602 2021 114
Arrêt du 20 avril 2023 IIe Cour administrative
Composition
Président : Johannes Frölicher Juges : Yann Hofmann, Anne-Sophie Peyraud Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann
Parties
A.________ et B.________, ** recourants,**représentés par Me Christophe Tornare, avocat contre Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – Refus de mise en zone à bâtir Recours du 16 août 2021 contre la décision du 16 juin 2021
considérant en fait
A. Pour donner suite à la fusion, le 1er janvier 2002, des Communes d'Albeuve (dernier plan d'aménagement local [PAL] approuvé en 1977), Neirivue (dernier PAL approuvé en 2000), Lessoc (dernier PAL approuvé en 1982) et Montbovon (dernier PAL approuvé en 1978), la nouvelle Commune de Haut-Intyamon a procédé à une révision générale de son PAL, mise à l'enquête publique par avis publié dans les Feuilles officielles (FO) n° 37 du 15 septembre 2017 et n° 29 du 20 juillet 2018.
Il était notamment prévu que l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de Haut-Intyamon (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve) – d'une surface de 963 m2 –, propriété de A.________ et B.________, soit colloqué en zone agricole. Les propriétaires de cette parcelle ont formé opposition le 17 octobre 2017. Lors de la séance de conciliation, l'autorité communale a proposé une mise en zone à concurrence de 402,50 m2, avec un indice brut d'utilisation du sol (IBUS) de 0,7, conditionnée à la signature d'un contrat d'emption en faveur de la commune, faute de réalisation d'un bâtiment dans les dix ans à venir.
Le 18 février 2019, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL.
B. Le 2 novembre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis de synthèse d'examen final. Il a notamment proposé de ne pas approuver certaines mesures d'aménagement.
La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci‑après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a publié dans la FO n° 45 du 6 novembre 2020 les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique.
La commune s'est déterminée le 2 décembre 2020. Le Service de la mobilité (SMo) et le Service des biens culturels (SBC) se sont prononcés respectivement le 14 décembre 2020 et le 14 janvier 2021. Les propriétaires de l'article ccc RF ne se sont pas déterminés.
C. Par décision du 16 juin 2021, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du PAL.
Sur la base d'une carte du périmètre largement bâti (état 2014), la DIME n'a notamment pas approuvé la mise en zone résidentielle à faible densité (ZRFD) de plusieurs parcelles situées dans les secteurs de Montbovon et d'Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve, comprises dans les modifications n° 1, 2, 4, 5, 7, 8, 10 et 12. Elle a estimé que ces parcelles se situant à l'extérieur du périmètre largement bâti tel qu'existant en 2014, elles ne pouvaient pas être colloquées en zone à bâtir, notamment en raison de l'impossibilité pour la commune de procéder à des nouvelles mises en zone eu égard aux réserves existantes suffisantes selon les règles du plan directeur cantonal (PDCant) 2018. Cela vaut notamment pour l'article ccc RF (partiel) compris dans la modification n° 2.
D. Par mémoire du 16 août 2021, les propriétaires de l'article ccc RF recourent contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens – à ce que la décision d'approbation soit modifiée en ce sens que l'article ccc RF est maintenu en zone à bâtir, faible densité, pour une surface minimale de 400 m2.
A l'appui de leurs conclusions, les recourants soulignent que la non-mise en zone constructible contrevient aux principes de la bonne foi, de la confiance et du traitement égalitaire. Selon eux, la commune est liée par sa promesse faite dans le contexte de la procédure d'opposition. Ils estiment particulièrement choquant et arbitraire que cet accord ne soit pas respecté, dès lors qu'ils ont contribué à réduire le surdimensionnement des zones à bâtir, eu égard au fait que la parcelle est équipée et qu'un projet de construction est en cours; aucun intérêt public ne justifie cette mesure qui leur cause un dommage financier important. Ils soulignent de plus que des parcelles voisines non construites sont incluses dans la zone à bâtir, contrairement à la leur, alors même que la situation n'est pas différente. Ils ne comprennent pas pour quel motif leur terrain ne fait pas partie du largement construit tel que retenu par la DIME.
