602 2019 67 602 2019 69
Décision du 24 juillet 2019 IIe Cour administrative
Composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Daniela Kiener Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann
Parties
A.________, L'HOIRIE DE FEU B.________, C.________, ** D.________ SA,** ** recourants,** tous représentés par Me David Ecoffey, avocat contre Préfecture de la Sarine, autorité intimée, AVRY CENTRE SA, intimée, représentée par Me Damien Piller, avocat
Objet
Qualité pour recourir – Effet suspensif Recours du 11 juin 2019 contre la décision du 29 mai 2019
considérant en fait
A. Le 29 mai 2017, la Commune d'Avry a adopté la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) et le dossier a été transmis au canton en vue de son approbation par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC).
A.________, l'hoirie de feu B.________ – composée de E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ –, C.________ et la société D.________ SA sont propriétaires, respectivement de l'article jjj du Registre foncier (RF) de la Commune d'Avry, des articles kkk et lll RF, de l'article mmm RF et de l'article nnn RF. Ces parcelles sont comprises (en partie du moins) dans le secteur O.________, périmètre prévu pour passer dans la révision générale du PAL de la zone agricole à la zone résidentielle à moyenne densité I (ZRMD I).
Le 1er juin 2018, la Commune d'Avry a mis à l'enquête publique une révision partielle de son PAL. Cette dernière avait pour objectif la mise en zone de centre en lieu et place de la zone d'activités actuelle du périmètre où est implanté le centre commercial Avry Centre, construit en 1973. Dans ce secteur de la commune, il est prévu de réaliser le projet "Avry-Centre 2020", comprenant notamment des habitations, la construction d'un nouveau centre commercial, un parc aquatique et le déplacement de la gare CFF.
Les précités se sont opposés à la révision partielle du PAL le 2 juillet 2018, en raison notamment de la qualité des documents présentés qui ne permettraient pas aux propriétaires de comprendre l'impact du projet "Avry-Centre 2020".
La Commune d'Avry a mis à l'enquête publique le PAD Avry-Centre par publication dans la Feuille officielle (FO) n° 27 du 6 juillet 2018, lequel précise le projet "Avry-Centre 2020". Les propriétaires précités ont interjeté opposition le 6 août 2018, invoquant notamment une violation du principe de coordination des procédures, une violation de leur droit d'être entendu et la sous-évaluation des besoins en termes de stationnement.
Par décision du 21 novembre 2018, la DAEC a partiellement approuvé la révision générale du PAL. Elle a notamment admis la mise en ZRMD I dans le secteur O.________. Deux recours ont été déposés auprès du Tribunal cantonal contre cette décision d'approbation partielle, dont un est toujours pendant.
Par décisions séparées du 5 février 2019, la commune a rejeté les oppositions formées contre la révision partielle du PAL et contre le PAD Avry-Centre. Elle a en particulier estimé que le remplacement d'un centre commercial existant par un autre ne nécessitait pas de coordination spéciale à grande échelle. Le 11 mars 2019, les opposants ont recouru contre ces décisions auprès de la DAEC. Ces recours sont encore pendants.
B. En parallèle, le 20 juillet 2018, la société Avry Centre SA a déposé une demande de permis de démolition partielle du centre commercial existant et des voies de circulation ainsi que d'anticipation des travaux de terrassement pour le projet Avry-Centre 2020 sur la parcelle article ppp RF. Ces travaux concernent la réalisation des terrassements généraux des futurs ouvrages ainsi que les blindages de fouilles provisoires nécessaires pour atteindre les futurs fonds de fouilles avant la construction. De par le phasage général de construction en étapes, il s'agit uniquement de la 1ère étape des travaux de terrassement et d'enceinte de fouille. Plus en détail, les travaux de terrassement consisteront à: travaux préparatoires divers, travaux de démolition et de dégrappage des routes et parking dans l'enceinte du chantier, terrassement en pleine masse et par étapes et réalisation des blindages de fouilles provisoires (cf. rapport explicatif joint au dossier d'enquête, version du 20 juillet 2018, ch. 2).
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique le 10 août 2018.
Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle des propriétaires précités.
