602 2019 91
Arrêt du 23 novembre 2020 IIe Cour administrative
Composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher Yann Hofmann Greffière-stagiaire : Sarah Darwiche
Parties
A.________, ** recourante,**représentée par Me Thomas Steinmann, avocat contre Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, autorité intimée, Préfecture de la Sarine, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – conditions de mise en œuvre de l'art. 24c LAT Recours du 23 juillet 2019 contre la décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du 25 juin 2019 et celle du Préfet du district de la Sarine du 5 juillet 2019
attendu
que, le 23 mai 2007, B.________, alors époux de A.________, est devenu propriétaire de l'art. ccc (anciennement ddd) du registre foncier (RF) de la Commune de E.________, d'une contenance de 14'992 m2, au lieudit "F.________". Ce terrain avait été exploité pendant 27 ans comme mini zoo; il comportait une habitation, une écurie et divers enclos. Ces bâtiments et installations étaient situés en zone d'intérêt général (zone de loisirs) au plan d'aménagement local (PAL);
que, le 17 juin 2011, un plan d'aménagement de détail (PAD) "F.________", établi à l'instigation du nouveau propriétaire, a été approuvé par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC). Il visait à mettre en valeur le secteur en tant que périmètre de loisirs;
que, le 29 août 2011, le propriétaire a obtenu un permis de construire (24-10/A/10570) pour procéder à des transformations et créer un logement de gardiennage, des WC publics et des annexes sur l'art. ccc RF. En bref, il était prévu qu'il utilise son terrain comme ranch tout en permettant au public, respectivement à diverses associations, de profiter de manière limitée de l'infrastructure afin de respecter le caractère de la zone. Suite à l'octroi du permis, il a été procédé à une mise en place du chantier, à une sécurisation du secteur et à la démolition de certaines structures;
qu'en raison de difficultés conjugales dans le couple B.________, une procédure de divorce a été ouverte. Ces circonstances ont non seulement détourné les propriétaires du développement du projet, mais aussi rendu incertain le sort de cette propriété entre les époux. Finalement, c'est A.________ qui en est devenue propriétaire, le 23 janvier 2012. Compte tenu de cette situation fluctuante, le 15 mai 2013, le Préfet du district de la Sarine a prolongé la validité du permis de construire jusqu'au 29 août 2015;
que, le 1er octobre 2014, la commune a constaté que les travaux de mise en œuvre du permis de construire n'avaient pas encore débuté et a averti la propriétaire que si la situation était inchangée à l'échéance du 29 août 2015, le planificateur local serait dans l'obligation d'analyser une éventuelle réaffectation de l'art. ccc RF hors de la zone à bâtir;
que, début 2015, les travaux de démolition des structures intérieures ont été repris, sans toutefois qu'ils ne débouchent sur la construction autorisée en 2011. Compte tenu des incertitudes qui y étaient liées notamment en terme d'accès du public et de développement du site, la propriétaire a finalement décidé d'abandonner le projet initial et, par conséquent, de ne pas utiliser le permis obtenu dans le délai, considérant manifestement que les perspectives offertes par la zone agricole étaient plus favorables pour réaliser un projet privé qu'une zone d'intérêt public;
que, dans le cadre de la procédure de révision générale de son PAL, la commune a prévu, ainsi qu'elle l'avait annoncé, d'affecter la parcelle ccc RF hors de la zone à bâtir. Une fois connues les intentions concrètes du planificateur local, la propriétaire a fait procéder au cours du deuxième semestre 2017 à une étude sur l'utilisation possible du terrain. Une demande préalable a été déposée par son architecte auprès du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) le 30 avril 2018 afin de connaître son avis sur la possibilité de transformer l'ancien bâtiment existant en une habitation en application de l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700);
que, le 22 juin 2018, la commune a mis à l'enquête publique la révision générale de son PAL qui comporte notamment le déclassement de l'art. ccc RF hors de la zone à bâtir;
que, le 18 septembre 2018, le SeCA a émis un préavis défavorable sur la demande préalable dès lors qu'en l'état du dossier, il n'était pas en mesure d'établir une analyse complète du projet et qu'il manquait des documents en matière de polluants requis par le Service de l'environnement (SEn);
que, le 23 janvier 2019, la propriétaire a déposé une demande de permis de construire pour la transformation de l'habitation existante de "F.________". Lors de sa mise à l'enquête publique du 15 février au 1e mars 2019, le projet a suscité deux oppositions au contenu identique, l'une de G.________ et l'autre de H.________;
que les critiques formulées portaient sur les aspects suivants:
• les prescriptions de l'art. 30 du règlement communal d'urbanisme (RCU) n'étaient pas remplies (régime hydrique);
• les prescriptions de l'art. 13 RCU n'étaient pas respectées (espace réservé aux cours d'eau);
• les prescriptions de l'art. 15d RCU n'étaient pas prises en compte (étude complémentaire sur la nature des dangers et des mesures à mettre en œuvre manquante);
• les conditions cumulatives pour l'effet anticipé positif des plans ne semblaient pas remplies.