E. Dans ses observations du 3 décembre 2021, la DIME conclut au rejet du recours. Elle soutient qu'il ne saurait lui être reproché d'avoir violé le principe de la bonne foi, motif pris qu'au moment de l'acquisition de l'article ccc RF, les informations relatives à l'application de l'art. 35 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) – rendant caduques les anciennes planifications non conformes à la LAT – ne leur ont pas été communiquées. Elle souligne que, quand il s'agit d'une mesure de planification, ni l'historique de l'affectation des zones et plans de quartier, ni la bonne foi d'un propriétaire, ni l'existence de l'équipement, ni même l'existence de constructions ne peuvent primer l'intérêt à une mise en œuvre correcte de la LAT et de ses principes. Elle expose que la parcelle des recourants, située en périphérie du village et bordée de deux côtés par la zone agricole, ne satisfait pas aux critères qui permettent de la considérer comme faisant partie du largement bâti.
F. Par lettre du 7 mars 2022, le Juge délégué à l'instruction a demandé à la DIME de produire une carte représentant le tissu du largement construit au 1er janvier 1988 en indiquant notamment les constructions existantes à ce moment-là.
Le 26 août 2022, la DIME a versé au dossier une carte sur laquelle sont représentés les bâtiments qui existaient le 1er janvier 1988 (carte 1). Elle explique que, sur cette base, elle a ensuite délimité les secteurs de la commune qui étaient "largement bâtis" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Elle relève qu'en appliquant les critères développés par le Tribunal fédéral, elle a constaté qu'en raison de l'absence de noyau villageois dans le secteur des Sciernes d'Albeuve, lequel était constitué en 1988 d'un tissu bâti lâche et monofonctionnel destiné à l'habitation, dit secteur ne répondait pas à la notion de largement bâti. Elle indique que, partant de ce constat, elle a uniquement délimité les limites du tissu largement bâti selon l'état au 1er janvier 1988 dans les secteurs d'Albeuve et de Montbovon (cartes 2 et 3). Elle souligne qu'une analyse approfondie de la structure urbanistique des anciennes Communes d'Albeuve et de Montbovon lui a permis d'identifier des secteurs largement bâtis formant deux noyaux distincts, denses et plurifonctionnels, composés de bâtiments construits en ordre contigu ou à distance faible les uns des autres et dont l'implantation est influencée par la position du bâtiment de l'église. Elle considère que, contrairement aux Sciernes d'Albeuve, certains secteurs des localités d'Albeuve et de Montbovon, de par les affectations variées qui y sont représentées, la structure et la densité du tissu bâti, présentent les caractéristiques d'une agglomération au sens large. Elle explique par ailleurs de quelle manière elle a fixé les limites extérieures des secteurs largement bâtis.
Dans leur détermination du 3 octobre 2022, les recourants se réfèrent aux articles ddd, eee et fff RF, pour lesquels l'autorité a approuvé la mise en zone, et soutiennent que leur bien-fonds ne devrait pas être traité différemment.
G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Les recourants – en leur qualité de propriétaires d'une parcelle visée par une modification qui n'a pas été approuvée par l'autorité intimée – sont habilités à recourir devant le Tribunal cantonal.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, l'avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.
2.
2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.
2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. Tschannen, * in* Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. Tschannen, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; Tschannen, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
3.1. La DIME expose que les parcelles reprises dans la liste figurant dans sa décision du 16 juin 2021, parmi lesquelles se trouve la parcelle ccc RF comprise dans la modification n° 2, ne font pas partie du largement construit tel que déterminé sur les cartes établies en octobre 2014.
3.1.1. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Elle charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT).
Selon l'art. 35 LAT, les cantons veillent à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT (al. 1 let. b). Les plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette loi (al. 2). L'art. 36 al. 3 LAT prévoit que, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal. Lorsqu'un plan d'affectation a été établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une présomption qu'il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020; 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; ATF 127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c).
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT, figurant désormais uniquement à l'art. 36 al. 3 LAT, doit être comprise de manière étroite (ATF 132 II 218 consid. 4.1; Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 36 n° 33). Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("* Siedlungsstruktur*"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique. La jurisprudence distingue entre les notions de "brèche ou d'espace vide dans le tissu bâti" et de "surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu bâti". Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit; elles doivent être marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec les constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants; une évaluation qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre - ce qui peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait qu'elle est susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes -, elle ne fait alors pas partie du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties situées en périphérie de l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur de celle-ci et qui servent à diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des aires de loisir et de détente. De telles surfaces libres ne dépendent pas de l'état des constructions alentour, mais remplissent une fonction propre (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3; ATF 132 II 218 consid. 4.2; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 consid. 4d et les arrêts cités; Riva, * in* Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 5 n° 203; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 15 LAT n. 21 ss; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; Flückiger/Grodecki, Commentaire LAT, 2009, art. 15 LAT n. 85 ss).
Il ressort de l'ATF 118 Ib 38 consid. 4a que, pour des communes comprenant des territoires à habitat traditionnellement dispersé, le périmètre urbanisé ne saurait être défini en fonction de la seule présence d'un noyau de constructions existantes dépourvu des infrastructures habituelles d'une agglomération.
La délimitation des zones à bâtir à titre subsidiaire en vertu de l'art. 36 al. 3 LAT prend fin au moment de l'entrée en vigueur de plans d'affectation conformes aux principes de la LAT ou alors, tant qu'une telle planification est absente, au moment où le droit cantonal détermine d'une autre manière les zones à bâtir en conformité avec le droit fédéral, c'est-à-dire qu'il adopte lui-même une réglementation destinée à délimiter des zones à bâtir provisoires (Ruch, art. 36 LAT n° 32).
Partant, si un plan d'affectation n'a jamais fait l'objet des adaptations nécessaires, les art. 35 et 36 LAT règlent sa situation et, en particulier, ce que l'on doit considérer comme zone à bâtir (art. 36 al. 3 LAT).
Le Tribunal cantonal a d'ailleurs rappelé ces principes dans son arrêt 602 2010 102 du 8 février 2012. Il a également constaté que la conséquence à en tirer est que toute construction située à l'extérieur du périmètre restreint du largement construit de l'art. 36 al. 3 LAT ne peut être autorisée que sur la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.
3.1.2. L'ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement et les constructions (aLATeC 1983), entrée en vigueur au 1er janvier 1984 et remplacée par la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), fixait à son art. 34 des mesures d'intervention au cas où une commune ne remplissait pas ses obligations d'aménager selon l'art. 33, sous la forme de la fixation d'un délai par le Conseil d'Etat (art. 34 al. 1) puis, au besoin et après mise en demeure, par une exécution par substitution (art. 34 al. 2). Enfin, l'art. 200 al. 1 aLATeC 1983 indiquait que les plans approuvés au 1er janvier 1980 étaient considérés comme plans d'affectation des zones (art. 45 ss) dans la mesure où ils correspondaient aux exigences de la loi fédérale.
3.2. En l'espèce, les planifications des secteurs d'Albeuve et de Montbovon, approuvées en 1977 et 1978, n'ont pas fait l'objet d'une modification en vue de leur mise en conformité ou de leur adaptation aux exigences de la LAT; il n'existe donc pas de présomption selon laquelle elles auraient satisfait aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans la LAT. Ainsi, les parties des plans d'aménagement de 1977 et 1978, qui n'étaient pas conformes aux dispositions de la LAT – concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – sont devenues caduques le 1er janvier 1988. La situation des anciennes Communes d'Albeuve et de Montbovon qui, pendant des décennies, ne se sont pas conformées au droit supérieur, est aussi extraordinaire qu'incompréhensible. Il n'existe donc aucune présomption selon laquelle leurs planifications auraient satisfait aux exigences de la LAT, en particulier s'agissant de la définition des zones à bâtir. Celle-ci devait être opérée selon les critères de la norme de substitution transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT et seules les parties largement bâties du territoire communal peuvent être réputées zones à bâtir provisoires.
