602 2020 3 - Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal

602 2020 3

Arrêt du 22 juin 2020 IIe Cour administrative

Composition

Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann

Parties

A.________, ** recourant** contre Direction de l'aménagement, de l'environnement ET des constructions, ** autorité intimée**, Préfecture du district de la Glâne, ** autorité intimée**, COMMUNE DE B.________, ** autorité intimée**, C.________, ** intimé**

Objet

Aménagement du territoire et constructions Recours du 19 janvier 2020 contre les décisions du 18 décembre 2019

considérant en fait

A. C.________ exploite une décharge située en partie sur le territoire de la Commune fribourgeoise de B.________ et en partie sur la Commune de D.________.

B. Par avis publié dans la Feuille officielle (FO), la Commune de B.________ a mis à l'enquête la modification de son plan d'aménagement local (PAL) afin de permettre l'extension de la décharge "E.________" (notamment modification du plan d'affectation des zones [PAZ] pour les articles fff, ggg, hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm du Registre foncier [RF] et modification de l'article 18 du règlement communal d'urbanisme [RCU]).

Simultanément, C.________ a mis à l'enquête publique une demande de permis de construire pour l'extension de l’exploitation de la décharge "E.________" sur les articles fff, ggg, hhh, iii, jjj, kkk, lll, mmm et nnn RF et pour l'aménagement du ruisseau O.________ sur les articles fff, ggg, hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm RF de la Commune de B.________.

C. Le 27 novembre 2018, A.________ – propriétaire de l'article ppp RF de la Commune de D.________ – s'est opposé à toute nouvelle extension de la décharge "E.________".

D. Le 11 mars 2019, la Commune de B.________ a adopté la modification de son PAL et a rejeté l'opposition dans les limites de sa recevabilité.

Par décisions du 18 décembre 2019, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a approuvé – avec réserves – la modification du PAL de la Commune de B.________ et a déclaré irrecevable le recours que A.________ avait déposé contre la décision communale. Elle a retenu que ce dernier n'était pas voisin direct de l'objet litigieux; que la distance entre la parcelle dont il est propriétaire et l'extension de la décharge planifiée s'élevait à plus de 500 m en son point le plus proche et ne pouvait ainsi pas être considérée comme faible; qu'il n'apparaissait pas vraisemblable que la décharge serait à l'origine d'immissions sur la parcelle de l'opposant; et qu'aucun élément du recours ne permettait de retenir un intérêt pratique et personnel à l'annulation ou à la modification de la décision communale contestée. La DAEC en a ainsi conclu que l'opposant n'avait pas la qualité pour recourir contre la décision communale.

Par décision du 18 décembre 2019, le Préfet du district de la Glâne a accordé le permis de construire requis, sous réserve du droit des tiers, en particulier relevant du droit privé, et de l'observation des plans, du rapport d'impact sur l'environnement, des autorisations et des conditions des préavis communaux et cantonaux.

Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition de A.________ dans la mesure de sa recevabilité. Il a relevé que l'habitation du précité se trouvait à environ 500 m à vol d'oiseau de la décharge et que des champs les séparaient. Il a ainsi souligné que l'opposant ne semblait pas atteint plus que les autres administrés par le projet, de sorte que la qualité pour faire opposition ne paraissait pas valablement remplie. Il a cependant laissé la question ouverte, dès lors qu'il a rejeté l'opposition sur le fond.