Par décisions du 6 mars 2019, le Préfet du district de la Sarine a accordé le permis de construire requis – sous réserve du droit des tiers, en particulier relevant du droit privé, et du respect strict des plans et des conditions figurant dans les préavis communaux et cantonaux – et rejeté les oppositions. Il a considéré que, vu la distance séparant les parcelles agricoles des opposants précités du projet contesté (plus de 600 m à vol d'oiseau) et l'absence d'éléments invoqués démontrant que celui-ci pourrait avoir un impact sur leur droit de propriété, il était douteux que ceux-ci soient touchés par le projet de démolition et les travaux de terrassement. Sur le fond, il a confirmé que les travaux n'entraient pas en conflit avec le PAL et le PAD actuellement en révision, tout en précisant que la commune et le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) avaient admis l'effet anticipé des plans.
Les propriétaires précités ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal (602 2019 37), recours déclaré irrecevable par arrêt de ce jour. Le Tribunal de céans a considéré qu'il était possible de séparer le permis de démolir et le début des travaux de terrassement de la mise en œuvre du PAD et de la révision partielle du PAL contestés et que, partant, rien ne s'opposait à ce que la constructrice exécute ces travaux. En ce qui concerne précisément ces travaux, la distance séparant les parcelles des opposants a été considérée comme trop importante pour admettre l'existence de nuisances.
Par ailleurs, le 16 novembre 2018, a été mise à l'enquête publique la demande d'approbation des plans selon la procédure ferroviaire ordinaire pour le projet tendant à la construction d'une nouvelle halte ferroviaire Avry-Matran qui comprendra deux quais extérieurs de 220 m avec accès libre de marche par rampes et escaliers et le renouvellement de la voie 936 (Fbe20 Rosé-Matran) ainsi que la suppression des points d'arrêts de Rosé et de Matran. Les propriétaires précités s'y sont opposés le 17 décembre 2018 auprès de l'Office fédéral des transports (OFT).
C. Par publication dans la FO n° 1 du 4 janvier 2019, Avry Centre SA a mis à l'enquête publique la demande de permis pour la construction d'un centre commercial et d'un centre de sports aquatiques et de démolition du centre existant, avec demande de dérogation aux mesures de protection de boisements hors forêt.
Les 10 mai 2019 et 22 mai 2019, Avry Centre SA a formulé une demande d'autorisation de début anticipé de travaux dans le cadre de la demande de permis de construire précitée. Pour justifier cette requête, la constructrice explique que le Consortium Q.________ SA a réservé de gros moyens humains et matériels pour pouvoir faire face aux délais incontournables ressortant de la planification ferroviaire. Elle soutient que les délais impartis par les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF) pour garantir le respect du planning permettant la constructibilité de la gare sont incompressibles.
Le 15 mai 2019, la commune a donné un préavis favorable sous condition que le terrain soit remis dans son état initial en cas de non-construction du centre commercial.
Le 27 mai 2019, le SeCA a préavisé favorablement cette requête au motif que les opposants ne sont pas directement touchés par ces travaux.
Par décision incidente du 29 mai 2019, le Préfet de la Sarine a autorisé Avry Centre SA à procéder au début anticipé des travaux "pour uniquement les travaux de terrassement sur l'article ppp RF de la Commune d'Avry".
D. Par mémoire du 11 juin 2019, les propriétaires précités ont recouru contre cette décision incidente auprès du Tribunal cantonal, en concluant principalement à l'annulation de cette mesure, sous suite de frais et dépens (602 2019 67). Ils requièrent en outre que l'effet suspensif du recours soit maintenu, très subsidiairement restitué (602 2019 69) et que l'arrêt des travaux soit exigé sur l'ensemble des articles formant le périmètre "Avry-Centre" selon le plan d'affectation des zones de la Commune d'Avry (602 2019 68).
