602 2016 64 - Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal

602 2016 64

Arrêt du 5 mai 2017 IIe Cour administrative

Composition

Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties

Office fédéral du développement territorial (ARE), recourant contre Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, autorité intimée, COMMUNE DE A.________, intimée, représentée par Me Nicolas Riedo, avocat

Objet

Aménagement du territoire et constructions Recours du 3 mai 2016 contre la décision du 9 mars 2016

considérant en fait

A. B.________ est propriétaire de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de A.________. Une porcherie en activité est implantée sur cette parcelle de 5'607 m2.

La Société de tir de A.________ est propriétaire de l'article ddd RF. Un stand de tir en fonction se trouve sur cette parcelle de 541 m2.

La Commune de A.________ est propriétaire de l'article eee RF. Ce terrain, d'une surface de 2'975 m2, se situe entre les parcelles ccc et ddd précitées et est libre de construction.

Ces trois parcelles se situent en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL), secteur de A.________, approuvé en 2002.

B. Dans le cadre de la modification partielle de son PAL, la Commune de A.________ a prévu la mise en zone spéciale des articles ccc, ddd et eee RF afin de créer une déchetterie intercommunale sur la dernière parcelle et de regrouper les installations existantes.

La mise à l'enquête publique de la modification du PAL a été publiée dans la Feuille officielle (FO). Cette modification a suscité quatre oppositions, lesquelles ont soit été retirées, soit été rejetées et les recours déclarés irrecevables.

Le 4 mars 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis de synthèse d'examen final favorable s'agissant de la modification du PAL projetée.

C. Par décision du 9 mars 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a approuvé la modification du PAL, sous réserve du respect de conditions.

A titre liminaire, la Direction a pris note que la Commune de F.________ s'était associée au projet de déchetterie intercommunale regroupant les Communes de G.________ et de A.________ (qui a fusionné en 2010 avec celle de H.________). Elle a de plus souligné que, dans la mesure où la modification concernait une mise en zone spéciale au sens de l'art. 18 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle et de la zone d'activités ne figuraient pas au dossier, ce que la Direction a admis. Elle a précisé qu'une telle mise en zone n'était pas concernée par le moratoire sur les zones à bâtir.

S'agissant de la mise en zone spéciale en tant que telle, la Direction a expliqué qu'une vision locale en présence des deux communes concernées avait permis d'identifier le site de "I.________" comme l'emplacement le plus optimal pour accueillir une déchetterie intercommunale. Elle a estimé que cette solution était conforme à l'art. 3 al. 4 LAT, exigeant l'implantation des constructions et installations d'intérêts publics selon des critères rationnels. Elle a rappelé que, étant donné la proximité de l'emplacement de la nouvelle déchetterie avec un stand de tir et une porcherie non rattachée à une exploitation agricole, la commune proposait de procéder à une mise en zone spéciale intégrant l'ensemble des parcelles concernées. La Direction a estimé que la création d'une zone d'intérêt général ou d'une zone d'activités serait contraire aux principes de l'aménagement du territoire. Elle a ajouté que la création d'une zone spéciale évitait le développement d'un nouveau foyer d'urbanisation dans un secteur encore préservé. Elle a ainsi considéré que, compte tenu des problèmes de sécurité et des fortes nuisances engendrées par ce type d'activités, les installations prévues dans cette zone spéciale pouvaient être considérées comme imposées par leur destination; partant, leur emplacement dans une telle zone selon les dispositions de l'art. 18 LAT serait justifié.

D. Par mémoire du 3 mai 2016, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais, à l'admission du recours, à l'annulation de ladite décision et au refus de la modification du PAL de la Commune de A.________.

A l'appui de son recours, l'office doute du fait que tous les intérêts en présence aient été pris en compte dans la pesée des intérêts et que la pondération ait été effectuée correctement par la DAEC. Se référant à un arrêt du Tribunal fédéral (1A.80/2001), il relève que, s'agissant d'installations d'équipements de la zone à bâtir, les déchetteries ont en principe leur place en zone à bâtir; selon lui, on ne saurait considérer une déchetterie intercommunale comme étant d'emblée imposée par sa destination hors de la zone à bâtir. Il fait valoir qu'en l'espèce, les raisons pour lesquelles les déchetteries actuelles, vraisemblablement situées en zone à bâtir, ne pourraient pas être agrandies aux emplacements où elles se trouvent actuellement ou être transférées dans une – autre – zone à bâtir ne lui sont pas connues. Il ajoute qu'il n'est pas clair de savoir si des sites alternatifs (en priorité en zone à bâtir) ont été étudiés pour une déchetterie intercommunale et, dans l'affirmative, pour quelles raisons ils ont été exclus. Il souligne en outre qu'il ne ressort pas des documents mis à sa disposition par la DAEC si des solutions alternatives à une déchetterie intercommunale d'une aussi grande ampleur ont été étudiées (p.ex. collecte des déchets encombrants).

L'ARE relève que, s'agissant d'un site encore préservé, il n'apparaît pas dans quelle mesure la protection des terres agricoles et la protection du paysage ont été prises en compte dans la pesée des intérêts. Il précise à cet égard que les deux installations existantes, à savoir la porcherie – non rattachée à une exploitation agricole – et le stand de tir, ne sauraient être considérées comme faisant partie de la "situation de départ", dès lors que celles-ci sont illégales. Selon lui, la mise en zone de ces deux installations ne peut pas se baser sur une pesée des intérêts conforme au droit fédéral. Il explique qu'on ne saurait résoudre le problème des constructions illégales par le biais de la création de petites zones non conformes au droit fédéral. Il soutient qu'une telle manière de procéder créerait un dangereux précédent.

L'office souligne par surabondance qu'il y a lieu de se poser la question de savoir si cette modification anticipée du PAL est justifiée alors que la révision générale du PAL est en cours. Sur la base des arguments invoqués, il estime que la zone spéciale litigieuse se base sur une pesée des intérêts non conforme au droit fédéral. Il relève que la modification du PAL crée une petite zone hors de la zone à bâtir contraire au droit fédéral. Il considère que la mesure de planification tend à contourner les buts de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire la séparation de la zone à bâtir de la zone non-constructible, la concentration des activités et de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé.

E. Dans ses observations du 5 juillet 2016, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle souligne que le stand de tir et la porcherie ont à l'époque fait l'objet d'un permis de construire et d'une autorisation spéciale, de sorte que ces constructions sont licites. Elle estime ainsi que la décision de créer une zone spéciale à l'endroit retenu par la commune avait uniquement pour but d'accueillir une déchetterie intercommunale et non pas la "légalisation" de constructions existantes. Elle relève cependant que, dans la mesure où le stand de tir et la porcherie ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole et se situent à proximité du lieu déterminé pour la déchetterie, il convient de regrouper ces infrastructures dans la zone spéciale afin de former un ensemble cohérent. La Direction explique que, suite au refus du SeCA de planifier une déchetterie pour la Commune de A.________, puis pour la Commune de G.________, celles-ci se sont coordonnées pour envisager une déchetterie intercommunale dans le but d'éviter la prolifération de petites déchetteries, projet auquel s'est joint par la suite la Commune de F.________. Selon elle, le projet résulte donc d'une réflexion tenant compte des buts et des principes de l'aménagement du territoire. Se référant à l'arrêt du Tribunal fédéral 1A.80/2001 cité par l'ARE, elle expose que l'arrêt en question indique également que "seules des circonstances spéciales permettent la réalisation, hors de la zone à bâtir, de la déchetterie d'une petite commune". Elle estime qu'il s'agit en l'espèce justement de circonstances spéciales, puisqu'il est question d'une déchetterie intercommunale de grande envergure soumise à l'obligation de planifier. Elle ajoute que la Commune de A.________ a examiné différentes possibilités d'implantation du projet de déchetterie intercommunale, mais qu'il est apparu qu'aucun endroit n'était approprié à une telle activité à l'intérieur des localités de A.________, H.________ et G.________. Elle précise en effet que la zone à bâtir de ces localités est pratiquement entièrement construite et que les rares parcelles non construites se trouvent dans le tissu bâti, ce qui exclut l'implantation de la déchetterie envisagée en raison des nuisances. Elle explique que, après examen, le site en question a été retenu en raison notamment de sa proximité partagée entre les communes concernées, ainsi que de la présence du stand de tir et de la porcherie, permettant de former une unité cohérente. Elle considère que l'endroit retenu pour l'implantation de la déchetterie intercommunale a été déterminé selon des critères rationnels tenant compte des besoins spécifiques des régions, de l'accessibilité à la population et des nuisances engendrées par une telle installation. Elle indique également avoir pris en considération la protection de la nature et du paysage. Elle est ainsi d'avis qu'elle a bien pris en compte tous les intérêts en présence. Enfin, s'agissant de l'opportunité d'une modification anticipée du PAL, la DAEC rappelle que les premiers projets de déchetteries, refusés par le SeCA, datent de 2012 pour la Commune de J.________ et de 2013 pour celle de G.________. Elle ajoute que, compte tenu de la portée intercommunale du projet, de son ancienneté et du stade encore peu avancé de la révision générale du PAL, elle a considéré qu'une modification séparée, mais coordonnée et cohérente avec les options de planification prévues dans la révision générale, était judicieuse.

F. Dans sa détermination du 19 juillet 2016, la Commune de A.________ conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Elle relève que, contrairement à ce que prétend l'office, des solutions alternatives ont été étudiées, puisque la Commune de A.________ et celle de G.________ avaient chacune planifié une nouvelle déchetterie, ce que le SeCA avait refusé. Elle indique que les communes concernées par le projet de déchetterie intercommunale ont considéré qu'il était plus judicieux de prévoir une déchetterie de "grande ampleur", plutôt que de maintenir quatre sites fragmentés occupant de grandes surfaces du territoire et dont les infrastructures ne sont plus adaptées à la croissance démographique et aux exigences du droit de l'environnement. S'agissant du choix du site, la commune indique que celui-ci a été effectué en étroite collaboration avec le SeCA. Elle indique que la nouvelle zone spéciale n'empiète pas sur les surfaces d'assolement. Elle relève que l'endroit retenu se trouve dans une position plus ou moins centrale entre les quatre villages, si bien qu'il est avantageux en termes de minimisation des impacts liés au déplacement. Elle mentionne en outre qu'il se situe en bordure de la route cantonale, qu'il est facilement accessible à pied également depuis les deux villages de A.________ et de H.________, grâce aux liaisons pédestres supplémentaires qui sont planifiées, et que la route de desserte est existante. Elle souligne que le site choisi est à proximité immédiate de constructions déjà existantes. Elle ajoute enfin qu'elle est propriétaire du terrain en question. Elle estime ainsi que l'emplacement de la déchetterie intercommunale permet un impact visuel atténué et que, compte tenu de l'absence de zone résidentielle à proximité immédiate, aucun problème lié aux nuisances sonores et olfactives ou à la sécurité ne se pose. Selon elle, aucun autre site sis sur les communes concernées n'apporte autant d'avantages et si peu de nuisances; le site retenu serait donc imposé par sa destination. En ce qui concerne le stand de tir et la porcherie, la commune soutient que ces installations ont fait l'objet de permis de construire, mais admet qu'elles ne sont aujourd'hui plus conformes à la zone agricole. Elle indique qu'il est ainsi apparu judicieux d'étendre la zone spéciale à ces deux constructions, dès lors qu'une telle zone permet d'éviter la fragmentation du territoire et de créer un foyer d'urbanisation isolé; elle permet au contraire de circonscrire l'urbanisation du site aux trois installations (déchetterie, stand de tir et porcherie). Enfin, s'agissant de l'opportunité d'une modification partielle du PAL, la commune explique que celle-ci a été demandée par l'urgence pour les communes concernées de régler la problématique de traitement des déchets. Selon elle, il s'agit d'une démarche qui se justifie pour un projet d'intérêt général prépondérant, étant précisé que la zone spéciale litigieuse est intégrée dans le dossier de révision générale du PAL.

G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. Conformément à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), une unité subordonnée à un département fédéral bénéficie de la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, pour autant que le droit fédéral le prévoie et si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans son domaine d'attribution. Il ressort en outre des art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 2 LTF que le droit cantonal doit prévoir que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral; ainsi, si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci (Tschannen, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33, p. 35).

L'ARE est habilité à recourir devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 48 al. 4 OAT pour défendre les intérêts publics en matière d'aménagement du territoire, en particulier ceux protégés par le droit fédéral (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 1.4; ATF 136 II 359 consid. 1.1); l'office a à cet égard clairement démontré agir dans son domaine d'attributions. L'ARE est dès lors légitimé à agir devant le Tribunal cantonal en application des art. 33 al. 3 let. a LAT, 111 al. 2 LTF, 76 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et 48 al. 4 OAT.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 CPJA. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

2. a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.

b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. Tschannen, ad art. 26, p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. Tschannen, ad art. 2, p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; Tschannen, ad art. 2, p. 34 et les références citées).

3. a) A teneur de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). Il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d'assolement, et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Il y a lieu également de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT).

Fondée notamment sur ces dispositions, la jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a; cf. également arrêts TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 4.2; 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3, in ZBl 2013 p. 389; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, * in* RDAF 2011 I p. 563).

Aux termes de l'art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). Toutefois, selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à bâtir, agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT (al. 1) et régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée (al. 2). Ces autres zones sont elles aussi soumises aux principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir et de ceux qui ne le sont pas. Ainsi, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de l'aménagement du territoire sont respectés. La mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne peuvent pas être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2; 124 II 391 consid. 2c et 3a; 119 Ia 300 consid. 3b). Dans la mesure où la nouvelle zone ne favorise pas la dispersion des constructions, mais prévoit uniquement l'agrandissement minime d'un secteur déjà construit ou l'agrandissement mesuré de bâtiments existants, elle est admissible pour autant qu'elle soit fondée sur une pesée des intérêts objectivement justifiée (ATF 124 II 391 consid. 3a; arrêts TF 1C_234/2014 du 6 octobre 2014 consid. 2.3; 1C_252/2012 du 12 mars 2013 consid. 7.1).

Des zones nouvellement définies au sens de l'art. 18 LAT se révèlent notamment adéquates lorsque doit être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de protection (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, n. 4 ad art. 18, p. 429). Ainsi, les autres zones de l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les zones de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de grandes surfaces non construites, comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (arrêt TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2 et les réf. cit.). L’impact sur l’organisation du territoire exclut la procédure de l’autorisation exceptionnelle selon l’art. 24 LAT pour certains projets de grande ampleur. Du reste, la procédure de planification qui s’impose assure la pesée de tous les intérêts publics et privés qui entrent en ligne de compte (objectifs de développement au niveau communal et régional, protection des terres agricoles, du paysage et de la nature, etc.). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs précisé que la procédure de l’art. 24 LAT n’est admissible que pour des "projets de faible importance" (ATF 119 Ib 174 consid. 4).

b) Au niveau cantonal, l'art. 43 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que le plan d’affectation des zones répartit l’ensemble du territoire communal en zones ; en règle générale, il délimite: a) les zones à bâtir; b) les zones agricoles; c) les zones de protection (al. 1). Les communes peuvent prévoir d’autres zones destinées à des affectations répondant à des besoins spécifiques (al. 2). Selon l'art. 50 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en: a) zones de centre; b) zones mixtes; c) zones résidentielles; d) zones d’activités; e) zones d’intérêt général; f) zones libres.

4. a) En l'occurrence, la modification du PAL litigieuse a pour objet la mise en zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT des articles ccc, ddd et eee RF, jusqu'alors affectés à la zone agricole. Elle a pour but d'implanter une déchetterie intercommunale (Commune de A.________ et H.________, Commune de G.________ et Commune de F.________) sur l'article eee RF et de regrouper les installations déjà existantes, à savoir le stand de tir sis sur l'article ddd RF et la porcherie se trouvant sur l'article ccc RF.

Dans son rapport explicatif du 20 mai 2015, la commune indique que les déchetteries existantes sur les Commune de A.________ et de G.________ ne répondent plus aux besoins. Elle relève que, suite aux préavis négatifs du SeCA en 2012 et 2013 quant aux modifications des PAL en vue de la création de deux nouvelles déchetteries individuelles, celles-ci se sont associées pour trouver un site permettant la création d'une déchetterie intercommunale répondant aux besoins de leurs populations. Elle explique qu'elles ont proposé des sites potentiels au SeCA et que, au final, le site de "I.________" a été retenu, avec les avantages et les limites suivants:

"Avantages

• bonne accessibilité;

• pas de nuisance pour les zones résidentielles;

• proximité partagée entre les localités de A.________, G.________ et H.________;

• présence du stand de tir à intégrer dans ZIG lors de la révision du PAL formant une unité;

• faible impact visuel;

• le terrain est propriété de la commune de A.________.

Inconvénient

• site non conforme au PDCom en vigueur. Ce plan devra être réexaminé dans le cadre de la révision du PAL en cours."

La commune précise que, dans la mesure où le stand de tir et la porcherie se situent à proximité de la future déchetterie et que toutes ces infrastructures sont imposées par leur destination, elle a prévu d'intégrer les trois objets dans une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT. Elle soutient que "la déchetterie intercommunale peut uniquement se réaliser sur l'article eee RF, comme le démontrent les analyses menées par les autorités communales et cantonales sur l'ensemble des territoires de A.________ et G.________. En effet, aucun autre endroit n'est approprié à une telle activité à l'intérieur des localités de A.________, H.________ et G.________".

Le projet de modification du RCU introduit un nouvel art. 23 b, lequel est consacré à cette zone spéciale. Cette disposition a la teneur suivante:

" 1 Destination

La zone spéciale est destinée à accueillir:

• sous-secteur 1: un stand de tir

• sous-secteur 2: une déchetterie avec les équipements y relatifs du service édilitaire

• sous-secteur 3: une porcherie

Toute autre activité n'ayant pas de lien direct avec les destinations principales est interdite.

2 Indice brut d'utilisation du sol, indice de masse

Pour le sous-secteur 1 (stand de tir), l'indice brut d'utilisation du sol et l'indice de masse ne sont pas applicable.

Pour le sous-secteur 2 (déchetterie avec les équipements y relatifs du service édilitaire), l'indice brut d'utilisation du sol maximum est de 1,5.

Pour le sous-secteur 3 (porcherie), l'indice de masse maximum est de 5 m3/m2.

3 Indice d'occupation du sol

L'indice d'occupation du sol maximum est fixé à 0.60.

4 Distance à la limite

La distance à la limite d'un fonds est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais au minimum à 4,00 mètres.

5 Hauteur totale

Pour le sous-secteur 1 (stand de tir), la hauteur totale des bâtiments est fixée à 8,50 mètres au maximum.

Pour le sous-secteur 2 (déchetterie avec les équipements y relatifs du service édilitaire) et 3 (porcherie), la hauteur totale des bâtiments est fixée à 12.50 mètres au maximum.

6 Prescriptions particulières

En cas de cessation de l'une des activités décrites à l'alinéa 1 «Destination», le sous-secteur concerné retourne automatiquement à la zone agricole.

Pour le sous-secteur 3 (porcherie), en cas de transformation ou nouvelle construction, une esquisse de la construction ainsi que des échantillons des matériaux et des teintes doivent être soumis pour approbation au Conseil communal.

7 Degré de sensibilité au bruit

Le degré III de sensibilité est attribué à cette zone au sens de l'OPB."

La DAEC a cependant requis la modification de cette disposition dans le cadre de la révision générale du PAL en cours de procédure, en ce qui concerne le degré de sensibilité au bruit et le deuxième paragraphe de l'alinéa 6.

b) Il ressort des pièces produites au dossier que la Commune de A.________ a dans un premier temps voulu modifier son PAL en créant une zone d'intérêt général au lieu-dit "I.________", sur les articles kkk et ddd RF, pour l'implantation d'une déchetterie (individuelle) et du local du feu sur environ 3'500 m2. Le 24 octobre 2012, le SeCA a cependant préavisé défavorablement ce projet de modification du PAL dans le cadre de l'examen préalable. Il a en particulier considéré qu'aucune extension de la zone à bâtir n'avait été planifiée dans ce secteur au plan directeur communal et que la justification concernant la création de cette nouvelle zone d'intérêt général pour accueillir une déchetterie ainsi que l'analyse et, respectivement, le choix de la localisation étaient lacunaires. Selon lui, il n'est pas judicieux de localiser une déchetterie à l'extérieur d'une localité. De même, la Commune de G.________ a également dans un premier temps voulu modifier son PAL en créant une zone d'intérêt général au lieu-dit "L.________" – d'après ce qui est indiqué sur le préavis du SeCA, sur les articles kkk et ddd RF, ce qui ne peut cependant manifestement pas être le cas vu les numéros des articles à cet endroit – pour l'implantation d'une déchetterie (individuelle) et du hangar à copeaux sur environ 3'500 m2. Le 13 novembre 2013, le SeCA a également préavisé négativement ce projet de modification du PAL dans le cadre de l'examen préalable. Il a notamment estimé qu'aucune extension de la zone à bâtir n'avait été planifiée dans ce secteur au plan directeur communal et qu'il n'était pas judicieux de localiser cette nouvelle zone d'intérêt général à l'extérieur d'une localité, créant ainsi une zone à bâtir isolée contraire aux principes de l'aménagement du territoire.

Suite à ces préavis négatifs du SeCA, les Communes de A.________ – qui a fusionné avec H.________ – et de G.________ ont décidé de collaborer pour élaborer une déchetterie intercommunale. Il ressort d'un courrier du SeCA du 23 juillet 2014 que des discussions ont eu lieu entre ce service et les communes concernées s'agissant des différents sites aptes à accueillir le projet de déchetterie intercommunale. Deux sites potentiels ont été retenus. Le premier est situé sur la Commune de G.________, dans une nouvelle zone d'intérêt général, au lieu-dit "L.________", avec les avantages et inconvénients suivants:

"avantages:

• bonne accessibilité due à la présence de la décharge;

• pas de nuisance pour les zones résidentielles;

• faible impact visuel

• la commune est partiellement propriétaire du terrain, le propriétaire de la gravière ayant donné son accord pour céder la partie manquante à la commune;

Inconvénients:

• site non conforme au PDCom en vigueur. Ce plan devra être réexaminé dans le cadre de la révision du PAL en cours.

• site excentré par rapport aux localités de A.________ et de H.________;

• localisation de la ZIG éloignée de toute autre zone à bâtir. Lors de la cessation d'activité et de la remise en état de la gravière, le secteur retournera en zone agricole. Dès lors, la ZIG se trouverait isolée, ce qui est contraire aux principes de l'aménagement du territoire."

Le second site proposé se trouve sur la Commune de A.________, dans une zone d'intérêt général, au lieu-dit "I.________". Les avantages et inconvénients sont ceux cités ci-dessus ressortant du rapport explicatif du 20 mai 2015.

C'est cette deuxième proposition de site qui a été retenue par le SeCA, pour deux motifs: sa position intermédiaire entre les villages de A.________, G.________ et H.________ et la présence du stand de tir permettant un regroupement des zones d'intérêt général.

Au regard de ce qui précède, il semble que, suite aux préavis défavorables du SeCA concernant la modification de leur PAL respectif pour des projets de déchetteries individuelles, les Communes de A.________ et de G.________ n'ont pas recherché d'alternatives quant à la localisation d'une telle déchetterie, mais ont convenu de créer une déchetterie intercommunale. En tous les cas, il n'apparaît pas que d'autres sites aient été recherchés pour l'implantation d'une déchetterie individuelle, notamment dans une zone à bâtir existante, ou qu'il ait été envisagé d'agrandir les déchetteries existantes. Or, une telle hypothèse ne semble pas d'emblée exclue selon les propres déclarations de la commune contenues dans son recours ("le maintien de ces déchetteries, respectivement leur mise aux normes aurait généré une fragmentation accrue du territoire"). Au demeurant, on constate que la déchetterie actuelle de la Commune de A.________ se situe sur une petite partie de la surface sise en zone agricole de la parcelle article mmm RF, laquelle comprend également une surface sise en zone centre village à prescriptions spéciales, où se trouve un entrepôt (local du feu).

En outre, bien que divers documents mentionnent qu'une analyse des différentes possibilités d'implantation à l'échelle intercommunale a été effectuée, force est de constater sur la base des pièces produites au dossier que seuls deux sites potentiels, tous deux hors zone à bâtir, ont été proposés, soit ceux mentionnés ci-dessus sis sur la Commune de G.________ et sur celle de A.________. Partant, on ignore si d'autres alternatives de localisation ont été étudiées, en priorité en zone à bâtir ou, à tout le moins, à proximité de la zone à bâtir existante. Cas échéant, on ne sait pas non plus pour quelles raisons une telle alternative n'aurait pas pu entrer en ligne de compte. Quant aux deux sites proposés, on constate qu'ils se situent tous deux aux mêmes endroits que les sites qui avaient été préavisés négativement par le SeCA pour la création de zones d'intérêt général destinées à accueillir les déchetteries individuelles des communes concernées. Par ailleurs, la Commune de F.________ s'est également jointe à ce projet de déchetterie intercommunale; il n'apparaît cependant pas que des sites potentiels sur son territoire aient été pris en compte.

Dans son rapport explicatif, la Commune de A.________ explique que la mise en zone à bâtir des installations en question, par exemple en zone d'intérêt général (déchetterie intercommunale et stand de tir) ou en zone d'activités (porcherie), serait contraire au principe de l'aménagement du territoire de concentrer les nouvelles zones à bâtir en continuité du tissu bâti existant; elle ajoute que la création d'un foyer d'urbanisation au lieu-dit "I.________", isolé et en dehors des villages, serait regrettable du point de vue de la protection du sol et du paysage (fragmentation du territoire). Il convient de rappeler ici que, comme mentionné au consid. 3a ci-dessus, les autres zones au sens de l'art. 18 LAT doivent respecter les buts et les principes de l'aménagement du territoire et que la mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inacceptables. En l'espèce, il est manifeste que la zone spéciale prévue crée une zone de nature "constructible". En effet, le libellé de l'art. 23 b RCU est on ne peut plus clair quant au fait qu'il s'agit d'introduire une zone dans laquelle des constructions – pour lesquelles les activités sont certes limitées – sont possibles, et même des constructions d'une certaine ampleur si on considère les hauteurs et les différents indices (indice brut d'utilisation du sol, indice de masse, indice d'occupation du sol) autorisés.

En l'occurrence, il convient de constater que la parcelle eee RF destinée à accueillir la déchetterie intercommunale (sous-secteur 2 selon l'art. 23 b RCU) – d'une surface de 2'975 m2 – se situe actuellement en zone agricole. Hormis les parcelles ccc et ddd RF dont la mise en zone spéciale est aussi prévue, elle est entourée par d'autres terrains situés en zone agricole. Elle se trouve à environ 300 m de la zone à bâtir à la plus proche du village de A.________ et à 500 m de celle de H.________. Au vu des plans figurant au dossier, la modification du PAL litigieuse revient à créer – malgré la présence de bâtiments dans les environs – une petite zone à bâtir, ou à tout le moins de nature "constructible", de style "timbre-poste", ce que la LAT veut éviter sous l'angle de l'art. 15 relatif aux zones à bâtir. Si le secteur visé par la modification du PAL comporte certes déjà des bâtiments (la porcherie et le stand de tir), la nouvelle mise en zone crée cependant une possibilité de bâtir et d'agrandir des bâtiments dans une mesure importante.

Une mise en zone au sens de l'art. 18 LAT ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inacceptables. Or, en l'espèce, il n'est en l'état pas prouvé que la déchetterie intercommunale soit imposée par sa destination. En effet, comme exposé ci-dessus, la commune n'a pas rendu vraisemblable le fait qu'aucun autre emplacement – plus judicieux – ne soit envisageable en zone à bâtir ou, à tout le moins, à proximité immédiate de celle-ci. En outre, on ignore quelles installations seront comprises dans cette déchetterie intercommunale (p. ex. place de compostage ou non) et comment elle sera exploitée (p. ex. heures d'ouverture). Le Tribunal relève dans ce contexte qu’il est indispensable de documenter l’étude d’alternatives dans le dossier de planification afin de permettre aux autorités de contrôle, notamment à l’ARE et au Tribunal de céans, l’examen de la mesure de planification à la lumière des exigences du droit fédéral. Partant, sur la base du dossier, il n'est pas possible d'examiner si la déchetterie intercommunale s'impose à l'endroit prévu. Dans ces circonstances, les intérêts de la commune – y compris un but de rationalisation et un éventuel intérêt public à assainir sa déchetterie et celles des communes "associées", dont le besoin ne ressort par ailleurs pas du dossier – ne sauraient ainsi justifier une planification dérogeant aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire, en particulier le principe de concentration. Dans la mesure où c'est la mise en zone spéciale du terrain destiné à accueillir la déchetterie intercommunale qui a commandé le regroupement dans cette zone du stand de tir et de la porcherie, point n'est en soi besoin d'examiner la mise en zone spéciale de ces deux installations prises individuellement. Cela étant, il est souligné que, si le stand de tir – dont certains éléments ont en tous les cas fait l'objet d'un permis de construire du 11 juillet 1986 – est en soi imposé négativement par sa destination (Muggli, in Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, ad art. 24 n° 14 et note 41; Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, version 2013, * in* VLP-ASPAN 6/2013, p. 31; cf. également plan directeur cantonal qui, dans le texte de son chapitre 24 consacré aux stands de tir, précise que toute nouvelle installation sera située dans une zone spéciale reportée dans le plan d'affectation des zones), on peut douter qu'il en aille de même pour la porcherie, dont les transformations ont fait l'objet d'un permis de construire le 7 octobre 1988. En effet, il ressort du rapport explicatif de la commune notamment que celle-là n'est pas liée à une exploitation agricole et que sa mise en zone spéciale a précisément pour but de permettre sa mise aux normes – en matière de protection des animaux – laquelle ne serait, selon la commune, pas possible en zone agricole. Ce faisant, la mise en zone spéciale de la porcherie pourrait éluder les règles de l'art. 24 ss LAT.

Au vu de ce qui précède, il apparaît que le dossier est lacunaire. Ce dernier ne permet pas de vérifier, d'une part, que la mesure de planification ne contourne pas les buts de l'aménagement du territoire – dont la séparation de la zone à bâtir de la zone non-constructible, le principe de la concentration et l'interdiction de construire en ordre dispersé – et, d'autre part, qu'elle repose sur une juste pesée de tous les intérêts en présence.

c) Compte tenu de ce qui précède, la question de savoir si, comme le soutient la DAEC, le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle et de la zone d'activités n’était pas nécessaire, au motif que la mise en zone litigieuse n'était pas concernée par le moratoire sur les zones à bâtir, peut rester ouverte. Dans ce contexte, il y a cependant lieu de relever que la simple désignation de la zone comme zone spéciale au sens de l’art. 18 LAT – sans égard aucun à la fonctionnalité de la zone – ne peut justifier à elle-seule que la surface correspondante soit exclue du calcul de la zone constructible, au risque sinon d’utiliser ce type de zone afin d’éluder les règles établies quant à l’étendue de la zone constructible (cf. à ce sujet arrêt TF 1C_234/2014 du 6 octobre 2014 consid 2.4 in fine; arrêt TC FR 602 2014 130 du 21 avril 2016).

5. a) Il résulte de ce qui précède que, bien fondé, le recours doit être admis et la décision d’approbation annulée.

b) Il n’est pas perçu de frais de procédure en application de l’art. 133 CPJA.

c) Aucune indemnité de partie n’est allouée à la commune, dont la planification a été annulée.

la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, la décision d'approbation de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du 9 mars 2016 relative à la modification du plan d'aménagement local de la Commune de A.________ est annulée.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 5 mai 2017/JFR/vth

Président

Greffière-rapporteure