E. Le 19 janvier 2020, l'opposant a contesté devant le Tribunal cantonal les décisions rendues le 18 décembre 2019 par la DAEC et le préfet, dont il demande l'annulation. Il fait valoir que le projet d'extension de la décharge a un impact sur la valeur foncière et immobilière de sa propriété, sans qu'une compensation financière soit prévue par le projet. En lien avec la perte de valeur, il soutient en outre que la vue est actuellement exceptionnelle et qu'elle constitue un composant important de l'estimation de valeur. Il est d'avis que le fait d'avoir une décharge sous les yeux, gérée par un promoteur ayant déjà posé de nombreux problèmes, avec les nuisances sonores, le trafic de poids lourds et les émissions de poussières qui y sont liées donnerait des arguments à tout acheteur de sa propriété pour en faire baisser le prix. Il relève également une atteinte à l'environnement survenue sur une des parcelles touchée par le projet litigieux en lien avec de l'amiante; or, s'il est situé à environ 500 m de la décharge selon la DAEC, il souligne toutefois, en se référant à un article de journal, que la dispersion directe des poussières de fibres d'amiante peut provoquer des dommages environnementaux dans un rayon d'au moins deux kilomètres. Pour le reste, il invoque différents griefs relatifs notamment à la protection du patrimoine (échappée dans l'environnement inscrite à l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse [ISOS]), à la protection des terres agricoles, à la protection de la nature et du paysage (présence d'un corridor à faune), à la clause du besoin pour la décharge en question, à la mauvaise gestion de la décharge par l'exploitant et à la mauvaise surveillance de l'autorité communale face aux violations répétées des conditions d'exploitation de la décharge, à l'absence d'étude de risques, à l'absence de gabarits lors de la mise à l'enquête de la demande de permis de construire, à la séance de conciliation organisée par la commune, aux travaux effectués de manière anticipée ou encore aux garanties financières requises en cas de pollution.

F. Le 20 février 2020, le préfet déclare qu'il n'a pas de remarques à formuler et propose le rejet du recours.

Le 24 février 2020, l'exploitant de la décharge indique qu'il a déjà répondu à la majorité des éléments contestés dans le recours et renvoie implicitement à ses précédentes écritures.

Dans sa détermination du 4 mars 2020, la Commune de B.________ renvoie pour l'essentiel aux considérants et conclusions des décisions de la DAEC et du préfet.

Le 17 mars 2020, le recourant se détermine spontanément sur les écritures du préfet, de la commune et de l'exploitant de la décharge. Il demande à pouvoir consulter les pièces complémentaires produites à l'appui desdites écritures.

Dans ses observations du 25 mai 2020, la DAEC conclut au rejet du recours. Se référant au rapport d'impact sur l'environnement d'octobre 2018 et aux données du portail cartographique du canton de Fribourg, elle indique que la distance séparant le bien-fonds du recourant du point le plus proche de l'extension prévue est supérieure à 600 m. Elle relève que, si la décharge actuelle est effectivement perceptible depuis la parcelle du recourant, la vue n'est cependant actuellement que faiblement impactée en raison de la distance importante séparant les deux lieux. Elle soutient qu'en cas de mise en œuvre du projet d'extension litigieux ainsi que des mesures compensatoires prévues ayant pour but de permettre une intégration paysagère optimale des aménagements dans le paysage – en particulier la plantation de 76 arbres isolés et arbres fruitiers –, l'impact résiduel sur les paysages lointains sera nul et la vue depuis la parcelle du recourant sera donc préservée. Pour le reste, se référant au rapport d'impact sur l'environnement, elle estime qu'en l'absence de nuisances sonores excessives prévisibles au regard des normes de droit public et de nuisances excessives prévisibles liées aux émissions de gaz et de poussières ainsi que de l'absence d'impact significatif du trafic journalier moyen lié au projet d'exploitation sur le recourant – qui vit à plus de 200 m de l'axe routier concerné –, la qualité pour agir ne pouvait pas être reconnue au recourant.

G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable en vertu des art. 88 al. 3 et 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) ainsi que de l'art. 114 al. 1 let. a et c CPJA. En tant que destinataire des décisions de la DAEC et du préfet, le recourant a qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA).

Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

En l'occurrence, il convient tout d'abord d'examiner si le recourant disposait d'un intérêt à agir devant les autorités précédentes. La DAEC l'a nié et, partant, a déclaré le recours irrecevable pour ce motif. Quant au préfet, il a mis en doute l'existence d'un tel intérêt, mais a laissé la question ouverte, l'opposition formée contre le permis de construire devant selon lui de toute façon être rejetée.

2.1. Selon l'art. 140 al. 3 LATeC, pendant le délai d'enquête d'un projet de construction, toute personne intéressée peut faire opposition par le dépôt d'un mémoire motivé auprès du secrétariat communal. L'art. 84 LATeC est applicable par analogie.

Aux termes de l'art. 84 al. 1 LATeC, quiconque est touché par les plans ou leur réglementation et a un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés peut faire opposition, par dépôt d'un mémoire motivé, pendant la durée de l'enquête publique.