A l'appui de leur recours, ils soulignent que la réalisation des travaux les prive de l'effet des moyens de droit qu'ils ont interjetés contre le PAL et le PAD. Selon eux, les travaux de terrassement autorisés par le préfet s'inscrivent intégralement dans la mise en œuvre du PAD Avry-Centre en cours d'approbation et donc dans la mise en œuvre également de la révision partielle du PAL de la Commune d'Avry. Ils contestent l'urgence qui motive la décision du préfet, car il n'y aurait aucunement la nécessité de coordonner les travaux litigieux avec ceux opérés par les CFF, en vue de la réalisation de la nouvelle gare. Par ailleurs, ils indiquent qu'ils se sont également opposés lors de la mise à l'enquête du projet des CFF. Ils insistent sur le fait que les seuls frais de location de machines de chantier invoqués par la constructrice ne justifient en aucun cas que l'on se distancie de toute procédure légale et que l'on procède à des travaux qui modifient totalement la topographie du terrain. En l'occurrence, les conditions pour autoriser un début anticipé des travaux ne sont, de l'avis des recourants, aucunement satisfaites au vu des nombreuses procédures en cours qui ont fait l'objet de contestations.
E. Le 14 juin 2019, le Juge délégué à l'instruction a constaté qu'il n'y avait pas lieu de prononcer des mesures provisionnelles urgentes (602 2019 68).
Dans ses observations du 2 juillet 2019, le préfet propose le rejet du recours, en mettant en doute la qualité pour agir des recourants et en insistant sur l'urgence des travaux en raison de la connexité des travaux de terrassement avec la construction de la nouvelle halte CFF. L'intérêt public résiderait en la possibilité d'augmenter la cadence des trains Fribourg – Avry grâce à la nouvelle gare CFF.
Le 2 juillet 2019, la commune renvoie à son préavis favorable du 11 février 2019 pour la demande de permis pour la construction du centre commercial et du centre de sports aquatiques, à son accord pour l'octroi d'une dérogation à la protection du boisement hors forêt, ainsi qu'à son préavis favorable pour la demande anticipée de déboisement en lien avec ladite demande de permis.
Le 2 juillet 2019, Avry Centre SA conclut à l'irrecevabilité du recours en sollicitant une décision relative à cette question.
Dans leur détermination spontanée du 15 juillet 2019, les recourants insistent sur le fait que le principe de coordination a été violé dans le contexte des différentes procédures en lien avec le projet Avry-Centre 2020. Ils produisent de plus un courrier des CFF du 10 juillet 2019 indiquant qu'il n'y a pas urgence de procéder à des travaux. Ils sollicitent la cessation des travaux qui ont débuté.
en droit
1.
Eu égard au fait que l'intimée conteste la recevabilité du recours, il y a lieu, à ce stade, de rendre une décision séparée sur cette question (cf. consid. 2 et 3 ci-dessous) et, dans la mesure où les travaux objet de la décision attaquée auraient débuté, de clarifier, par la même occasion, la question de l'effet suspensif du recours (cf. consid. 4 ci-dessous).
2.
La décision attaquée ne met pas un terme à la procédure devant le préfet et revêt un caractère incident. Le recours a été déposé dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et les formes prescrits. L'avance de frais a en outre été versée en temps utile.
3.
3.1. A défaut de couvrir un des cas de l'art. 120 al. 1 CPJA (compétence, récusation, langue de la procédure, effet suspensif et assistance judiciaire), le recours contre une décision incidente est ouvert en particulier si cette décision provoque un préjudice irréparable (art. 120 al. 2 CPJA). Cette notion est la même qu'à l'art. 45 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela suppose que le recourant doit avoir un intérêt digne de protection (juridique, de fait, économique) à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente. Il n'a pas d'intérêt si le recours vise à empêcher simplement la prolongation de la procédure ou son renchérissement. Si l'on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il n'est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d'une importance existentielle (arrêt TA FR 2A 2006 65 du 8 mars 2007).
3.2. Il convient de souligner que les recourants ont contesté par recours, respectivement oppositions, notamment les décisions suivantes:
la révision partielle du PAL, ayant comme principal objet la réalisation d'Avry-Centre 2020;
le PAD Avry-Centre, ayant également trait à ce projet;
la nouvelle halte CFF;
le permis de construire un centre commercial et un centre de sports aquatiques;
le plan d'équipement de détail (PED) du quartier Avry-Centre;
la réalisation d'une nouvelle gare routière avec local de pause;
l'aménagement d'un carrefour giratoire avec passage inférieur pour piétons sur l'axe 2100 Fribourg-Prez-Estavayer, Pr 575+ 60 à 575 +140.
