602 2018 36
Arrêt du 5 juin 2018 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann
Parties
A.________ SÀRL, recourante, contre Préfecture du district de la Gruyère, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, intimée
Objet
Recours contre décision incidente – Suspension d'une procédure de permis de construire – Interdiction de construire Recours du 13 avril 2018 contre la décision du 28 mars 2018
attendu
que A.________ Sàrl a déposé, le 29 novembre 2016, auprès de la Commune de B.________ deux demandes de permis de construire relatives à la parcelle article ccc du Registre foncier (RF; en cours de division parcellaire pour former deux nouveaux articles [ccc et ddd]). Le projet consiste en la démolition d'un bâtiment existant et la construction de deux bâtiments indépendants sur trois étages (rez + deux étages) reliés par un sous-sol, partiellement souterrain, avec un garage commun notamment;
qu'après lui avoir demandé des compléments et des modifications, la Commune de B.________ a informé la requérante qu'elle avait l'intention de préaviser négativement les deux demandes;
que, en 2017, les deux demandes de permis de construire ont été mises à l'enquête publique par parution dans la Feuille officielle (FO);
que le projet a suscité plusieurs oppositions;
que, le 5 juillet 2017, la commune a préavisé défavorablement le projet;
que les dossiers ont été réceptionnés le 7 juillet 2017 par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) pour la suite de la procédure;
que les dossiers, accompagnés des différents préavis des services consultés, dont ceux négatif du Service de la mobilité (SMo) du 14 septembre 2017 et favorable avec conditions du SeCA du 3 novembre 2017, ont été transmis à la Préfecture du district de la Gruyère le 6 novembre 2017;
que, par courrier du 7 novembre 2017, la préfecture a transmis au conseil communal le préavis défavorable du SMo ainsi que le préavis favorable du SeCA, pour détermination. Elle l'a également invité à rendre, le cas échéant, une décision relative à la demande de dérogation par rapport à la distance à la route;
qu'à la suite de plusieurs demandes de prolongation de délai, la commune s'est déterminée le 21 février 2018 sur les préavis du SeCA et du SMo. Elle a également communiqué sa décision de refus d'octroi de la dérogation pour construction à distance illégale de la route;
qu'en parallèle, elle a requis la suspension de la procédure en application de l'art. 92 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), au motif qu'elle se propose de modifier prochainement son PAL. Elle a expliqué que la nouvelle réglementation pour la zone résidentielle à faible densité prévoit une distance minimale de 8 mètres entre les bâtiments principaux et que, dans la mesure où le projet déposé consiste bien en deux bâtiments distincts – puisque, s'il s'agissait d'un seul bâtiment, le nombre d'appartements ne serait pas conforme (six logements au lieu de trois autorisés pour l'habitation individuelle) –, la modification du règlement communal d'urbanisme (RCU) rendra impossible la construction des bâtiments tels que projetés;
que, par décision du 28 mars 2018, le préfet a admis cette demande de suspension des procédures de permis de construire;
que, par mémoire du 13 avril 2018, A.________ Sàrl a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation et au renvoi de la cause au préfet pour prise de décision dans un bref délai. A l'appui de sa conclusion, elle fait valoir que son dossier n'a pas été traité dans des délais raisonnables, que la commune n'a pas de projet concret en ce qui concerne la modification du PAL et que, même si tel était le cas, celle-ci n'est pas motivée par un intérêt public, mais par celui des opposants, dont fait partie l'épouse du syndic de la commune;
que, le 8 mai 2018, le préfet indique renoncer à déposer des observations;
que, dans sa détermination du 9 mai 2018, la commune conclut au rejet du recours dans la mesure où celui-ci n'est pas devenu sans objet;
que, par avis dans la FO de 2018, la commune a mis à l'enquête publique les modifications de son PAL;
considérant
que déposé dans le délai et les formes prescrits par les art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et l'avance de frais ayant été versée dans le délai imparti, le recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 141 al. 1 LATeC qu'en application de l'art. 114. al. 1 let. c CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites;
que selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal cantonal peut revoir la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits effectuée par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. Par ailleurs, aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire;
que l'art. 92 al. 2 LATeC permet à l'autorité compétente en matière de permis de construire, d'office ou sur requête, de suspendre une procédure de permis de construire au moyen d'une décision incidente, lorsque la construction ou l'installation doit être construite dans une zone à bâtir ou dans un quartier pour laquelle ou lequel la commune se propose de modifier le plan existant ou d'établir un plan d'aménagement de détail. La suspension de la procédure ne peut excéder deux ans. Si aucune mise à l'enquête publique n'a eu lieu jusqu'à l'échéance de ce délai, la procédure reprend son cours. La suspension de la procédure ne donne droit à aucune indemnité (art. 92 al. 3 LATeC);
qu'aux termes de l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'interdiction temporaire de bâtir ne donne droit à aucune indemnité (al. 3);
que les art. 91 et 92 al. 2 et 3 LATeC traitent ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée. Il se présente sous deux variantes: l'interdiction temporaire de bâtir (art. 91 LATeC) ou la suspension de l'examen des demandes d'autorisation de construire (art. 92 LATeC; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 197 s.);
que dès lors que l'effet anticipé négatif n'est opérant qu'à partir de la mise à l'enquête du plan, il s'agit, pendant toute la phase de préparation qui la précède, de garantir par d'autres moyens juridiques le travail de révision, respectivement de modifications du plan. Partant, l'art. 92 LATeC s'apparente à une mesure provisionnelle à la phase d'élaboration du plan précédant la mise à l'enquête;
qu'en l'occurrence, par publication dans la FO de 2018, la commune a mis à l'enquête des modifications de son PAL;
qu'il en résulte que la mesure prononcée en application de l'art. 92 LATeC a perdu son objet avec la mise à l'enquête des modifications du PAL;
qu'en effet, une de ces modifications concerne la zone résidentielle à faible densité – dans laquelle doit s'implanter le projet litigieux – et, plus particulièrement, l'introduction d'une distance minimale entre deux bâtiments principaux d'habitation de 8 mètres et d'un indice de surface verte;
qu'il n'est pas contesté que le projet litigieux, tel que mis à l'enquête, ne pourra pas être admis en raison du non-respect de cette distance;
que partant se substitue à la suspension de la procédure une interdiction de construire selon le prescrit de l'art. 91 LATeC;
que, pour des motifs d'économie de procédure, la procédure litigieuse est étendue au contrôle de l’application de l’art. 91 LATeC, lequel déploie pour la recourante les mêmes effets que la mesure prise en application de l’art. 92 LATeC;
que les motifs que l’administré peut invoquer contre les mesures des art. 91 et 92 LATeC sont les mêmes, de sorte que les parties ont pu s’exprimer à leur sujet;
qu’en effet, cette question est en état d'être jugée, elle est si étroitement liée à l'objet initial du litige que l'on peut parler d'un état de fait commun et la mesure prononcée selon le prescrit de l’art. 92 LATeC ne visait qu'à régler d’une manière provisionnelle la situation en attendant la mise à l’enquête publique (cf. pour le tout Meyer/Von Zwehl, L'objet du litige en procédure de droit administratif fédéral, in Mélanges Pierre Moor, 2005, n° 27 p. 446);
qu'en tant que restriction à la garantie de la propriété, l'effet anticipé négatif doit respecter les conditions de la base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité. Ainsi, l'une ou l'autre variante de l'effet anticipé négatif doit tout d'abord être expressément prévue par la loi cantonale sur l'aménagement du territoire; il ne suffit pas que la base légale soit contenue dans l'acte auquel on confère l'effet anticipé négatif. Ensuite, l'intérêt public doit être justifié par une intention réelle de planification. Enfin, le principe de la proportionnalité s'applique également dans l'appréciation de l'influence négative que pourraient avoir les futures constructions sur les dispositions d'aménagement projetées (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, p. 198; Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2014, n° 370 ss);
que selon la jurisprudence, lorsqu'une commune adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, peuvent en principe être autorisées les constructions qui sont à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation (définitive), la nouvelle réglementation s'applique seule;
qu'en l'espèce, l'interdiction de construire est fondée sur une base légale explicite (art. 91 LATeC);
que la planification est suffisamment concrétisée au vu de la mise à l'enquête déjà intervenue;
qu'il existe un intérêt public à ce qu'une planification future ne soit pas compromise par des projets de construction qui ne respectent pas la nouvelle réglementation. En effet, il s'agit de maintenir une situation de fait à laquelle se rapporte le futur plan;
qu'en l'occurrence, l'introduction de la distance entre deux bâtiments principaux d'habitation de 8 mètres pour la zone résidentielle à faible densité a une incidence non négligeable sur la nature des bâtiments caractérisant cette zone et sur ses espaces verts;
que la mesure est prévue non seulement pour le secteur où le projet de construction est envisagé, mais pour la zone résidentielle à faible densité dans son ensemble;
qu'à ce stade de la procédure de planification, on ne saurait nier que cette modification prévue du PAL consiste en une mesure de planification et d'urbanisation;
qu'au demeurant, la Commune de B.________ dispose d'une manière générale d'un intérêt à défendre sa vision du territoire, laquelle fera sur le fond l'objet de la procédure d'approbation;
qu'en pareilles circonstances, le fait que l'épouse du syndic figure parmi les opposants au projet de construction ne permet pas de déroger au contenu de l'art. 91 LATeC;
qu'entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet;
que les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12);
que pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie;
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.
II. Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés avec l'avance de frais.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 5 juin 2018/jfr/vth
Le Président:
La Greffière-rapporteure: