les quelques dispositions transitoires destinées aux périmètres visés par les PAD-cadre ainsi que de prévoir des règles d'harmonisation pour toute nouvelle construction à la rue de la Sionge, sur la base notamment des exigences du SBC, et de les insérer dans son RCU. Quant à l'analyse des espaces libres significatifs destinés à respecter les critères du site ISOS national, cet examen doit aussi pouvoir se faire dans le cadre du délai octroyé, en se fondant également sur les exigences du SBC et en faisant appel cas échéant aux spécialistes en la matière.
Force est en outre de relever que ce délai ne commence à courir qu'avec l'entrée en force de la décision attaquée; à ce jour, il n'en est rien encore, alors même que la décision attaquée remonte à fin décembre 2021. La Cour part du principe que la commune n'aura pas manqué, durant les presque deux ans écoulés, de se plonger dans les réflexions qu'elle estime devoir mener pour respecter les exigences posées par la DIME. Enfin, rappelons qu'en cas de justes motifs - qu'il y aura lieu d'apprécier compte tenu en particulier de ce qui précède -, la commune pourrait demander une prolongation de ce délai d'ordre.
Partant, le recours doit être rejeté, pour autant que recevable, et la décision attaquée confirmée.
Il n'est pas perçu de frais de justice de la recourante (cf. art. 133 CPJA).
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est rejeté, pour autant que recevable.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 5 décembre 2023/ape
Le Président
La Greffière-rapporteure