que, le 4 avril 2019, le Conseil communal a émis un préavis favorable avec conditions;
que, par courrier du 26 avril 2019, le SeCA a informé la requérante que, dans la mesure où l'état antérieur du bâtiment à transformer n'était pas établi et qu'il ressortait des photographies au dossier que l'immeuble avait été vidé de toutes les structures intérieures, seules subsistant les façades et la toiture, il envisageait de formuler un préavis défavorable. Un délai au 31 mai 2019 a été imparti à la propriétaire pour se déterminer après quoi le dossier serait transmis à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions pour décision sur l'octroi de l'autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir;
que, le 28 mai 2019, l'architecte auteure des plans a requis du SeCA qu'il procède à l'analyse du projet sous l'angle de l'art.24c LAT. Elle a relevé que, pour comprendre l'état actuel de "F.________", il fallait prendre en considération l'historique des différentes étapes qui se sont succédées. Des travaux de consolidation de la structure du bâtiment ont été entrepris pour pérenniser son état. Pour l'architecte, il ne s'agit pas dès lors d'un bâtiment en ruine mais d'un bâtiment en cours de réhabilitation. Elle a expliqué que les plans produits portant la mention "Etat existant" correspondent à l'état de "F.________" avant le démarrage des travaux de réhabilitation et s'est déclarée prête à fournir des informations complémentaires;
que, par décision du 25 juin 2019, la DAEC a refusé d'accorder l'autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir. Se fondant sur l'état existant, sur les photographies et les plans des transformations, elle a estimé qu'il n'est pas établi que le bâtiment à transformer était habitable ou utilisable conformément sa destination. Constatant que seules demeurent les façades et la toiture, elle a retenu que le bâtiment en cause est une ruine et que, par conséquent, il n'était pas possible d'accorder une autorisation spéciale sur la base de l'art. 24c LAT, seule disposition entrant en ligne de compte en l'espèce;
que, par décision du 5 juillet 2019, le Préfet du district de la Sarine a refusé le permis de construire sollicité en constatant qu'il ne pouvait être accordé dès lors que l'autorisation de construire hors de la zone à bâtir faisait défaut;
qu'agissant le 24 juillet 2019, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 5 juillet 2019 et celle de la DAEC du 25 juin 2019, dont elle demande la réformation. Elle conclut implicitement à l'octroi des autorisations nécessaires à l'exécution du projet de transformation du bâtiment tel que mis à l'enquête publique. A l'appui de ses conclusions, elle se plaint que les autorités ne se soient fondées que sur les photographies au dossier, sans prendre en considération les explications données et sans procéder à un visite ou expertise locale. Elle maintient que le bâtiment existant n'est pas une ruine, mais un bâtiment en cours de réhabilitation;
que, le 9 septembre 2019, le préfet a fait savoir qu'il renonce à déposer des observations et qu'il s'en remet à justice dans cette affaire;