A cela s'ajoute dans la présente occurrence que la Cour de céans ne peut que difficilement comprendre – au vu de la réglementation on ne peut plus claire de l'art. 36 al. 3 LAT – que des permis de construire ont systématiquement pu être octroyés en dehors du périmètre du largement construit. Cette manière de faire violait clairement les principes fondamentaux de la LAT et on ne peut que s'étonner que cette pratique illégale ait même continué après que le Tribunal a rendu son arrêt 602 2010 102 du 8 février 2012.
4.
Les conséquences de cette situation sur la demande des recourants tendant à l'approbation de la modification n° 2, telle qu'adoptée dans la décision communale du 18 février 2019, doivent maintenant être examinées.
4.1. Dans un premier temps, on soulignera que les secteurs hors du périmètre du largement construit au 1er janvier 1988 appartiennent à la zone non constructible (cf. arrêt TC FR 602 2010 102 du 8 février 2012). Partant, si la planification communale prévoit la collocation de telles parcelles en zone à bâtir, il s'agit de nouvelles mises en zone.
Dans un second temps, il faut rappeler que le moment décisif pour se prononcer sur la conformité d'une planification communale se situe au stade de l'approbation par la DIME, autorité qui doit examiner et approuver les plans et leur règlementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé par l'arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant expressément l'effet obligatoire du PDCant "dès son adoption par le Conseil d'Etat", le texte de l'art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à partir duquel les autorités cantonales et communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle planification directrice.
Pour la planification ici litigieuse, approuvée en juin 2021, cela signifie que le nouveau PDCant est applicable, notamment les règles relatives à l'urbanisation et la densification.
4.2. L'art. 8 a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
4.3. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du TU cantonal. Il s'agit d'un élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à l'intérieur du TU. Selon le PDCant, un PAZ ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le TU (cf. T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du TU sont intangibles au niveau du planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1).
Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de développement suivantes:
" Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire
Priorité 3: croissance stable
Priorité 4: Croissance modérée
Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté
Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".
En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2).
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974).
4.4. La Commune de Haut-Intyamon se situe dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4. Selon la décision d'approbation, elle ne dispose – eu égard au fait qu'elle appartient à une commune de catégorie 4 (croissance modérée) et au vu de ses réserves de terrains en zone constructible – d'aucune possibilité de planifier de nouvelles mises en zone (cf. ch. 2.3 du préavis de synthèse du SeCA du 2 novembre 2020), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la commune.
Dans la présente occurrence, le SeCA et la DIME ont établi une carte du largement construit qui ne se fonde pas sur l'état en 1988, mais sur celui en 2014, pour considérer que ce périmètre faisait partie de la zone constructible. Or, comme exposé ci-dessus, cette manière de faire repose sur une prémisse totalement erronée, puisque la date déterminante pour circonscrire la zone à bâtir provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT est celle du 1er janvier 1988. A partir de cette date, la zone qui n'était pas comprise dans le largement construit est devenue zone inconstructible. Des autorisations de construire octroyées en violation de cette règle et en outrepassant les art. 24 ss LAT ne peuvent en aucun cas conduire à élargir le largement construit tel qu'existant à la date déterminante. Par conséquent, toutes les parcelles ne faisant pas partie du largement construit, état au 1er janvier 1988, doivent être considérées – contrairement à ce qu'ont retenu le SeCA et la DIME – comme des nouvelles mises en zone. S'agissant des parties dont la DIME a approuvé l'intégration en zone à bâtir, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner si elle correspond aux principes du nouveau PDCant dès lors qu'il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci, sauf en matière de contributions publiques et d'assurances sociales (art. 95 al. 1 CPJA).
