602 2019 79
Arrêt du 12 février 2020 IIe Cour administrative
Composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire : Elisa Raboud
Parties
A.________, recourante, contre Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 25 juin 2019 contre la décision du 27 mai 2019
attendu
que A.________ est locataire de l'art. bbb du registre foncier (RF) de la Commune de C.________, situé hors zone à bâtir. Elle a déposé une demande de permis de construire tendant au changement d'affectation d'un local existant en commerce de bières artisanales et accessoires liés à la bière et ce dans le but de proposer la vente de bières au détail avec dégustation sur place;
que la commune a considéré que le projet relevait de la procédure simplifiée, elle l'a mis à l'enquête publique, qui n'a suscité aucune opposition, puis l'a préavisé favorablement. Le dossier a ensuite été transmis au Service des constructions et de l'aménagement (ci-après: SeCA), le 17 janvier 2019;
que, le 12 mars 2019, le SeCA a informé la requérante et la commune que la demande devait être soumise à la procédure ordinaire, car le projet s'apparentait à une activité commerciale soumise à un changement d'affectation avec travaux supposant un certain nombre d'adaptations des locaux existants, notamment en ce qui concerne l'accessibilité au public (stationnement et locaux sanitaires pour les personnes à mobilité réduite, cuisine professionnelle, voies d'évacuation, obtention d'une patente pour le commerce de détail). Ainsi, pour que le SeCA puisse se déterminer, les préavis de divers services de l'Etat devaient être joints à la demande;
que, le 18 mars 2018, la concernée a transmis ses observations en soulignant qu'aucun aménagement particulier n'était à prévoir car:
• aucune production de bière ni de cuisine ne se fera sur place;
• les bières seront fournies sur place par différents fournisseurs;
• il existe déjà 24 places de parc à proximité du local;
• 2 WC sont à disposition dans le local;
• il existe déjà une signalétique adéquate en terme de voies d'évacuation;
• une plonge avec eau chaude et froide est à disposition dans le local;
• seules doivent être installées des étagères pour la présentation des produits;
que, le 21 mars 2019, la commune a justifié son appréciation de la situation en faisant valoir que les locaux étaient affectés depuis plusieurs années à des activités liées au travail, à savoir subséquemment l'hébergement du Service des autoroutes, une galerie d'exposition et une salle de cinéma. Par conséquent, l'installation d'un commerce de bières relevait d'un changement d'affectation sans travaux devant être soumis à la procédure simplifiée en vertu de l'art. 85 al. 1 let. c du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11);
que, par courrier du 5 avril 2019, le SeCA a indiqué à la requérante que le projet ne pouvait pas être préavisé favorablement étant relevé que le changement d'affectation projeté contrevenait aux conditions posées à l'art. 24 a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il a, en effet, constaté que l'augmentation du trafic engendrée par les visites des clients et des fournisseurs, ainsi que la future consommation d'eau du commerce constituaient une incidence sur l'environnement;
que, le 17 avril 2019, l'intéressée a formulé des observations complémentaires, précisant que le commerce n'engendrera pas de trafic supplémentaire ni du point de vue de la clientèle qui sera composée de véhicules circulant quotidiennement sur la route cantonale bordant l'échoppe ni du point de vue de la livraison à fréquence bimensuelle. S'agissant de l'utilisation d'eau, aucune incidence sur l'environnement ne devrait être retenue, car seule une utilisation domestique est prévue. Le 2 mai 2019, elle a transmis des photographies et a maintenu sa demande en l'état;
que, par décision du 27 mai 2019, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: DAEC) a refusé l'autorisation spéciale nécessaire à toute construction sise hors de la zone à bâtir. Elle constate, en reprenant les arguments du SeCA, que les conditions posées à l'art. 24 a LAT ne sont pas remplies. Elle refuse également l'octroi d'une autorisation sur la base de l'art. 24 LAT en soulignant que les motifs invoqués par la requérante pour justifier le lieu d'implantation du projet relèvent de la pure convenance personnelle;
qu'agissant le 25 juin 2019, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 27 mai 2019 dont elle demande l'annulation, en concluant à l'octroi de l'autorisation spéciale. A l'appui de ses conclusions, elle critique l'interprétation faite par la DAEC de l'art. 24 a LAT. A son avis, son projet n'a qu'une incidence "insignifiante" sur l'environnement, ce qui se différencie d'une incidence "de peu d'importance". Elle prétend que l'activité commerciale n'engendrera aucune augmentation du trafic et que la consommation d'eau due au lavage des verres sera si minime qu'elle n'aura aucun effet sur l'épuration totale de la commune. Dès lors, pour ne pas vider l'art. 24 * a* LAT de son sens, il y a lieu d'autoriser un changement d'affectation litigieux qui n'a qu'une incidence insignifiante sur l'environnement;