que, le 13 novembre 2019, la DAEC a déposé des observations concluant au rejet du recours. Rappelant que le permis de construire de 2011 a été abandonné, elle considère qu'il n'est plus possible d'admettre que les travaux de démolition exécutés jusqu'à la péremption du permis étaient des travaux préliminaires. Durant 10 ans, le bâtiment, totalement vidé de son intérieur, n'était pas habité et demeure aujourd'hui encore inhabitable. Sur le vu des photographies au dossier, il n'était pas nécessaire de procéder à une inspection des lieux pour s'en rendre compte;
que, le 26 juin 2020, sur demande du Juge délégué à l'instruction du recours, la recourante, désormais représentée par un avocat, a fourni diverses informations sur l'historique du projet de construction. Ces informations ont été intégrées dans l'énoncé des faits ci-dessus. Pour le surplus, elle a fait valoir que le bâtiment à transformer n'avait pas été abandonné et que le laps de temps entre la démolition volontaire de ses éléments intérieurs et la demande de permis n'était pas suffisant pour admettre qu'elle ne pouvait plus bénéficier de la garantie de la situation acquise. Elle estime qu'en l'occurrence le délai entre la démolition et la reconstruction était convenable au sens de la jurisprudence. Elle relève enfin que la bâtisse concernée est construite sur un site bâti depuis des temps immémoriaux. La garantie de la propriété impose une protection de la situation acquise plus forte que pour des objets affectés à la zone agricole dès avant leur démolition. Pour le surplus, la recourante complète ses conclusions en formulant une conclusion subsidiaire visant au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants;
que, le 3 novembre 2020, le mandataire de la recourante a déposé sa liste de frais;
considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1);
que selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce;
qu'aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites;
que le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; ATF 127 II 209 consid. 2c). L'art. 24c LAT n'est pas applicable aux constructions qui ont été transformées ou érigées illégalement, même s'il n'y a pas lieu d'ordonner le rétablissement de l'état conforme au droit pour des raisons de proportionnalité, de prescription ou de péremption. Le fait qu'une construction illicite en zone agricole ait été tolérée pendant longtemps par les autorités et que le propriétaire soit dès lors protégé dans sa bonne foi n'impose pas l'application de l'art. 24c LAT et s'oppose tout au plus à une remise en état des lieux (arrêt TF 1A.190/2006 du 11 juin 2007 consid. 10.3):
que, selon l'art. 42 al. 4 OAT, l'admissibilité d'un projet de reconstruction est examinée en fonction de l'état et de l'utilisation légale de cette construction avant sa destruction. L'autorisation de reconstruire n'est envisageable que si la construction ou l'installation en question était, avant sa destruction ou démolition, encore utilisable conformément à sa destination. La destruction peut résulter des forces naturelles ou de la démolition de l'ouvrage, pour autant que cette dernière n'ait pas été la conséquence du rétablissement d'une situation conforme au droit, comme par exemple dans le cas de l'échéance d'une concession (arrêt TF 1C_497/2010 du 30 mai 2011, consid. 3.1). La protection de la situation acquise ne s'étend pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler, ni aux utilisations périmées de longue date (arrêt TF 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, n. 44 ad art. 24; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 279).