En ce qui concerne en revanche les parcelles de la modification n° 2, pour lesquelles la DIME a refusé la mise en zone, la décision ne peut qu'être confirmée. Un simple coup d'œil sur l'étendue de l'urbanisation en 1988 met en effet en évidence que ces parcelles, et notamment l'article ccc RF, ne pouvaient en aucun cas être incluses dans le périmètre du largement construit de l'époque. S'agissant ainsi dans le cadre de la révision ici litigieuse d'une nouvelle mise en zone, celle-ci se heurte aux réserves de terrains constructibles ainsi que, également, au critère de la desserte insuffisante, interdisant elle aussi de nouvelles mises en zone. Il y a lieu de souligner encore que le développement de l'urbanisation à partir de 1988 était soumis à la condition qu'il repose sur une planification en conformité avec la LAT. Cette exigence ne saurait être contournée par le fait que des permis de construire ont été délivrés ultérieurement dans des conditions douteuses à tout le moins. Cela conduirait à vider de sens les dispositions transitoires des art. 35 et 36 LAT et encouragerait les communes à conserver une planification désuète.
Quoi qu'en disent les recourants, ce constat est on ne peut plus clair et ne peut pas être modifié par les critiques qu'ils émettent – en particulier dans leur recours et leur écriture du 3 octobre 2022 – contre les cartes que la DIME a versées au dossier de la présente procédure. Il peut être renvoyé à la jurisprudence qui définit le largement construit d'une manière stricte, notamment pour des communes avec des territoires à habitat traditionnellement dispersé (cf. ATF 118 Ib 38).
Sur la base des réflexions de la DIME, ces cartes – sur lesquelles les bâtiments existants en 1988 sont représentés en rouge indépendamment du périmètre retenu – mettent en évidence que le terrain litigieux ne peut en aucun cas conduire à ce qu'on puisse le considérer comme faisant partie de la zone constructible provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT.
En effet, la modification n° 2 concerne le secteur des Sciernes d'Albeuve. Selon l'extrait de la carte "Bâtiments existants en 1988, Vue générale" – établie par le SeCA et la DIME – reproduit ci-dessous, la situation en 1988 était la suivante (l'emplacement approximatif de la parcelle concernée par le recours est indiqué en orange):
[plan supprimé]
Il en ressort clairement que le secteur des Sciernes d'Albeuve ne répond pas à la notion du largement bâti au sens de la jurisprudence (cf. consid. 3.1.1 ci-dessus). Il ne présente à l'évidence pas les caractéristiques d'une agglomération au sens large, mais était constitué en 1988 – ainsi que l'a constaté la DIME – d'un tissu bâti lâche dont la destination est l'habitation; on n'y retrouve pas les infrastructures publiques habituelles, ce que les recourants ne contestent du reste en soi pas.
En ce qui concerne plus particulièrement la parcelle ccc RF, elle se situe, au 1er janvier 1988, en périphérie du secteur des Sciernes d'Albeuve, en deuxième ligne par rapport à la route de desserte du quartier et est entourée de parcelles non construites sur trois côtés. En aucun cas, elle ne peut être considérée comme une brèche dans un tissu bâti. Les bâtiments sis à proximité au 1er janvier 1988 ne constituaient en outre à l'évidence pas un ensemble construit. On ne pourrait même pas admettre être en présence de la prolongation d'un tel tissu compact, étant précisé que ce seul fait ne permettrait de toute façon pas de l'intégrer dans celui-ci. Dans ce contexte, il peut encore être précisé que l'article ggg RF n'a pas non plus été colloqué en zone à bâtir dans la décision d'approbation litigieuse. Ce constat vaut également, même pour une mise en zone partielle de cette parcelle, ainsi que souhaitée par les recourants et admise par la commune.
Sur le vu de ce qui précède, la parcelle ccc RF litigieuse, comprise dans la modification n° 2, ne fait pas partie du largement bâti (état au 1er janvier 1988). Partant, s'agissant d'une nouvelle mise en zone, les critères du PDCant pour ce faire ne sont manifestement pas remplis.
4.5. Il est encore souligné que des considérations relatives à un traitement égalitaire ne peuvent manifestement pas conduire à ce que des parcelles soient mises en zone au motif que d'autres l'ont été, si la légalité de la mesure relative à ces dernières est douteuse (cf. arrêt TC FR 602 2021 76 du 4 avril 2022). De même, les recourants ne peuvent pas invoquer ce principe pour arriver à leurs fins car sa portée est limitée en aménagement du territoire: les terrains qu'ils prennent en comparaison se situant à l'intérieur du périmètre des cartes 2014 ne sont pas dans une situation similaire et sont caractérisés par une implantation différente. La différence de traitement n'est donc pas arbitraire (cf. arrêt TF 1C_522/2019 du 1er mai 2020 consid. 4.1; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités). A cela s'ajoute que, dans la présente occurrence, le Tribunal ne peut pas décider, en raison de l'interdiction de procéder à une reformatio in peius, de sortir de la zone constructible les articles ddd, eee et fff RF, auxquels les recourants se réfèrent, pour ainsi garantir un traitement égalitaire. En aucun cas, l'inclusion de ces parcelles dans la zone à bâtir dans des conditions douteuses ne peut conduire à aggraver davantage la situation.
4.6. Par ailleurs, les recourants ne peuvent se prévaloir ni de la convention conclue avec la commune dans le cadre de la procédure d'opposition ni des sacrifices qu'ils auraient consentis pour réduire le surdimensionnement existant.
Certes, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, concrétisée par le PDCant, le développement de l'urbanisation dans les communes doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de cette maîtrise est un concept d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les visions du développement du canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans directeurs cantonaux limitent fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au développement de l'urbanisation, et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir (Aemisegger/Kissling, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 15 n° 23; cf. Hettich/Mathis, in FHB Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.52).
Même s'il incombe ainsi à la commune de procéder à la planification de son territoire, il faut souligner que l'autorité compétente pour décider de l'approbation des plans d'aménagement est la DIME, à qui il appartient de vérifier si la commune a correctement fait application des principes régissant l'aménagement du territoire. Dans l'exécution de cette tâche, la DIME n'est pas liée par le comportement de la commune qui, aux dires des recourants, aurait confirmé la constructibilité partielle de la parcelle litigieuse dans le cadre de la procédure d'opposition. Un Tribunal l'est encore moins; appelé à examiner la légalité d'une mesure de planification, il ne saurait confirmer celle-ci pour des motifs liés à la confiance lorsque, comme en l'espèce, il est patent qu'aucune nouvelle mise en zone n'est possible et qu'il n'existe pas de pratique illégale systématique dans une situation comparable (cf. arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 consid. 6.3). Partant, quand bien même la commune aurait assuré les recourants de la mise en zone de leur parcelle, ces derniers ne peuvent pas se prévaloir du principe de la confiance, dès lors que celle-là n'est pas l'autorité compétente en la matière.
4.7. A cela s'ajoute qu'un propriétaire ne peut en principe pas déduire du précédent classement de son terrain en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (cf. arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les références citées), cela d'autant moins que l'ancienne planification avait perdu toute sa validité au 1er janvier 1988 et qu'à partir de cette date, la zone à bâtir était limitée aux secteurs largement construits.
4.8. Les recourants soutiennent encore que leur terrain est entièrement équipé.
Or, l'équipement existant ne peut en aucun cas conduire à une mise en zone contraire aux principes cardinaux tels qu'ancrés dans la LAT. En effet, même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base n'impose pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; arrêts TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). Cela vaut également si l'équipement de détail est existant.
4.9. Il ressort de ce qui précède que le refus de mise en zone de la parcelle des recourants n'entre pas en contradiction avec les principes de la bonne foi, de la confiance et de l'interdiction de l'arbitraire. Au contraire, fondée sur les principes fondamentaux de l'aménagement du territoire ancrés dans la loi fédérale et le PDCant, la décision litigieuse consiste en la mise en application d'intérêts publics cardinaux, est entièrement proportionnelle avec le but visé et partant respecte également la garantie constitutionnelle de la propriété.
Aucune mesure d'instruction complémentaire ne pourrait changer ces considérations. Partant, la décision du 16 juin 2021 doit être confirmée concernant la modification n° 2, y compris pour la parcelle litigieuse.
5.
5.1. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté.
5.2. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais du même montant.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 avril 2023/jfr/vth
Le Président
La Greffière-rapporteure