que, le 19 septembre 2019, la DAEC a transmis ses observations concluant au rejet du recours. Elle indique qu'en vertu de la jurisprudence, une augmentation même minime de la charge équipementale ou environnementale conduit à l'inapplicabilité de l'art. 24 a LAT;
que, le 20 septembre 2019, la Commune de C.________ a fait savoir qu'elle partageait l'argumentation de la recourante et qu'elle soutenait son recours;
considérant
que déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 3 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites;
que selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA);
qu'à teneur de l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16 a al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir;
qu'en vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b);
que selon la jurisprudence, pour que l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants. Les idées et les vœux subjectifs du propriétaire, ainsi que des critères de commodité ou d'agrément ne peuvent pas être pris en compte. L'implantation d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des nuisances qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 124 II 252 consid. 4a; 117 Ib 266 consid. 2);
que l'art. 24 LAT ne règle pas seulement les conditions auxquelles une autorisation dérogatoire peut être octroyée, mais définit également la portée de l'obligation d'autorisation pour les opérations hors zone à bâtir (ATF 119 Ib 222 consid. 1a; 118 Ib 51 consid. 1a). Les art. 24 a ss et 37 * a* LAT déterminent les changements d'activité et travaux admissibles sur des constructions et installations nouvelles ou existantes hors zone à bâtir. Aux termes de l'art. 24 * a* al. 1 LAT, lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, l'autorisation peut être accordée aux conditions suivantes: ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a); il ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b);
que l'art. 24 a LAT a pour but d'autoriser le changement d'affectation d'une construction en zone agricole, lorsque celle-ci est déjà existante, a été érigée légalement, mais n'est plus utilisée à des fins conformes à l'affectation de la zone. Par cette disposition, le législateur a souhaité autoriser les simples changements d'affectation n'ayant aucune incidence nouvelle afin de rendre possible l'utilisation de ces bâtiments et d'éviter qu'ils ne tombent en désuétude. Cet article constitue un garde-fou, garantissant ainsi un contrôle de l'autorité sur les mesures de moindres importances envisagées (Muggli, Commentaire pratique LAT: construire hors de la zone à bâtir, 2017, ad. art. 24 * a* LAT, p. 211). L'art. 24 * a* LAT doit être interprété de manière conforme à la norme constitutionnelle sur l'aménagement du territoire. Les notions d'utilisation mesurée et judicieuse du sol et d'occupation rationnelle du territoire prévues à l'art. 75 al. 1 Cst. ont pour but primordial et essentiel d'assurer une séparation entre les zones à bâtir et les zones non constructibles (Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructible, in RDAF 1995 197 ss). C'est pourquoi les changements d'affectation, sans travaux, de bâtiments existants hors de la zone à bâtir ne doivent pas avoir d'incidences sur le territoire, l'équipement et l'environnement. A cet égard, on retient que ces incidences sont généralement liées à une utilisation accrue des infrastructures existantes. Toutefois, la jurisprudence du Tribunal fédéral retient qu'aussitôt que le changement d'affectation engendre une augmentation de l'impact, peu importe que celle-ci soit notable ou insignifiante, une autorisation fondée sur l'art. 24 * a* LAT est exclue (arrêt TF 1C_619/2017 du 29 août 2018 consid. 4.1). En revanche, si les effets du changement d'affectation sont comparables ou en tous cas n'excèdent pas ceux d'une utilisation conforme au droit de la construction ou de l'installation existante alors une autorisation peut être délivrée (cf. arrêt TC VD AC.2017.0366 du 1er avril 2019 consid. 4b);
qu'en l'espèce, l'art. bbb RF est situé à l'extérieur de la zone à bâtir définie par le PAL de la Commune de C.________, en zone agricole. A l'origine, la ferme ainsi que ses annexes étaient utilisées à des fins d'exploitation agricole, puis par décision du 30 octobre 1995, un changement d'affectation temporaire a été autorisé afin d'y aménager divers locaux destinés à abriter les activités du Service archéologique. Depuis le 22 juillet 2004, un changement d'affectation définitif s'agissant de l'immeuble d'habitation a été prononcé et autorise durablement une affectation non agricole des lieux. Le bâtiment a ainsi hébergé successivement une galerie d'exposition puis une salle de cinéma. Cependant, cette décision ne concerne pas les hangars ni les surfaces avoisinantes, sis sur l'art. ddd RF, qui ont repris leur vocation agricole après les travaux en lien avec la construction de l'autoroute. Il ressort clairement de la photographie aérienne ressortant du guichet topographique que le hangar est utilisé pour l'agriculture et que la place, en terre battue, devant le hangar, sert de dégagement pour les machines agricoles, même si des véhicules y sont aussi parqués;