que, selon l'art. 42 al. 2 OAT, le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible;
qu'en l'occurrence, il apparaît que le mini zoo de F.________ a été en activité durant 27 ans jusqu'au 15 avril 2007, date à laquelle l'exploitante, qui y habitait, a décidé de renoncer en raison de la difficulté qu'elle avait de respecter les nouvelles normes en matière de garde d'animaux (cf. article La Liberté du 14 avril 2007 publié sous le titre "Le ranch et le mini zoo de F.________ condamnés par de nouvelles normes", voir aussi, Jean-Marie Barras, Histoire de E.________ avec photos, p. 132 édité sur I.________, consulté le jour du jugement). Même si l'infrastructure de l'habitation était sommaire, il n'en demeure pas moins qu'elle était suffisante pour, d'une part, assurer le logement de la personne ainsi que des volontaires qui venaient au ranch pour s'occuper des animaux et, d'autre part, pour recevoir dans des conditions acceptables les nombreux enfants qui visitaient l'installation;
Photographie extraite du livre de Jean-Marie Barras
qu'il ressort en outre des journaux de l'époque (La Liberté du 12 juillet 2007 "le mini zoo vendu à J.________", 20 minutes du 23 décembre 2008 "Ranch cosy, K.________ sait très bien ce qu'elle veut"), qu'à l'origine, l'acquisition du mini zoo a été faite dans l'optique d'un usage exclusif d'un ranch par son propriétaire. L'utilisation prévue s'est cependant heurtée à l'affectation de la zone de loisirs qui imposait un accès public. Afin de pallier cette difficulté, le projet initial a été modifié pour s'adapter aux exigences de la planification. Un PAD "F.________" a été adopté par les autorités sur la base d'un concept présenté par le propriétaire et le permis de construire de 2011 a été accordé pour réaliser un projet qui, formellement, n'avait que peu à voir avec l'intention exprimée par les intéressés lors de l'achat. Conscientes du risque d'abus, les autorités ont clairement fait savoir que si les conditions du PAD et du permis n'étaient pas respectées, le terrain serait sorti de la zone à bâtir;
que, devenue propriétaire de la parcelle en 2012, la recourante s'est visiblement rendue compte de la difficulté qu'il y avait à réaliser ses vœux dans le cadre d'une zone de loisirs. Le permis de construire a toutefois été prolongé jusqu'en 2015. Ayant été avertie fin 2014 par la commune de son intention de modifier l'affectation de la parcelle en cas de péremption du permis, l'intéressée a finalement renoncé à réaliser son projet initial dont la conformité à la zone de loisirs était, rétrospectivement, très discutable. Une fois connu le contenu concret de la révision générale du PAL et anticipant une réaffectation du terrain hors de la zone à bâtir, la propriétaire a mandaté son architecte en 2017 pour étudier la possibilité de mettre en valeur "F.________" dans ce nouveau cadre. La demande de permis issue du nouveau projet a été rejetée sans autre examen au motif que la construction à transformer est désormais une ruine;
qu'il ressort de ce qui précède que, jusqu'en août 2015, tous les travaux effectués suite à l'achat de la parcelle en 2007 étaient parfaitement légaux et s'inscrivaient dans le droit du propriétaire de mettre en œuvre le permis de construire de 2011. Il ne fait aucun doute que la démolition des éléments intérieurs pour ne laisser subsister que les façades et la toiture constituait un préalable à l'exécution du permis qui avait été autorisé et dont la prolongation jusqu'en 2015 a été accordée;
que la péremption du permis de construire n'implique pas une césure dans l'histoire du bâtiment qui justifierait de retenir qu'il s'agit désormais d'une ruine. Au contraire, si l'on considère que le nouveau projet a fait l'objet d'une demande préalable le 30 avril 2018, concrétisée par une nouvelle demande de permis de construire le 23 janvier 2019, il n'est pas possible d'ignorer que l'actuelle procédure se situe dans le prolongement direct et immédiat de celle qui a précédé et qui a vu la propriétaire prendre les mesures préalables pour réaliser son projet initial. Le temps pendant lequel la bâtisse à transformer a été vidée de son intérieur n'est pas suffisant pour admettre qu'elle aurait été abandonnée (cf. arrêt TC FR 602 2016 3 du 17 janvier 2017). Cela est vrai si l'on tient compte de la date de péremption du permis en août 2015, mais se vérifie également si l'on considère la succession de deux projets depuis l'achat de 2007. Compte tenu du contexte de planification très strict qui a impliqué notamment l'élaboration d'un PAD préalable au permis de 2011, le temps mis pour aboutir à la solution actuelle n'est pas excessif. La durée objective du délai pendant lequel le bâtiment a été vidé de ses structures intérieures ne justifie pas de reconnaître l'existence d'une ruine;
que, par ailleurs, on ne peut manifestement pas interpréter la péremption du permis de 2011 comme étant l'expression d'un abandon volontaire du bâtiment par la propriétaire, qui aurait décidé de laisser celui-ci en ruine. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'intéressée a été informée en 2014 par la commune que, dans l'hypothèse où le projet lié à la zone de loisirs devait ne pas se réaliser, la parcelle serait sortie de la zone à bâtir. Si l'on compare les possibilités de mettre en valeur un bâtiment existant en zone agricole avec ce qui est autorisé à un particulier dans une zone d'intérêt général, les avantages objectifs d'un déclassement du terrain sont patents pour le projet envisagé. La recourante pouvait donc raisonnablement préférer développer un projet en conformité avec cette nouvelle affectation. Or, elle a agi rapidement lorsque l'intention de la commune s'est concrétisée dans la procédure de révision du PAL. Elle a déposé une demande préalable en avril 2018, soit avant même la mise à l'enquête publique de la révision du PAL en juin 2018, puis une demande de permis en janvier 2019. Cette requête se fonde d'ailleurs sur l'effet anticipé du futur PAL, qui n'est pas en vigueur puisque, à ce jour, il n'a pas encore été approuvé par la DAEC. En l'état, le bâtiment litigieux est encore formellement en zone à bâtir. Il est donc excessif d'opposer à la recourante, à titre anticipé, qu'il s'agit d'une ruine. Il s'agit comme l'indique la propriétaire d'un bâtiment en voie de réhabilitation;
que c'est donc à tort que la DAEC a retenu que l'habitation à transformer était une ruine pour refuser d'emblée d'examiner les autres conditions de l'art. 24c LAT. Dans les circonstances décrites ci-dessus, cette appréciation est incompatible avec la garantie de la situation acquise et, plus largement, avec la garantie de la propriété;
qu'il se justifie dès lors d'annuler aussi bien la décision négative de la DAEC du 25 juin 2019 que celle du préfet du 5 juillet 2019 et de renvoyer la cause à la DAEC pour nouvelle décision sur l'autorisation spéciale après avoir procédé à une instruction complète de la requête;
que, dans ce cadre, il lui appartiendra de se prononcer notamment sur l'état existant de F.________ avant que la recourante n'ait effectué les travaux de démolition intérieure et sur la légalité des aménagements effectués par l'ancienne propriétaire, étant rappelé que le secteur a été mis au bénéfice d'une zone d'intérêt général précisément pour permettre l'exploitation du mini zoo;
qu'il conviendra surtout d'examiner en détail si le projet actuel de la recourante est compatible avec l'art. 24c LAT sous l'angle de l'identité de la construction, ce qui, à première vue, paraît délicat;
que le préfet se prononcera ultérieurement en fonction de l'issue de la procédure d'autorisation spéciale et en statuant sur les oppositions déposées contre la demande de permis de construire;
que le recours est ainsi admis dans le sens des considérants;
que l'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA);
qu'il lui appartient en revanche de verser une indemnité de partie à la recourante qui a fait appel à un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA);
la Cour arrête :
I. Le recours est admis dans le sens des considérants.
Partant, la décision de la DAEC du 25 juin 2019 et celle du Préfet du district de la Sarine du 5 juillet 2019 sont annulées. La cause est renvoyée pour instruction et nouvelle décision à la DAEC, puis ultérieurement au préfet.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III. Un montant de CHF 2'019.35 à verser à Me Steinmann à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV. Notification.
Dans la mesure où la présente décision devait causer un préjudice irréparable, elle peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 23 novembre 2020/cpf
Le Président :
La Greffière-stagiaire :