602 2018 120 602 2018 121
Arrêt du 11 septembre 2019 IIe Cour administrative
Composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire : Emilie Dafflon
Parties
DIRECTION DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE ET DU SPORT DICS, ** recourante** contre Préfecture du district de la Broye,** autorité intimée** A.________ SA, ** intimée**
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 15 octobre 2018 contre la décision du 13 septembre 2018
considérant en fait
A. L'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________, sur lequel est sise une ancienne ferme, est situé en zone centre, sur un site construit d'importance régionale avec objectif de sauvegarde A au sens de l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). Cela implique notamment que tout projet de transformation de la ferme requiert l'avis du Service des biens culturels (SBC). L'art. bbb RF fait également l'objet d'une protection dans le plan d'aménagement local (PAL).
Dans le PAL de 1994, la ferme était protégée en valeur de recensement B et en catégorie de protection 2. Un nouveau PAL a été mis à l'enquête publique le 4 novembre 2016 et adopté par la Commune le 19 décembre 2016. Celui-ci place l'art. bbb RF en valeur de recensement A et en catégorie de protection 1. Le 28 février 2018, une partie du nouveau PAL – notamment les dispositions modifiant le degré de protection de l'art. bbb RF, qui n'ont suscité aucune opposition – a d'ores et déjà été approuvée par la DAEC. Pour le reste, le plan a été renvoyé à la Commune pour complément, certains éléments y faisant encore défaut, concernant, notamment, la protection des biens culturels dans le plan de détail du centre du village. La partie du PAL non approuvée a alors été adaptée et remise à l'enquête publique le 21 septembre 2018.
B. Le 7 novembre 2017, la société A.________ SA a déposé une demande de permis pour la rénovation et la transformation de la ferme, la création de sept appartements et l'aménagement d'un parking sur l'article bbb RF.
Le 18 décembre 2017, la Commune a préavisé favorablement et sans condition le projet de l'architecte, mis à l'enquête publique du 1er au 16 décembre 2017.
Au cours de l'instruction du dossier, les services cantonaux ont émis des préavis favorables, certains assortis de conditions, à l'exception du SBC, qui s'est prononcé défavorablement. Dans son préavis du 9 février 2018, le SBC a exposé que la démolition de la substance de l'ancien logis sur laquelle portait la mesure de protection, les interventions en façade et en toiture ainsi que les aménagements extérieurs, qui connotaient un projet d'immeuble locatif de zone périurbaine, allaient à l'encontre des dispositions du règlement communal d'urbanisme (RCU) relatives à la protection de l'immeuble et de ses abords (art. 8 et annexe 1 RCU) et de celles relatives à la protection du caractère du site villageois (art. 10 et annexe 2 RCU). En particulier, le SBC a considéré que les typologies d'appartements présentées ne permettaient pas la conservation de la substance originelle des aménagements intérieurs, remontant très vraisemblablement à environ 1800. Il a relevé que les informations relatives à cette conservation étaient absentes des plans. De plus, le Service a estimé que le projet altérait de manière importante l'ancien rural de par l'ajout de nombreuses superstructures en toiture, l'altération des anciens percements en façade Est – la transformation du pignon transversal lui conférant un aspect résidentiel incongru –, l'ajout d'annexes supplémentaires assimilables à des ajouts gênants, le caractère architectural des façades reconstruites et la création d'une fosse le long de la façade Ouest, formant terrasse au droit de l'ancien logis.
Le 4 avril 2018, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de synthèse défavorable, se fondant tant sur ses propres motifs que sur le préavis défavorable du SBC. Le dossier a ensuite été transmis au Préfet de la Broye comme objet de sa compétence.
Le 18 avril 2018, le Préfet a organisé une séance de coordination avec la Commune et la requérante.
Le 23 mai 2018, la requérante, par le biais de son architecte, a produit des plans modifiés dans le sens des préavis ainsi qu'un résumé justificatif des corrections effectuées. Ledit résumé indique en substance ce qui suit:
• Malgré leur état, la majorité des structures porteuses de la substance d'origine seront maintenues et apparaissent en gris sur les plans;
• les calculs d'indice IBUS-IOS ont été révisés. Des terrasses ont été remplacées par des pièces habitables, dont la surface a été prise en compte dans ces nouveaux calculs;
• plusieurs lucarnes ont été modifiées ou remplacées afin de maintenir une unité de style;
• les Velux doivent être maintenus pour des raisons de salubrité car ils servent de puits de lumière;
• le Velux au-dessus de l'escalier de l'immeuble est obligatoire car il sert d'exutoire de fumée;
• les fenêtres et portes-fenêtres ont été réduites et alignées (verticalement) sur toutes les façades Est, Sud et Ouest;
• la partie habitable de l'avancement arrondi au Sud du salon au sous-sol a été supprimée et remplacée par une fenêtre normale intégrée dans la façade Sud;
• les couleurs des cadres de fenêtre et des portes-fenêtres seront unifiées partout;
• les fenêtres de la partie au-dessus de l'entrée Est ont été rapetissées et comporteront toutes des volets;
• tous les volets seront peints en vert, comme ceux d'origine;
• les voûtes extérieures des murs de la terrasse Sud et du balcon Sud-Ouest ont été remplacées par des couvertes droites horizontales;
• le sommier formant bordure de la dalle du parking sera exécuté en béton lisse gris. En revanche, pour des raisons techniques, sa hauteur n'a pas pu être diminuée;
• les barrières extérieures en métal seront partout de couleur gris-anthracite;
• les candélabres figurant dans les perspectives ont été supprimés;
• le couvert à vélos initialement prévu a été supprimé;
• les éléments de l'échangeur PAC seront gris-anthracite et non pas rouges;
• les plantations seront d'essence régionale;
• les planchers existants dans le volume du bâtiment d'habitation seront maintenus et rénovés selon leur état;
• les plafonds à caissons existants seront conservés et rénovés;
• les anciens soubassements existants seront presque tous conservés et rénovés;
• la borne-fumoir existante au 1er étage sera conservée;
• il a été admis que l'escalier en bois existant au centre était complétement pourri et délabré et devait dès lors être supprimé, hormis sa barrière décorative, qui sera conservée;
• il a été admis que le poêle en molasse noir et l'âtre de la cuisine étaient sans intérêt et pouvaient être supprimés;
• il a été admis que le bac à grain devait être supprimé pour des raisons techniques et de salubrité;
• la cave voutée existante, en blocs de molasse, sera maintenue dans son état d'origine;
• les papiers peints existants seront majoritairement conservés mais recouverts d'une couche de panneaux genre Rigips crépis.
Le dossier a été transmis au SeCA pour consultation des services cantonaux s'étant prononcés défavorablement ou étant touchés par les modifications.
Le 17 juillet 2018, le SBC a maintenu son préavis défavorable, au motif que les quelques modifications apportées au projet n'apportaient pas d'amélioration sensible au regard des dispositions légales en vigueur relatives à la protection du site et du bâtiment, voire péjoraient la situation. Il a estimé que le projet n'était toujours pas conforme aux dispositions applicables aux bâtiments protégés (art. 8 et annexe 1 RCU) ni aux dispositions applicables pour une nouvelle construction ou une transformation de bâtiment non protégé (art. 10 et annexe 2 RCU). Selon le SBC, posaient toujours problème en particulier les prises de jour en toiture, l'adjonction d'ajouts gênants, les modifications de terrain et le caractère des aménagements extérieurs. Dans son rapport, le SBC a en particulier souligné ce qui suit:
• la construction de lucarnes n'est autorisée qu'à des fins d'éclairage; elle ne sert pas à augmenter le volume utilisable des combles. La surface du vide de lumières de la lucarne ne doit pas excéder les 80% de celle de la fenêtre type de la façade concernée
• la somme des surfaces des lucarnes et superstructures ne peut dépasser 1/15 de la somme des surfaces des pans de toit. Les surfaces sont mesurées en projection verticale sur un plan parallèle à la façade. Les surfaces non frontales des lucarnes et superstructures sont également prises en compte
• la largeur totale des lucarnes et superstructures ne doit pas dépasser le 1/4 de la longueur de la façade correspondante
• la largeur hors tout de la lucarne n'excède pas 110cm
• les dimensions des fenêtres de toiture ne doivent pas excéder 70/120cm
• la pose de fenêtres de toiture ou lucarnes n'implique aucune modification de la charpente
• les lucarnes sont placées dans la partie inférieure du pan du toit, sur une seule rangée. Le cas échéant, les surcombles ne sont éclairés que par des fenêtres de toiture
• l'élimination de modifications, d'ajouts d'éléments architecturaux, d'annexes qui ne présentent pas un apport significatif à travers les âges peut être exigée
• pour une pente moyenne du terrain inférieure ou égale à 60, la différence entre le niveau du terrain naturel et le niveau du terrain aménagé ne doit pas excéder 0.5 m
• les murs et les plantations sont des composantes de la structure et du caractère du site construit et doivent à ce titre être conservés
• (…)
Le Service a précisé que la parcelle en question n'avait jamais été occupée par des constructions dans la partie Nord-Ouest, occupée par un jardin et un verger, que les murs de l'ancien jardin de ferme étaient déjà indiqués sur le plan cadastral de 1864 et devaient être conservés au titre de la conservation des abords (art. 8 al. 2 let. b RCU) et que, le jardin de la ferme étant inscrit au recensement du Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS) des parcs et jardins historiques de la Suisse, ses éléments caractéristiques devaient être conservés.
Le 20 juillet 2018, le SeCA a maintenu son préavis de synthèse défavorable en raison de celui du SBC.
Le 2 août 2018, par le biais de son architecte, la requérante a présenté sa détermination sur les préavis complémentaires précités. Elle a invoqué les modifications importantes effectuées dans le sens du premier préavis du SBC, estimant que le Service faisait preuve d'exigences abusives et excessives et ne tenait pas compte des contraintes liées à l'état du bâtiment, en particulier à sa vétusté. Selon elle, ledit bâtiment n'aurait jamais dû être classé en valeur A mais, tout au plus, en valeur C. De plus, hormis le mur du jardin et le tilleul, aucun aménagement extérieur ne serait digne d'être maintenu. Les propriétaires ont en outre estimé que le jardin de la ferme ne devait pas être inscrit au recensement ICOMOS et que, mis à part le tilleul, l'ensemble de la végétation devait être assainie. Ils ont ainsi demandé que la Préfecture s'écarte du préavis du SBC et délivre le permis sollicité sur la base du projet modifié.
C. Le 13 septembre 2018, la Préfecture de la Broye a octroyé à la société A.________ SA le permis de construire requis. Suite à une pesée des intérêts en présence, elle a estimé qu'au vu des contraintes liées aux exigences des autres services, à la vétusté du bâtiment – attestée par deux rapports d'expertise –, aux standards actuels d'architecture et de vie ainsi qu'à la politique actuelle de densification, la requérante ne disposait pas de toute latitude pour élaborer son projet. Elle a toutefois assorti l'autorisation de diverses conditions concernant les matériaux et l'exécution des travaux, ces éléments devant être soumis à la Commune et au SBC pour approbation avant le début des travaux.
D. Agissant le 15 octobre 2018, la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport (DICS) a recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à ce qu'aucun permis ne soit accordé à la société A.________ SA pour ce projet ainsi qu'à l'octroi de l'effet suspensif.
A l'appui de son recours, l'autorité invoque la remise à l'enquête d'une partie de la révision du PAL ayant nécessité des adaptations et qui concerne, notamment, le jardin de l'ancienne ferme. A cet égard, elle souligne que, selon l'art. 91 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans les plans jusqu'à leur approbation par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), sauf accord préalable de la commune et du SeCA, accord qui n'a pas été sollicité en l'espèce.
Selon la DICS, même si la partie du PAL remise à l'enquête devait ne pas être approuvée par la DAEC, le projet contreviendrait tout de même aux dispositions d'ores et déjà en vigueur, soit à l'art. 58 du règlement cantonal d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (ReLATeC; RSF 710.11) et aux art. 8 et 10 ainsi que leurs annexes respectives du RCU. La recourante mentionne en particulier les volumes et ajouts gênants, les agrandissements, les façades, la toiture, l'organisation du plan et la conservation des structures porteuses, la conservation de l'organisation du plan et des aménagements intérieurs qui le matérialisent, la protection du jardin de l'ancienne ferme ainsi que les modifications de terrain et les aménagements extérieurs.
La recourante souligne en outre que, pour la catégorie concernée de sites à protéger, le plan directeur cantonal (PDCant) exige que les objectifs de protection de l'ISOS soient transposés dans le PAL et qu'en l'absence d'un PAL entièrement approuvé, toute décision soit prise dans le respect des dispositions du PDCant. Or, ces dispositions n'ont pas été respectées en l'espèce.
L'autorité ajoute que la mise sous protection en valeur 1 et valeur au recensement A n'a suscité aucune opposition et est désormais entrée en force, de sorte qu'elle n'est plus contestable. En conséquence, les art. 8 et 10 et leurs annexes respectives du RCU sont applicables, leur application s'étendant aux éléments des aménagements extérieurs dans le cas où ceux-ci sont des composantes du caractère de l'édifice ou du site, comme dans le cas d'espèce. Cette mise sous protection implique en outre certaines obligations de conservation pour le propriétaire.
Selon la recourante, conformément à l'art. 148 LATeC, les nombreuses dérogations aux dispositions légales contenues dans le projet ne pouvaient être accordées qu'à condition d'être justifiées par des circonstances particulières, de ne pas porter atteinte à des intérêts prépondérants publics ou privés, d'être jointes à la demande de permis et d'être communiquées aux voisins par lettre recommandée, ce qui n'a aucunement été respecté en l'espèce. De plus, le raisonnement de la Préfecture, qui, dans sa pesée des intérêts, tient compte avant tout des standards actuels et non pas de la protection du patrimoine, est critiquable. La recourante précise qu'elle ne s'oppose pas à une densification, pour autant que le projet tienne compte des exigences en matière de protection du site et du bâtiment. A ce titre, elle souligne qu'elle a transmis différents exemples concrets à l'architecte afin de l'orienter mais qu'il n'en a pas tenu compte.
Enfin, la DICS invoque une violation du droit d'être entendu du SBC. N'ayant pas été convoqué à la séance de coordination du 18 avril 2018, le Service n'a pas pu exposer sa vision des faits ni présenter de pièce importante telle que l'expertise du bureau D.________. Cette expertise a été mandatée par le SBC suite à la séance du 19 mai 2016, en accord avec les autres parties. Il en ressort que la structure intérieure est complète à plus de nonante pour cent et bien conservée, que le bâtiment est assez exceptionnel par l'abondance de substance patrimoniale qu'il recèle, qu'il démontre un souci d'entretien qui a permis sa conservation et que la mesure de protection qui lui est appliquée est parfaitement justifiée. Certain que la Préfecture n'octroierait pas le permis litigieux, le SBC n'a pas jugé utile de produire cette expertise par la suite, mais la DICS la produit dans le cadre de son recours.
E. Par mesure superprovisionnelle du 16 octobre 2018, le Juge délégué à l'instruction du recours a interdit toute mesure d'exécution du permis contesté jusqu'à décision sur la demande d'octroi de l'effet suspensif du recours.
F. Le 7 novembre 2018, la Préfecture de la Broye a déposé ses observations sur le recours de la DICS. L'autorité intimée rappelle que l'autorité de décision jouit de la liberté d'instruction, de sorte que la Préfecture n'était pas obligée de convoquer les représentants du SBC à la séance de coordination du 18 avril 2018 si elle ne le jugeait pas utile. Selon elle, le droit d'être entendu du SBC n'a pas été violé, le Service ayant pu s'exprimer tant par oral que par écrit à au moins sept reprises dans le dossier. L'autorité intimée ne s'estime en outre pas liée par le PDCant et par les recommandations de l'ISOS, ceux-ci s'adressant aux autorités confrontées à des tâches ayant des effets sur l'organisation territoriale et non pas aux autorités judiciaires. Elle souligne que sa décision se fonde sur l'ensemble des pièces du dossier, soit sur les préavis favorables des autres services consultés, et que les exigences émises par le SBC quant à l'exécution des travaux et le choix des matériaux ont été prises en compte dans le permis délivré.
Le 14 novembre 2018, A.________ SA s'est également exprimée par le biais de son architecte. Pour l'essentiel, la requérante fait valoir que les plans et dossier modifiés de mai 2018 correspondent à la majorité des exigences du SBC, si bien que le Service a fait preuve de négligence en se contentant de répéter le contenu de ses anciens préavis, émis sur la base des anciens plans et donc devenus caducs.
La Commune n'a pas présenté d'observations. Le 20 mars 2019, elle a toutefois demandé au Juge délégué de traiter le recours dans les meilleurs délais car la révision du PAL en cours dépendait en partie de sa décision.
Dans sa détermination du 1er mai 2019, la DICS relève que le Préfet dernier aurait au moins dû consulter le SBC avant de rendre sa décision, afin de disposer d'éléments de réponse spécialisés quant aux modifications de projet nécessaires pour que le SBC puisse émettre un avis favorable par la suite. Elle rappelle également qu'en l'occurrence, le Préfet, en tant qu'autorité délivrant le permis de construire, exerce bien une tâche ayant un effet sur l'organisation territoriale et que, même en tant qu'autorité judiciaire, il n'a pas tenu compte des diverses réglementations applicables. La DICS précise que la question de la prise en considération de l'ISOS et du PDCant dans la décision du Préfet est accessoire, étant donné qu'une grande partie des exigences contenues dans ces documents ont déjà été intégrées au PAL partiellement approuvé. Selon elle, les préavis favorables des autres services ne sont pas pertinents, dès lors que les éléments remis en question dans le cadre du recours sont de la seule compétence du SBC. Concernant le courrier du 20 mars 2019 de la Commune, la DICS rappelle qu'en fonction de son classement à l'ISOS et de l'application du PDCant, ainsi que du fait que la mesure de protection s'étend à l'environnement immédiat caractéristique (dont le jardin), certains aménagements sur la partie inférieure de cette parcelle sont envisageables, mais que la construction d'un parking tel que celui présenté par le propriétaire, nécessitant une modification de terrain importante (avec béton et bitume), est exclue.
G. Le 15 mai 2019, une vision locale a eu lieu, réunissant le Juge délégué, des représentants du SBC, de la Préfecture et de la Commune ainsi que l'architecte et les requérants. La séance, consistant en un tour de la propriété, a porté sur les différents éléments litigieux du permis de construire, soit les volumes et ajouts, les agrandissements, les façades, la toiture, la conservation des structures porteuses, l'organisation du plan, les aménagements intérieurs, la protection du jardin de l'ancienne ferme et la modification du terrain et des aménagements extérieurs. Des photographies complémentaires ont également été prises. Le procès-verbal de la séance a été notifié aux parties le 22 mai 2019.
Le 24 mai 2019, la Commune a indiqué qu'elle n'avait pas de remarque particulière à formuler quant au procès-verbal.
Le 13 juin 2019, la DICS a déposé sa détermination. Insistant sur la différence entre les valeurs au recensement et les catégories de protection, elle rappelle que, dans la mesure où les propriétaires ne se sont pas opposés au changement de valeur au recensement – passage de la valeur B à la valeur A – ni au changement de catégorie de protection – passage de la catégorie 2 à la catégorie 1 – de la construction lors de la mise à l'enquête du nouveau PAL, ils ne peuvent plus s'en plaindre.
Les autres parties n'ont pas présenté d'observations.
en droit
1.
1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). La qualité pour recourir de la DICS est donnée par l'art. 59 al. 3 de la loi fribourgeoise du 7 novembre 1991 sur la protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2.
2.1. Bien qu'à ce jour, la DAEC n'ait que partiellement approuvé le nouveau PAL, la partie d'ores et déjà approuvée, en particulier les art. 8 et 10 du RCU et leurs annexes respectives ainsi que les dispositions modifiant le degré de protection de l'art. bbb RF, a force obligatoire pour les autorités communales et cantonales ainsi que pour les propriétaires fonciers depuis son approbation, soit depuis le 28 février 2018 (art. 87 LATeC). La Préfecture, qui a octroyé le permis de construire le 13 septembre 2018, devait dès lors en tenir compte pour rendre sa décision.
En vue de son approbation complète, la numérotation des annexes du RCU a été partiellement modifiée. Dans la présente décision, par mesure de simplification, il sera fait référence à la numérotation utilisée par la DICS dans son recours, soit à la numérotation de la version de 2016 du RCU – date de la première mise à l'enquête publique du règlement.
2.2. L'art. 8 RCU régit les biens culturels. Selon l'art. 8 let. a RCU, pour les immeubles placés en catégorie de protection 1, la protection s'étend:
• à l'enveloppe du bâtiment (façade et toiture);
• à la structure porteuse intérieure de la construction;
• à l'organisation générale des espaces intérieurs;
• aux éléments décoratifs des façades;
• aux éléments essentiels des aménagements intérieurs qui matérialisent l'organisation;
• aux éléments des aménagements intérieurs représentatifs en raison de la qualité artisanale ou artistique qu'ils représentent (revêtement des sols, plafonds, lambris, portes, poêles, décors, etc.).
Les art. 8 let. b RCU et 22 LPBC précisent que la protection, quelle que soit la valeur du bâtiment, s'étend aux éléments des aménagements extérieurs dans le cas où ceux-ci sont des composantes du caractère de l'édifice ou du site (pavages, arborisation, murs, etc.). L'art. 8 RCU est concrétisé par des prescriptions particulières comprises à l'annexe 1 RCU.
Aux termes de l'art. 10 RCU, applicable à tous les bâtiments et non pas seulement aux biens culturels, le périmètre de protection du site construit a pour objectif la conservation de la structure et du caractère de l'ensemble bâti concerné. Le caractère des éléments qui le composent, à savoir les bâtiments, espaces extérieurs, ainsi que la configuration générale du sol, doivent être conservés. La disposition comporte en outre diverses prescriptions relatives, notamment, à l'agrandissement et à la transformation des bâtiments existants ainsi qu'aux aménagements extérieurs. Elle indique en particulier que les transformations de bâtiments doivent respecter le caractère architectural dominant des constructions qui composent le site en ce qui concerne l'aspect des façades et des toitures, les matériaux et les teintes (art. 10 al. 4 RCU). L'art. 10 RCU est concrétisé par l'annexe 2 RCU.
3.
3.1. Au sens de l'annexe 1 catégorie 3 let. a RCU – dont les prescriptions s'appliquent également aux biens placés en catégorie 1 –, en cas de transformation, l'élimination d'annexes ou d'adjonctions, en façades ou toiture, qui ne représentent pas un apport significatif d'une époque à l'édification du bâtiment peut être requise. L'évaluation de l'intérêt des éléments en question est faite par le SBC.
En l'occurrence, l'ancien rural de la ferme a été altéré par la réalisation, au milieu du 20ème siècle, d'un pignon transversal très volumineux comparé au reste de l'ancienne ferme. Dans la mesure où le SBC n'exige pas que cet ajout gênant soit éliminé lors de la transformation, il va de soi que la rénovation ne saurait toutefois péjorer la situation et que le pignon ne peut dès lors être utilisé que dans la mesure où il est maintenu dans son état d'origine, ce que le SBC a d'ailleurs expliqué aux propriétaires. Or, le projet, prévoyant notamment l'ajout de plusieurs fenêtres et de lucarnes, transforme l'annexe en petite maisonnette et lui confère un aspect résidentielle qui la fait nettement ressortir par rapport au reste du bâtiment, alors qu'il s'agirait justement de faire en sorte qu'elle ne l'altère pas davantage.
3.2. Concernant la toiture en particulier, l'annexe 1 catégorie 3 let. c RCU prescrit que l'aménagement dans les combles de surfaces utilisables n'est autorisé que si les moyens d'éclairage et d'aération n'altèrent pas le caractère de la toiture. La forme de la toiture doit être conservée. Si l'éclairage et l'aération ne sont pas assurés par des percements existants, de nouveaux percements peuvent être réalisés aux conditions suivantes:
a) les percements sont réalisés prioritairement dans les pignons ou les parties de façades dégagées;
b) si les percements cités sous let. a sont insuffisants, des percements de la toiture peuvent être autorisés sous la forme de fenêtres de toiture dont les dimensions hors tout n'excèdent pas 70/120 cm. La surface des fenêtres de toiture affleure celle de la couverture;
c) la construction de lucarnes au sens traditionnel peut être autorisée aux conditions suivantes:
• la largeur hors tout de la lucarne n'excède pas 110 cm;
• le type de lucarne est uniforme par pan de toit;
• l'épaisseur des joues des lucarnes est réduite au maximum;
• les lucarnes sont construites avec des matériaux traditionnellement utilisés à l'époque de la construction de l'édifice;
d) la somme des surfaces des lucarnes et superstructures ne peut dépasser 1/15 de la somme des surfaces des pans de toit. Les surfaces sont mesurées en projection verticale sur un plan parallèle à la façade. Les surfaces non frontales des lucarnes et superstructures sont également prises en compte;
e) la largeur totale des lucarnes et superstructures ne doit pas dépasser le 1/4 de la longueur de la façade correspondante;
f) la pose de fenêtres de toiture ou lucarnes n'implique aucune modification de la charpente.
En l'espèce, force est de constater que le projet ne respecte pas les dispositions précitées.
Les dimensions des prises de jour et des superstructures en toiture posent premièrement problème. En effet, la largeur des lucarnes, qui varie entre 140 et 380 cm, dépasse la largeur hors-tout de 110 cm autorisée. Par ailleurs, les dimensions des fenêtres de toiture – 78/98 cm et 78/140 cm – dépassent également les dimensions de 70/120 cm autorisées. Enfin, l'intimée ne conteste pas que la somme des surfaces des lucarnes et superstructures excède 1/15 de la somme des surfaces des pans de toit et que leur largeur totale excède le 1/4 de la longueur de la façade correspondante, ce qui n'est en effet pas exclu, bien que les calculs y relatifs n'aient pas été effectués.
A cela s'ajoute que les prises de jour et les superstructures sont agencées de manière disparate, sur deux rangées et sans aucune hiérarchie, de sorte que le caractère architectural dominant de la ferme en ce qui concerne la toiture se trouve gravement altéré. Est avant tout touché le toit de l'ancien rural, auquel l'ajout de lucarnes à caractère résidentiel est particulièrement inapproprié. Il sied à cet égard de rappeler que, selon l'annexe 1 RCU, l'aménagement dans les combles de surfaces utilisables n'est autorisé que si les moyens d'éclairage et d'aération n'altèrent pas le caractère de la toiture.
L'annexe 1 catégorie 3 let. c RCU précise en outre que de nouveaux percements peuvent être réalisés si l'éclairage et l'aération ne sont pas assurés par des percements existants. Il ressort clairement de cette disposition que de nouveaux percements ne peuvent être effectués que pour pallier un manque d'éclairage ou d'aération et ne peuvent poursuivre un autre but. En l'espèce, force est d'admettre que la lucarne de 380 cm de large sur le toit de la façade Nord, à l'intérieur de laquelle est prévu un sanitaire, n'a pas pour unique but de garantir l'aération et l'éclairage d'une pièce située à l'intérieur du volume existant – une lucarne plus petite aurait suffi à cette fin – et vise bien plus à augmenter le volume de la pièce en question. De même, la lucarne projetée au sommet de la cage d'ascenseur ne poursuit à l'évidence pas non plus le but prévu par la loi et la cage aurait dû être définie de sorte à ne pas nécessiter de sortie en toiture.
Le projet comprend au surplus la modification des pans de toiture Est et Ouest à proximité de l'ancien logis, alors même que, selon l'annexe 1 RCU, la forme de la toiture doit être conservée. Une telle modification, en plus d'être contraire aux dispositions règlementaires, altère de manière considérable les propriétés du toit de l'ancienne ferme, en particulier l'articulation entre les deux parties du bâtiment.
3.3. L'art. 8 al. 2 let. b RCU indique qu'en application de l'art. 22 LPBC, la protection, quelle que soit la valeur du bâtiment, s'étend aux éléments des aménagements extérieurs dans le cas où ceux-ci sont des composantes du caractère de l'édifice ou du site (pavages, arborisation, murs, etc.). En l'occurrence, l'ancienne ferme comporte un jardin aménagé sur un terreplein et, dans ce jardin, un grand tilleul ainsi qu'un escalier extérieur menant à la cave voûtée de l'habitation. Les murs de soutènement réalisés pour le jardin sont déjà visibles sur le plan cadastral de 1864. Le jardin lui-même est encore reconnaissable sur une photographie prise en 1983, lors du premier recensement de la ferme. Malgré son état actuel, dû à un défaut d'entretien, cet aménagement extérieur appartient à la définition et à la qualification de l'ancienne ferme. Il doit ainsi être considéré comme une composante de la construction, ainsi que le rappelle l'art. 3 let. e annexe 2 RCU, selon lequel les murs et les plantations sont des composantes de la structure et du caractère du site construit et doivent à ce titre être conservés. La protection de l'ancienne ferme doit par conséquent s'étendre aux éléments caractéristiques du jardin, notamment à sa forme et à ses murs de terrassement. Cette extension se justifie d'autant plus que le jardin est recensé en tant que jardin historique de la Suisse par le Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS).
Ainsi, même si la végétation doit à l'évidence être assainie, il n'est pas admissible que le projet remplace une grande partie du jardin en terreplein par une fosse partiellement surmontée d'une dalle en béton formant couvert du parking et terrasse, les murs de la cave se retrouvant hors terre et l'escalier y menant étant supprimé. En effet, une telle transformation modifie de manière criante la typologie de la façade Ouest du bien protégé. Elle prive en outre le jardin de ses caractéristiques essentielles ainsi que du rapport qu'il entretient avec le bâtiment et qui constitue un élément à part entière du caractère architectural de l'ancienne ferme.
Il convient en outre de rappeler qu'une partie du PAL n'a pas encore été approuvée par la DAEC car des éléments y faisaient défaut. Ces éléments concernent l'inscription des secteurs non constructibles, des périmètres d'implantation ou des alignements au plan d'affectation des zones (PAZ), conformément aux critères du PDCant relatifs aux sites d'importance régionale. Or, la partie du PAL désormais en attente d'approbation attribue justement le jardin de l'ancienne ferme à une zone libre inconstructible. Selon l'art. 66 LATeC, une telle zone vise à structurer le milieu bâti, à préserver des espaces de verdure dans les localités et à protéger les points de vue et l'aspect caractéristique des localités et des biens culturels (al. 1). Seules les constructions et installations compatibles avec le caractère de la zone sont admissibles (al. 2). Partant, outre le fait qu'il n'est pas conforme aux dispositions du RCU d'ores et déjà en vigueur, le jardin est également concerné par les dispositions non encore approuvées. Le projet ne devait ainsi pas être autorisé, ne serait-ce qu'en vertu de l'effet anticipé des plans: ce principe, consacré par l'art. 91 LATeC, prescrit qu'aucun permis ne peut être délivré pour des objets prévus sur des terrains compris dans les plans jusqu'à leur approbation par la DAEC (al. 1), sauf accord préalable de la commune et du SeCA (al. 2), accord qui n'a nullement été sollicité en l'espèce.
3.4. Il ressort de l'art 58 ReLATeC que, d'une façon générale, seules des modifications mineures de la topographie du terrain naturel sont admises. Le projet doit être adapté à la topographie du terrain et le terrain aménagé doit être en harmonie avec les parcelles voisines. Au sens de l'art. 3 let. a de l'annexe 2 RCU, pour une pente moyenne du terrain inférieure ou égale à 6°, la différence entre le niveau du terrain naturel et le niveau du terrain aménagé ne doit pas excéder 0,5 m. En l'espèce, cette prescription n'est une fois de plus pas respectée. En effet, alors que la pente du terrain est faible en raison du terrassement réalisé lors de la construction de la ferme, les excavations prévues dans le projet portent sur un étage habitable entier, soit sur près de 3 m, de sorte qu'elles ne peuvent être qualifiées de modifications mineures de la topographie du terrain. Il sied également de relever que, même dans le cas d'une pente moyenne du terrain supérieure à 9°, la différence ne devrait pas dépasser 1 m.
4. Au vu de ce qui précède, aucune autorisation ne pouvait être délivrée aux requérants pour le projet en question. Celui-ci comporte des dérogations nombreuses et importantes aux dispositions réglementaires applicables, dérogations qui n'ont été ni demandées ni accordées et qui portent atteinte à l'intérêt public prépondérant que constitue la protection des caractéristiques essentielles de l'ancienne ferme (art. 148 LATeC). Il sied de préciser que la Cour de céans s'est fondée sur les plans révisés de mai 2018 pour apprécier la situation. Or, les modifications apportées dans ces nouveaux plans sont minimes, bien qu'existantes, et n'améliorent pas la situation quant à la conservation de l'aspect général du bien. C'est ainsi à tort que la requérante prétend que les griefs invoqués par la DICS sont devenus "caducs". Le permis délivré comporte certes certaines exigences relatives au choix des matériaux et visant à sauvegarder les caractéristiques du bâtiment. Il n'en demeure pas moins que le projet, par la violation persistante des dispositions réglementaires concernant la toiture, les aménagements extérieurs ou encore les modifications de terrain, altère toujours de manière globale et patente le caractère architectural dominant de l'ancienne ferme, malgré les nombreuses recommandations du SBC – qui a notamment fourni aux propriétaires des exemples de transformations effectuées dans les règles. Or, de telles violations, qui visent manifestement à densifier les possibilités d'habitation de l'ancienne ferme et à rendre cette habitation plus attractive, cela au détriment de la conservation des propriétés originelles du bâtiment, ne sauraient en aucun cas être justifiées par des contraintes architecturales ou de sécurité liées à la vétusté de celui-ci.
Dès lors que les motifs qui précèdent suffisent pour annuler le permis litigieux, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs de la Direction, qui concernent avant tout des éléments de détail relatifs, notamment, aux aménagements intérieurs. De même, il est superflu d'examiner si la surface au sol de l'agrandissement excède 20% de la surface au sol du bâtiment principal et si le projet, par-là, contrevient à l'art. 10 al. 2 RCU, la Cour ne disposant au demeurant pas de calculs suffisamment précis pour ce faire.
5. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le nouveau PAL place l'art. bbb RF en valeur de recensement A et en catégorie de protection 1. N'ayant fait l'objet d'aucune opposition lors de la mise à l'enquête publique du PAL en novembre 2016, ce changement a été approuvé par la DAEC le 28 février 2018, si bien qu'il est entré en vigueur et qu'il n'est plus possible de le contester. Il convient cependant de préciser que cette modification n'a d'incidence qu'en ce qui concerne les aménagements intérieurs du bâtiment protégé. En effet, les dispositions auxquelles contrevient le projet des requérants s'appliquent non seulement à la catégorie de protection 1, mais également aux catégories 2 et 3. Par conséquent, il est manifeste que le projet n'aurait pas non plus pu être autorisé sous le régime de l'ancien RCU.
6. Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2018 120) doit être admis et le permis octroyé par le Lieutenant de préfet du district de la Broye le 16 mars 2016 annulé.
L'affaire étant jugée au fond, la demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2018 121) devient sans objet.
Vu l'issue du litige, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12) – sont mis pour deux tiers à la charge de l'intimée qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA).
la Cour arrête :
I. Le recours (602 2018 120) est admis. Partant, la décision du Lieutenant de préfet du district de la Broye du 13 septembre 2018 est annulée.
II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2018 121), devenue sans objet, est rayée du rôle.
III. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis pour deux tiers (soit CHF 1'666.65) à la charge de l’intimée.
IV. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 11 septembre 2019/cpf/eda
Le Président : La Greffière-stagiaire :