Selon la jurisprudence, le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c). Cette qualité peut être reconnue même en l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble du ou des recourants de la construction litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b et la jurisprudence citée, où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a; arrêt TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997, in RDAF 1997 I p. 242). Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1; cf. 120 Ib 431 consid. 1). En effet, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou d'un tiers est irrecevable (arrêt TF 1C_503/2008 du 10 février 2009 consid. 3.2). Si les normes dont le recourant allègue la violation ne doivent pas nécessairement tendre, même accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit (ATF 133 II 249 consid. 1.3.2; arrêt TF 1C_267/2007 du 28 février 2008 consid. 8).

2.2. En l'occurrence, il ressort des oppositions et recours formés par le recourant devant les instances précédentes que celui-ci a invoqué des griefs dirigés contre la décharge en question sans exposer explicitement en quoi consistait son intérêt à agir. Il a fait valoir que l'extension de la décharge entraînerait une perte de la valeur foncière de son terrain. Dans son recours, il relève que celle-ci est en lien avec l'impact sur la vue, les nuisances sonores, le trafic routier de poids lourds, la poussière et l'amiante.

La modification du PAL prévoit notamment la mise en zone de décharge de terrains actuellement sis en zone agricole ou dans l'aire forestière afin de permettre l'extension de la décharge existante. Cette extension temporaire – dès lors qu'au terme de l'exploitation de la décharge, la zone fera l'objet d'une procédure pour son retour en zone agricole – se fait vers le sud-est, soit en direction du village de B.________. Selon le rapport 47 OAT du dossier final d'approbation de la modification du PAL daté du 2 novembre 2018, elle consiste essentiellement en une surélévation de la décharge (+ environ 11 m), au point de dépasser par endroits les actuelles crêtes du vallon.

L'habitation du recourant se situe au chemin Q.________ sur la Commune de D.________, soit à 525 m du périmètre de la décharge et à 621 m du point théorique d'émission du bruit selon le rapport d'impact sur l'environnement d'octobre 2018 (cf. p. 10 s.). Elle est séparée du site de la décharge par de la zone agricole.

La situation des terrains concernés se présente comme suit selon l'extrait du portail cartographique du canton de Fribourg reproduit ci-dessous (cf. https://map.geo.fr.ch):

Habitation du recourant

Périmètre de la décharge

Force est de constater que la distance séparant l'habitation du recourant du périmètre de la décharge, et respectivement du point d'émission du bruit de l'extension projetée, est considérable. Or, en l'occurrence, il convient de ne pas perdre de vue que la décharge est déjà existante et que la modification du PAL et le permis de construire contestés visent uniquement son extension. Ainsi, selon les pièces ressortant du dossier, la décharge est actuellement perceptible depuis la parcelle du recourant. En outre, le rapport d'impact sur l'environnement d'octobre 2018 précise qu'aujourd'hui visible essentiellement depuis ses abords directs, dont la route cantonale, la décharge deviendra également visible depuis les versants des collines alentours, et donc depuis le village de D.________. Dans la mesure où l'emplacement de la décharge fait partie de l'échappée dans l'environnement au sens de l'ISOS, plusieurs mesures sont prévues afin notamment de limiter l'impact en cachant les éléments nuisibles au paysage (par exemple végétalisation des talus, plantations d'arbres isolés et de haies, etc.). Ce rapport a évalué les impacts résiduels au terme de l'extension de la décharge projetée en prenant en compte la réalisation de l'ensemble des mesures compensatoires dans les domaines Faune-Nature, Echanges faunistiques et Paysage (Forêt). S'agissant des impacts paysagers lointains, il en ressort que les impacts résiduels seront faibles à nuls et que, par rapport à la situation initiale, le bilan final est jugé meilleur compte tenu des mesures compensatoires, de sorte que le projet apporte une amélioration notable (cf. rapport d'impact sur l'environnement d'octobre 2018, tableau 20, p. 44).