En l'espèce, dans la décision ici litigieuse, le préfet a autorisé l'exécution de travaux résultant de la demande de permis de construire mise à l'enquête le 4 janvier 2019 et contestée par les recourants. Ce projet consiste à réaliser des constructions et infrastructures faisant l'objet du PAD Avry-Centre ainsi que de la révision partielle du PAL, non approuvés pour l'instant et liés aux décisions susmentionnées. Dès lors que les recourants ont contesté toutes les décisions susmentionnées, il est patent qu'ils bénéficient d'un intérêt à s'opposer aux travaux qui peuvent rendre illusoires leurs oppositions et recours contre les décisions en question. En effet, ils doivent pouvoir contester la création d'une situation de fait accompli. De plus, il y a lieu de souligner que, contrairement au permis de construire du 6 mars 2019 relatif aux travaux de démolition d'une partie du centre commercial existant et des voies de circulation ainsi que d'anticipation de travaux de terrassement (cf. arrêt du Tribunal cantonal 602 2019 37 de ce jour), les travaux ici litigieux sont clairement et indissociablement liés à la réalisation du PAD Avry-Centre; preuve en est que la constructrice en a demandé le début anticipé des travaux faisant l'objet de la demande de permis de construire le centre commercial et le centre de sports aquatiques.
3.3. L'intimée conclut à l'irrecevabilité du présent recours, au motif que les recourants n'ont aucun intérêt de s'opposer à la modification du PAL (révision partielle), au PAD et à la nouvelle gare. Or, cette question relève des procédures y relatives et n'a pas encore été définitivement tranchée par les différentes autorités compétentes.
A ce stade, la Cour de céans ne saurait d'emblée écarter la qualité pour agir des recourants dans le cadre des procédures relatives à la révision partielle du PAL, au PAD, à la halte CFF, au permis de construire du centre commercial et du centre de sports aquatiques ainsi qu'aux autres procédures y relatives, au seul motif que ceux-ci sont éloignés du projet, à une distance d'environ 750 m en moyenne à vol d'oiseau, alors que le PAD Avry-Centre prévoit un projet de développement d'envergure extraordinaire, changeant le caractère de la commune, ayant le but de créer un hub à l'ouest de Fribourg modifiant ainsi le système et l'accès aux transports publics d'une manière considérable et modifiant également l'accès routier. En particulier, il n'est pas exclu que les mesures de planification pour cette portion du territoire communal puissent avoir une influence sur les terrains dont les recourants sont propriétaires, notamment en raison du fait que leurs parcelles sont desservies par les mêmes routes (liaison vers l'autoroute et Fribourg). Le projet se fait de plus dans un secteur où le grand flux de trafic est notoire, mais qui ne pourrait être considéré comme urbain (cf. arrêt TF 340/2007 du 28 janvier 2008 consid. 2). Par ailleurs, on ne saurait non plus totalement exclure que les constructions du PAD puissent être visibles depuis les constructions qui pourront être implantées sur les parcelles des recourants. Il doit également être souligné que la révision générale du PAL de la Commune d'Avry n'est pas encore définitivement approuvée et entrée en force, puisqu'un recours est pendant devant le Tribunal cantonal. Eu égard au fait que des parcelles appartenant aux recourants ont été mises en zone par l'approbation partielle de la révision générale du PAL (cf. décision de la DAEC du 21 novembre 2018) et que la révision partielle du PAL et du PAD Avry-Centre a un impact important sur le calcul du besoin en zones à bâtir, on ne peut pas non plus exclure que la mesure de mise en zone de leurs parcelles ne sera pas remise en cause. A ce stade, dès lors qu'aucune des instances saisies d'oppositions et de recours n'a définitivement tranché la question de la recevabilité des moyens de droit et sur le vu de ce qui précède, on ne saurait ainsi nier la qualité pour agir des recourants dans la présente procédure, dans laquelle ceux-ci font précisément valoir vouloir éviter une situation de fait accompli, une violation de plusieurs principes du droit de l'aménagement du territoire, dont notamment leur droit d'être suffisamment informés et documentés en procédure de planification locale ou des griefs liés à la procédure formelle, notamment en lien avec l'obligation de coordination.
Il est ainsi constaté, sous forme de décision, que le présent recours est recevable.
4.