que la requête de la recourante tend au changement d'affectation du local existant en commerce de bières artisanales. La commune a immédiatement considéré que le projet relevait de la procédure simplifiée. Le SeCA et la DAEC ont, quant à eux, retenu que ni les conditions de l'art. 24 a LAT ni celles de l'art. 24 LAT n'étaient remplies et par conséquent, la DAEC a refusé l'autorisation spéciale nécessaire à toute construction sise hors de la zone à bâtir. Il apparaît dès lors que, si le recours devait être rejeté et le refus de l'autorisation spéciale confirmé, la commune ne pourra pas accorder d'autorisation de construire selon la procédure simplifiée (ATF III Ib 213 consid. 5; arrêt TC FR 602 2019 66 du 15 janvier 2020);
qu'après avoir été invitée à se déterminer, la recourante a indiqué au SeCA qu'aucun aménagement particulier n'était à prévoir afin de procéder au changement d'affectation. Selon ses dires, aucune production de bière ne sera faite sur place et tous les équipements nécessaires à un petit commerce de dégustation sont déjà à disposition;
qu'analysant la situation sous l'angle de l'art. 24 a LAT, l'autorité intimée estime que l'ouverture du commerce aura une incidence sur l'équipement (utilisation des places de parc) et sur l'environnement (augmentation du trafic et de la consommation d'eau). La DAEC a retenu d'une part, que l'utilisation d'eau pouvait engendrer une incidence sur l'environnement, étant précisé que la recourante a admis une utilisation pour les nettoyages domestiques, à savoir le lavage des verres de dégustation. Et elle a pointé, d'autre part, l'augmentation du trafic engendrée par les visites des clients de l'échoppe;
que, dans ce contexte, il saute d'emblée aux yeux que le projet de la recourante implique l'utilisation de la place de parc en terre battue située devant le hangar construit sur l'art. ddd RF. Or, il apparaît clairement que cet aménagement en zone agricole a conservé sa fonction agricole puisqu'il sert de dégagement au hangar, lui-même encore utilisé par l'exploitant du domaine agricole. Dans ce sens, à la différence de la ferme dont la vocation agricole a été définitivement abandonnée en 2004, le changement d'affectation ordonnée en 1995 était effectivement temporaire s'agissant du hangar, qui servait provisoirement de dépôt pour les trouvailles archéologiques provenant du chantier de l'autoroute, et de la place de parc y attenante. C'est donc à tort et en violation de la loi que la place de parc a continué à être utilisée par la suite pour les activités qui se sont déroulées dans la ferme. Il est incontestable qu'aussi bien le hangar que la place de parc/dégagement appartiennent à la même parcelle ddd RF, affectée à une exploitation agricole;
que, dès lors, la recourante ne peut pas mettre légalement à disposition de ses clients la place devant le hangar voisin, en zone agricole, pour le parcage de leurs véhicules: Le fait que, manifestement, cette place soit régulièrement utilisée en violation de son affectation agricole, avec ou sans l'accord de son propriétaire, ne justifie en aucune manière de prendre en considération l'existence de ce parking sauvage dans l'appréciation des aménagements disponibles;
qu'en réalité, du moment que l'usage de place située devant le hangar voisin à des fins de parcage n'est pas conforme à la zone agricole, on doit constater que la recourante ne dispose pas, légalement, de places de stationnement pour ses clients. L'usage accru et illégal de la zone agricole que suppose dès lors le parcage des véhicules des personnes venant s'approvisionner chez la recourante est incompatible avec le changement d'affectation sans incidence requis sur la base de l'art. 24 a LAT;
que dès l'instant où, pour ce motif déjà, l'autorisation spéciale doit être refusée, il est inutile de déterminer si le projet de la recourante implique par ailleurs une utilisation accrue de la route cantonale ou une consommation supplémentaire d'eau, contraire à l'art. 24 a LAT;
que, pour le surplus, la DAEC a constaté à juste titre que le commerce de bière litigieux ne nécessite pas d'être implanté en dehors de la zone à bâtir, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'octroyer une autorisation spéciale sur la base de l'art. 24 LAT;
qu'au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté;
qu'il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA). Pour le même motif, elle n'a pas droit à une indemnité de partie, ce d'autant plus qu'elle n'est pas représentée par un avocat (art. 137 CPJA en lien avec l'art. 14 al. 1 CPJA);
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est rejeté.
Partant, la décision de la DAEC du 27 mai 2019 est confirmée.
II. Les frais de justice, fixés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés par l'avance de frais du même montant.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 12 février 2020/cpf/era
Le Président :
La Greffière-stagiaire :