En ce qui concerne les nuisances sonores, le rapport d'impact sur l'environnement d'octobre 2018 a examiné la situation de l'habitation du recourant (LUSB n° 10). Celle-ci est située dans la zone village avec un degré III de sensibilité au bruit; elle est ainsi soumise à une valeur de planification de 60 dB (A) durant la journée, soit durant la période d'activité de la décharge. Le rapport précité relève des valeurs de planification comprise entre 39.2 et 48.9 dB (A) selon la phase de bruit (cf. p. 13). La limite de 60 dB (A) est ainsi très largement respectée, sachant que le décibel est une unité de mesure logarithmique, ce qui signifie concrètement qu’une augmentation de 10 dB est ressentie comme un doublement du volume sonore (cf. www.bafu.admin.ch, thèmes, Thème Bruit, Informations pour spécialistes, Exposition au bruit, Valeurs limites pour le bruit). En outre, le Service de l'environnement (SEn) – service spécialisé en la matière – a rendu un préavis favorable le 3 juillet 2019, sans formuler de remarques quant à l'aspect du bruit.

S'agissant du trafic routier généré par le projet, le rapport d'impact sur l'environnement d'octobre 2018 retient que l'augmentation de la charge de trafic due à l'extension de la décharge est inférieure à 0.5 %, de sorte qu'elle peut être considérée comme négligeable. En outre, l'axe principal devant être emprunté par les poids lourds n'est pas proche de l'habitation du recourant.

Quant à la poussière – en d'autres termes, la protection de l'air –, le rapport d'impact sur l'environnement d'octobre 2018 relève que les impacts sur la qualité de l'air des émissions d'oxydes d'azote et de PM10 sont à considérer comme faibles et que les émissions de PM10 cancérigènes seront limitées par l'utilisation des filtres à particules (cf. p. 9). En outre, s'agissant des impacts en phase d'exploitation, il y est mentionné que les particules dont le rayon est supérieur à 0.1 mm se déposent dans un rayon de moins de 50 m dans des conditions de vent standard et que, pour un vent de force moyenne (26 km/h), les particules se déposent à 46 m. Pour le reste, en ce qui concerne l'amiante, le rapport précité traite des déchets et substances dangereuses pour l'environnement à son ch. 8.9 (cf. p. 25), sans soulever des problèmes en lien avec les habitations des environs de la décharge. Le type de déchets admis dans les décharges et la façon dont ils doivent être éliminés sont par ailleurs réglementés (voir notamment ordonnance du 4 décembre 2015 sur les déchets [OLED; RS 814.600]; ordonnance du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets [OMoD; RS 814.610]). Enfin, le SEn a également préavisé favorablement – avec remarques – le projet, sous l'angle de la protection de l'air, le 3 juillet 2019.

Enfin, aucune nuisance problématique n'a été constatée pour le projet litigieux.

Il résulte de ce qui précède qu'aucune augmentation sensible des nuisances – bruit, trafic, air, poussière – n'est prévue pour la parcelle du recourant qui se trouve à une distance considérable. En effet, l'étude du dossier ne permet pas de conclure que le recourant, qui habite à plus de 500 m de la décharge et à plus de 600 m de l'émission de bruit projetée, est touché plus que quiconque par les effets du projet. Les conditions fixées par la jurisprudence citée ci-dessus pour admettre la qualité pour agir du recourant ne sont par conséquent pas remplies. Partant, c'est à juste titre que la DAEC a déclaré le recours déposé devant elle irrecevable. L'opposition formée contre le permis de construire aurait également dû être déclarée irrecevable, faute de qualité pour agir. Pour le reste, les autres éléments invoqués par le recourant – relatifs notamment à la protection du patrimoine, des terres agricoles ou de la nature et du paysage, à la clause du besoin pour la décharge, à la mauvaise gestion de la décharge, à l'absence d'étude de risques, à l'absence de gabarits lors de la mise à l'enquête de la demande de permis de construire, à la séance de conciliation organisée par la commune, aux travaux effectués de manière anticipée ou encore aux garanties financières requises en cas de pollution – sont sans rapport avec la question de sa qualité pour agir et n'ont, au vu de l'issue du litige, pas à être examinés par la Cour de céans.

Enfin, dans la mesure où le recourant ne disposait pas de la qualité pour agir, sa demande tendant à pouvoir consulter les pièces complémentaires produites à l'appui des écritures des parties à la présente procédure de recours doit être refusée pour ce motif.

3.

Mal fondé, le recours est rejeté.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont prélevés sur l'avance de frais versée, le solde de CHF 1'000.- étant restitué au recourant.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 22 juin 2020/jfr/vth

Le Président :

La Greffière-rapporteure :