4.1. Conformément à l'art. 84 CPJA, le recours a effet suspensif (al. 1). Toutefois, sauf si la décision porte sur une prestation en argent, l'autorité inférieure peut prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; sous la même réserve, l'autorité de recours peut retirer l'effet suspensif après le dépôt du recours (al. 2). Enfin, l'autorité de recours peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré (al. 3).
Ces principes sont modifiés par l'art. 141 al. 5 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), selon lequel le recours contre l'octroi d'un permis de construire n'a pas d'effet suspensif, mais celui-ci peut être ordonné d'office ou sur requête. Cette exception se justifie uniquement dans la situation où les services spécialisés et l'autorité compétente ont examiné sur le fond la requête de permis de construire et qu'ils sont parvenus à la conclusion que l'autorisation pouvait être octroyée. Elle ne saurait être étendue à des décisions de début anticipé des travaux. C'est d'ailleurs pour cette raison que le Tribunal n'a pas estimé nécessaire de prononcer des mesures provisoires urgentes, car les travaux n'auraient pas dû commencer eu égard au recours déposé. En principe, la Cour de céans pourrait constater que la décision litigieuse ne peut pas être exécutée.
Or, malgré le fait que l'intimée n'a pas formellement demandé le retrait de l'effet suspensif du recours, le Tribunal se prononce sur cet aspect. Il procède dans ce cadre uniquement à un examen sommaire, prima facie, de l'affaire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, n° 2079; Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 924). Pour l'accorder ou, au contraire, le retirer, l'autorité saisie doit faire la pesée des intérêts en présence: celui du particulier à ne pas subir les conséquences d'une décision contre laquelle il s'élève, celui de l'administration à voir sa décision mise en pratique, et enfin celui du tiers intimé.
4.2. Aux termes de l'art. 144 LATeC, exceptionnellement, l'autorité compétente pour délivrer le permis peut autoriser le début anticipé des travaux, aux conditions fixées dans le règlement d'exécution.
L'art. 99 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), auquel renvoie l'art. 144 LATeC, a la teneur suivante:
"1 Sur demande motivée du requérant ou de la requérante, l'autorité compétente au sens de l'article 139 LATeC peut exceptionnellement autoriser le début anticipé des travaux, aux conditions suivantes:
a) le requérant ou la requérante démontre qu'il ou elle subirait un préjudice excessif si les travaux ne pouvaient débuter de façon anticipée;
b) l'enquête publique ou restreinte est terminée;
c) aucune opposition n'a été déposée en relation avec les travaux faisant l'objet de la demande;
d) dans le cadre de la procédure ordinaire, le dossier a été transmis au SeCA qui est préalablement entendu, de même que la commune.
2 Au besoin, l'autorité compétente consulte directement les services intéressés.
3 Dans le cas où le projet est soumis à des décisions qui doivent être rendues préalablement par d'autres autorités, l'autorité compétente au sens de l'article 139 LATeC doit obtenir l'accord de celles-ci.
4 L'autorisation de début anticipé des travaux est délivrée aux risques et périls du requérant ou de la requérante, sans préjuger l'issue de la demande de permis. Les droits des tiers sont réservés."
4.3. Sur la base de ce texte légal, il n'y a en l'espèce pas lieu de retirer l'effet suspensif au recours, cela d'autant plus que la décision attaquée est motivée par le fait que la coordination avec le nouveau projet de gare nécessiterait le début anticipé des travaux, ce qui ne peut pas être confirmé au vu de la lettre des CFF du 10 juillet 2019, selon laquelle les deux projets peuvent être réalisés séparément.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours est recevable. Il est également constaté que le recours a effet suspensif et que la décision rendue par le Préfet du district de la Sarine le 29 mai 2019 ne peut pas être exécutée. Partant, l'exécution des travaux, objet de cette autorisation de début anticipé des travaux, est interdite.
Les frais sont réservés.
la Cour décide :
I. Le recours (602 2019 67) est déclaré recevable.
II. Il est constaté que le recours a effet suspensif (602 2019 69). Partant, toute exécution de l'autorisation de début anticipé des travaux délivrée par le Préfet de la Sarine le 29 mai 2019 est interdite.
III. Les frais sont réservés.
IV. Un délai échéant le 19 août 2019 est imparti à Avry Centre SA pour déposer ses observations sur le fond.
V. Notification.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 24 juillet 2019/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :